關(guān)于非洲草原治理缺陷的思考

薛夢妮

摘要：非洲草原與我國草原具有很多相似之處，面對草原退化與牧區(qū)貧困，非洲各國在草原管理上并沒有取得太大的進展，單一的治理模式是其主要缺陷。從非洲草原管理的歷史可看到今后草原管理應(yīng)當(dāng)向?qū)崿F(xiàn)國家與社區(qū)的合作管理，發(fā)展多層次制度安排的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：非洲草原；草原治理；制度

非洲草原面積約為8億hm2，居世界各洲首位。遼闊的草原為非洲畜牧業(yè)發(fā)展提供了自然條件，畜牧業(yè)在非洲國家國民經(jīng)濟中占有重要地位，是多數(shù)國家的經(jīng)濟支柱。然而非洲草原豐富的資源并沒有為當(dāng)?shù)啬撩駧砀蛔愕纳?，相反，由于草原的?yán)重退化，使得非洲牧民成為全球最貧窮的人群之一。非洲草原的復(fù)雜性使得非洲的草原在治理上困難重重，治理方式上的缺陷使其無法扭轉(zhuǎn)草原退化與牧區(qū)貧困局面。而我國草原與非洲草原具有許多相似之處，其治理上的缺陷與教訓(xùn)對我國草原的可持續(xù)發(fā)展具有警示作用。

一、非洲草原治理困難原因

非洲草原多屬干旱與半干旱草原，部分地區(qū)屬于極度干旱，草原植被由于土壤氣候以及管理條件呈現(xiàn)出很強的時間與空間的差異性，因而資源在管理上也存在許多困難。

首先，資源的邊界很難界定。流動式的季節(jié)性放牧給資源劃定邊界帶來一定困難。同時，資源的非連續(xù)性使得國家占有資源成為普遍現(xiàn)象，即便是連續(xù)的資源，在如此多變的廣闊區(qū)域內(nèi)，也很難將資源平等的劃分給每位牧民.其次，資源使用者的多樣性。例如農(nóng)牧相結(jié)合的生產(chǎn)方式，資源使用者可以是牧民、農(nóng)民，或者一人身兼兩種身份，如果該地區(qū)還具有其他資源諸如森林、水資源，那么使用者集體將會更加復(fù)雜。第三：產(chǎn)權(quán)體制的復(fù)雜性。農(nóng)牧相結(jié)合的生產(chǎn)方式使得耕地與牧場的產(chǎn)權(quán)體制在空間與時間上呈現(xiàn)出重疊的特點。例如在西非與南非的某些地區(qū)，牧場通常為集體所有，而耕地則屬私人所有，但是當(dāng)旱季到來，農(nóng)作物收割之后，耕地則對所有牧民開放歸集體使用，以便整個村莊能在莊稼殘茬上自由放牧，一片土地出于不同的使用目的而被分為多個區(qū)域，并且每個區(qū)域所應(yīng)用的所有制也不相同。

除此之外，非洲的草原治理還具有復(fù)雜的歷史與政治因素。這些因素促使非洲的CPR管理方式以及土地所有制呈現(xiàn)出多樣性。殖民歷史、戰(zhàn)爭、政權(quán)更替抑或是一些國際項目與計劃使得很多地區(qū)的草原在管理方式上較之前的傳統(tǒng)方式發(fā)生了深刻的變化，而其中有些變化已被事實證明其管理方式是無效的，且最終會導(dǎo)致資源的嚴(yán)重退化。

二、非洲草原治理缺陷

非洲大多數(shù)土地所有制主要由兩種形式構(gòu)成：早期的傳統(tǒng)土地所有制以及法定土地所有制，與兩種土地所有制形式相對應(yīng)，非洲草原管理方式在歷史上也出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)兩種治理模式，而這兩種模式都無法從根本上緩解草原退化與貧困。

