王艷

摘要：PPP作為一種新型的融資方式，不僅可以緩解政府財政負擔和避免債務(wù)風險而且可以提前滿足社會公眾的需求和提高項目的運作效率。然而，這種既可以減輕政府財政壓力又可以大力推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式在各個地方政府區(qū)域內(nèi)，在一定的年限內(nèi)，是否就真的可以毫無顧忌的隨意發(fā)展呢？本文站在政府角度討論財政承受能力與PPP項目資金投入分析的必要性。

關(guān)鍵詞：PPP；財政承受能力分析；必要性研究

1.引言

PPP是指“Public-Private Partnerships”，中文名多是譯為“公私合伙制”，由于各個國家的定義不同，它其實是一個意義比較寬泛的概念，它的不同的形式則是由各個具體項目的不同特征來表現(xiàn)的。簡而言之就是來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式，由公共部門通過與私人部門建立起伙伴關(guān)系來實現(xiàn)。PPP本身是一個意義極其寬泛的概念，又加之其意識形態(tài)的不同，所以要想使世界各國對PPP的確切含義達成共識是很困難的。亞洲開發(fā)銀行、美國、世界銀行、歐盟等國際組織和國家都有各自的定義。[1]

目前，由我國的財政部給出的定義是，PPP是指政府與社會資本為提供公共服務(wù)或產(chǎn)品而去建立的“全過程”的合作關(guān)系，以授予社會資本一定的特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益的共同分享和風險的共同承擔為特征，同時通過引入市場競爭和激勵約束機制，來共同發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，進而來提高公共產(chǎn)品及服務(wù)的效率和質(zhì)量。[2]

我國發(fā)改委給出的定義是，為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力、并且提高供給效率，政府部門以通過特許經(jīng)營的方式，通過購買股權(quán)合作、服務(wù)等方式，與各社會資本建立起利益共享，風險分擔且長期合作的關(guān)系。不難看出，國內(nèi)定義PPP的四大特點可以概括為：標的是公共產(chǎn)品和服務(wù)；政府與社會資本全過程長期合作；利益共享；風險分擔。[3]

2.PPP模式在中國發(fā)展之意義

2.1 PPP模式引入社會資本，解決了財政資金緊張問題。

經(jīng)濟的快速發(fā)展離不開基礎(chǔ)設(shè)施的完善，同時，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是一個國家發(fā)展水平的體現(xiàn)，所以，在相當長一段時間內(nèi)，中國將大量建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，而所有基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)需要投入大量的資金，這對于財政是一個巨大的壓力，所以，引入PPP模式，可以引入外資與社會民間資本，以此來解決財政資金緊張這一難題。

2.2 PPP模式可以有效提高建設(shè)水平和運作效率。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一向是政策職責，也由政府獨立負責建設(shè)經(jīng)營，沒有引入社會建設(shè)及運作方式，所以在建設(shè)水平及運作方式上面一直沒有突破，造成了資源浪費，效率底下，收入不足的情況。然后，采用PPP模式，給予社會資本一定的特許經(jīng)營期限，有社會社會資本來建設(shè)和運作，就相當是市場運作，引入了競爭機制，自然回提高管理水平和技術(shù)水平，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的建設(shè)水平和運作水平。

2.3 PPP模式是借鑒國外先進經(jīng)驗的產(chǎn)物。

PPP模式在歐洲國家運用相對成熟，所以，國際上有許多成功案例和運作模式，我國在運用PPP模式時可以充分借鑒和學習國際先進模式。

同時，在PPP模式中，還可以引進外資，同時就引入了相應的建設(shè)經(jīng)驗和運營經(jīng)驗，通過此種方式，就讓我們學習到了相應的技術(shù)和管理方式，有利于我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理。