（一）傳統(tǒng)社區(qū)管理

傳統(tǒng)社區(qū)管理方式以傳統(tǒng)的土地所有制為基礎(chǔ)，首領(lǐng)負責(zé)安排與監(jiān)督資源的使用，傳統(tǒng)的習(xí)俗或規(guī)則規(guī)定了使用者的界限，并配有巡邏兵，監(jiān)督資源的使用者，一旦發(fā)現(xiàn)有違反者，將沒收牲畜或者罰款。這種管理方式在非洲很多地區(qū)都較為普遍，部分地區(qū)被證明能夠有效的保護植被，防止草原退化，但社區(qū)集體行為能夠有效管理公共資源是有條件的，現(xiàn)代化進程減少了個人參與當(dāng)?shù)丶w安排的動機，消除了公共產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟可行性，減少了當(dāng)?shù)毓芾聿块T的政治合法性。隨著大部分村莊經(jīng)濟的日益開放，以及重要資源私人化與集體化并存的事實，意味著村民除了依賴公共產(chǎn)權(quán)資源外，還擁有其他的收入來源。因此經(jīng)濟動機通常不足以激勵個人參與到當(dāng)?shù)氐墓操Y源管理中。對于許多個人來說，集體行為的經(jīng)濟回報通常為零甚至負數(shù)。并且隨著一體化，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的行動范圍逐漸縮小，傳統(tǒng)權(quán)利受到侵蝕，其對資源的控制很難延伸到對個人使用的集中控制中，因此當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)很難建立并執(zhí)行規(guī)則從而監(jiān)管資源的使用。肯尼亞大牧場項目便是一個失敗的案例?？夏醽喆竽翀鲰椖康淖畛踉O(shè)計是期望由傳統(tǒng)的長老委員會管理牧場。項目設(shè)計者認為高度的社會一體化以及共享的文化價值觀將會為牲畜與牧場的集中控制提供基礎(chǔ)。然而馬賽人歷來為共享放牧與放牧任務(wù)制定制度安排，傳統(tǒng)的實踐使個人在牧場使用、牲畜管理尤其在財務(wù)方面具有較高水平的個人自治性。許多牲畜飼養(yǎng)大戶已開始采用商業(yè)生產(chǎn)策略，包括對供水與圍欄的較高私人投入，私人生產(chǎn)者不愿分享有限的放牧資源，因此管理委員會很難發(fā)揮作用，目前發(fā)展的趨勢是集體大牧場以已經(jīng)破產(chǎn)取而代之的是私人注冊。

（二）政府集中管理

非洲許多國家獨立后，土地改革促使土地與資源國有化，國家成為制定與實施公共策略的主要單位。然而除了氣候變化，人口增長，缺乏技術(shù)變革等原因外，不恰當(dāng)?shù)恼深A(yù)則是造成非洲草原退化的主要原因。在學(xué)術(shù)界，由國家直接控制CPR的管理方式一直飽受詬病，在非洲的許多案例研究中，也證實了政府的直接干預(yù)并沒有帶來預(yù)期的后果。政府直接管理無效是因為：

1.國家權(quán)利的強制實施，造成了習(xí)慣性法律與制度的侵蝕及崩潰。通常習(xí)慣性制度強調(diào)進入權(quán)的區(qū)別以及微妙但很重要的懲罰措施，然而國家不能充分理解習(xí)慣性制度的復(fù)雜性，將權(quán)利轉(zhuǎn)移至政府機關(guān)并對傳統(tǒng)使用者施加嚴(yán)格控制，破壞了習(xí)慣性制度以及組織管理草原的能力，并且這種介入被視為阻止資源退化合法的甚至是必要的手段，因此在許多國家都建立了法律重新定義當(dāng)?shù)厥褂谜叩臋?quán)利與義務(wù)。在這種錯誤的觀念下，政府介入的結(jié)果通常是無意識的但結(jié)果卻是災(zāi)難性的。

2.國家對草原的管理政策缺乏有效的執(zhí)行與監(jiān)管。在南非，公共放牧資源的持有與管理方式受到國家的許多干預(yù)。南非政府為改善草原退化日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀，發(fā)起了土地保護與管理計劃。其中最重要的措施是通過使用圍欄將社區(qū)的土地分為放牧地，耕地以及居住地。采用“一牧四營”的形式進行輪牧，緩解草原壓力。然而政府并沒有出臺相應(yīng)的法律法規(guī)來保證計劃的實施，也未成立相應(yīng)的組織機構(gòu)對牧民的放牧進行監(jiān)督，輪休與輪牧的制度形同虛設(shè)，最終牧民主動將圍欄全部拆除。圍欄的完全移除對區(qū)域內(nèi)主要資源在一年不同時期造成了相當(dāng)大的壓力。

3.政府缺乏當(dāng)?shù)刭Y源的使用信息與實踐。例如2002年，在埃及的圣凱瑟琳地區(qū)建立了一個方圓641平方公里的保護區(qū)域，政府將環(huán)境的退化歸咎于貝都因人的過度放牧，然而事實上，1970年以后，貝都因人定居人數(shù)日益增多，逐漸放棄了游牧的生活，選擇有償就業(yè)。由于該區(qū)域降雨量不足而缺乏天然草場，大多數(shù)牧民每人只擁有不到6只牲畜。一半的人從不外出放牧，三分之二的牧民完全通過補加飼料飼養(yǎng)牲畜，盡管該地區(qū)的牲畜數(shù)量以及放牧行為已經(jīng)大量減少，但依舊在保護區(qū)內(nèi)禁止所有的牲畜使用資源，禁止放牧以及收割飼草，這導(dǎo)致牧民只能購買昂貴的飼草。然而日益清楚的是，除了少數(shù)河谷外，沒有實證證據(jù)證明過多的放牧是造成植被流失的主要原因，放牧導(dǎo)致資源退化的咒語使得政策只相信敘述，不相信證據(jù)。這項政策使得貝都因人的生活更加艱難。

三、如何建立有效的草原管理制度

無論是傳統(tǒng)社區(qū)還是政府集中管理，都未能扭轉(zhuǎn)非洲草原退化與牧區(qū)貧困的局面。非洲各國在草原治理上的缺陷給予我國草原治理許多警示。其中最重要的是在復(fù)雜的生態(tài)與社會環(huán)境下，解決草原治理問題往往不能通過依靠國家或是社區(qū)某個單一途徑實現(xiàn)最終目標(biāo)。Ostrom認為：復(fù)雜的治理安排以及公共資源的多重使用需要識別并利用在不同水平下的制度與機構(gòu)。一方面，政府在管理草原上具有持續(xù)與促進性作用，政府關(guān)鍵性的干預(yù)將幫助建立草原治理的有效制度，其中最重要的應(yīng)是發(fā)展與當(dāng)?shù)睾献髦卫聿菰闹贫?，而這項措施在非洲幾乎沒有得到實質(zhì)上的進展。同時應(yīng)當(dāng)制定可維持的且可強制執(zhí)行的規(guī)則來避免現(xiàn)存的公共資源可公開獲取的局面。而實現(xiàn)這個目標(biāo)的一個方法則在于資源合作管理的嵌套制度，這種制度應(yīng)當(dāng)嵌套在更高層的具有更加寬廣行政功能的制度當(dāng)中。同時國家的制度需要對沒有機構(gòu)或機構(gòu)職能較弱的地方提供支持，建立或加強機構(gòu)，制度的強化或培訓(xùn)可由政府機構(gòu)提供實現(xiàn)。另一方面，當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)制度在處理資源的使用與保留問題具有比較優(yōu)勢。例如詳細的進入條款，資源的使用與管理，最好是由當(dāng)?shù)刭Y源使用者組織來處理，例如牧民協(xié)會。因此如何實現(xiàn)國家與社區(qū)的合作管理將成為今后草原治理能否成功的關(guān)鍵。這種合作管理不僅要求政府與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)制度與機構(gòu)的恰當(dāng)結(jié)合。準(zhǔn)確的結(jié)合將能夠隨著特殊環(huán)境的變化而變化，適應(yīng)復(fù)雜的自然與人文環(huán)境，而且在結(jié)合的同時也要強調(diào)與關(guān)注地方制度與機構(gòu)的復(fù)興。只有通過發(fā)展多層次下的制度安排，獲取并建立起功能互補，才能獲得管理復(fù)雜，具有多重使用者資源的能力。（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)）

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