3.基于政府財政承受能力的PPP項目合理規(guī)劃的必要性

PPP模式自從2014年以來，我過就處于積極推廣的階段，因為我國成功應用PPP模式的案例極少，所以，適合我國國情的PPP模式還很少，有很多需要完善的地方。

故在政府財政承受能力立場上，對一個或多個PPP項目進行合理的規(guī)劃是很有必要性的。

對于各級政府來說，PPP模式還是一種全新的模式，所以，對于具體的操作各級政府并不熟悉。但是由于我國推行的力度，以及各種媒體宣傳，致使PPP模式有些過熱，不管符合不符合PPP模式，也不管各個地方是否具備相應的條件，對于PPP模式，各級政府、各個地方就躍躍欲試，但這種盲目引入，使很多項目只是有了開始卻并沒有很好的結(jié)束。使有良好意義的民生工程變成了“爛尾”工程，或者是承擔支付額大量的資金來繼續(xù)完成，進而給政府的財政承壓能力造成巨大挑戰(zhàn)。

財政承受能力分析，就需要從項目全壽命周期或從項目特許經(jīng)營期的角度考慮財政資金的支付，充分考慮項目期內(nèi)財政資金的承受能力，可以有效防止項目期間的支付風險，保證項目順利進行。

故在政府方?jīng)Q定開始PPP項目的前期就應該從各個方面進行全方位，多維度的考察調(diào)研，使得即便在多個不同類型的PPP項目不斷實施的過程中也不會存在太大的問題。而本文則選擇以政府財政承壓方面，來就多個不同類型的PPP項目進行虛擬，從而對這個問題進行一定的探索。

4.從政府資金支付角度對PPP項目進行分析

PPP模式中的財政資金流主要指PPP項目現(xiàn)金流的流入與流出。其中現(xiàn)金流入主要指項目的融資資金及經(jīng)營收入等，現(xiàn)金流出主要指項目的建設(shè)支出及項目運營成本等等。由于本文的落腳點在于政府方的財政承壓能力，即該現(xiàn)金流來自于政府方各個階段的財政投入。

PPP項目中的政府資金投入情況則可按照項目發(fā)展的階段（縱向）進行分類，其投入資金的階段可以劃分為：建設(shè)開發(fā)階段資金投入、試運營階段資金投入和運營階段資金突入。從而對各個項目進行具體的分析，來形成一個完整的現(xiàn)金流曲線圖。對多個不同類型的項目進行合理的規(guī)劃安排及重疊，來形成一個總的現(xiàn)金流曲線圖，使該方案對該地方政府財政壓力最小。

由現(xiàn)目前所成功投資運營的具體例子來看，PPP項目大體可以分為三種類型，盈利型、半盈利型和非盈利型。盈利型是指各方面條件都很好，有眾多投資者進行投標，不需要政府方再進行資金投入的PPP項目。半盈利型是指政府方在前期需要三通一平、場地勘查項目的資金投入，或者是在運營期間需要進行一定的資金補助的PPP項目。而非盈利型則是指政府方在各個階段都需要投入不同程度資金的PPP項目，例如非盈利性養(yǎng)老機構(gòu)。

5.結(jié)論

論文概述了PPP模式廣泛的概念，從政府財政承受能力角度分析討論了PPP項目合理的財務(wù)規(guī)劃，得出了PPP項目款項支付與政府財政承受能力之間有著嚴密的邏輯關(guān)系，關(guān)系到項目的成敗，同時從政府財政的現(xiàn)金流角度進一步分析了政府資金進入PPP項目需要合理規(guī)劃。（作者單位：四川建筑職業(yè)技術(shù)學院工程管理系）

項目：四川建筑職業(yè)技術(shù)學院科學技術(shù)研究項目——高職類工程管理專業(yè)案例教學實踐研究；項目編號：20140208

參考文獻：

[1]張程.農(nóng)發(fā)行運用PPP模式支持項目的思考[J].農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融，2014（10）：38-40.

[2]葉曉甦，于娜莎.基于現(xiàn)金流視角的PPP項目財務(wù)預警指標體系構(gòu)建研究[J].建筑經(jīng)濟，2009（7）：109-112.

[3]中國財政部.關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知.