地方政府債務(wù)風險控制視角下的政府會計改革

孫靜玉

摘要：改革開放以來，地方政府債務(wù)的增加為我國經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展做出了積極貢獻，但是也帶來了一定的債務(wù)風險，這與我國政府會計制度的不完善密切相關(guān)。本文通過對審計署對地方性政府債務(wù)規(guī)模審計報告的分析，得出了未來幾年中國地方政府或有負債比例將不斷上漲的結(jié)論。在此基礎(chǔ)上從政府會計制度改革的角度出發(fā)，分析對地方政府債務(wù)風險進行控制的方法。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)風險；政府會計

改革開放以來，地方性政府債務(wù)的形成在我國加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善民生方面做出了積極地貢獻，但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的背景下，地方政府債務(wù)問題的突出現(xiàn)象，不僅存在一定的安全隱患而且可能制約宏觀經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。自2008年全球金融危機以來，中央政府出于救市的目的，在宏觀經(jīng)濟政策方面采取了積極的財政、貨幣政策，這給地方政府造成不小的財政壓力，直接導(dǎo)致近年來地方政府債務(wù)的急劇增加，從希臘的主權(quán)債務(wù)危機來看，過高政府債務(wù)積累并不利于一國經(jīng)濟健康發(fā)展，政府債務(wù)風險的控制成了我國目前一個亟待解決的問題，要解決這個問題首先要求政府會計系統(tǒng)提供能夠全面反映政府債務(wù)情況的信息，因為從本質(zhì)上講會計是一個信息系統(tǒng)，對信息的披露可以有效的加強對經(jīng)濟活動的監(jiān)督，政府會計制度自然可以對政府的相關(guān)活動進行反映，以此為基礎(chǔ)才能進行有效的風險控制與防范，這就對我政府會計制度改革提出了要求。

一、我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀分析

截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務(wù)67109.51億元，占地方政府性債務(wù)總額的62.62%；政府負有擔保責任的或有債務(wù)23369.74億元，占比21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務(wù)余額105 789.05億元，比2010年底增加38 679.54億元，年均增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。由此可見，地方政府負有償還責任的債務(wù)增長較快。但是省級政府或有負債所占比例并不高，越到基層的政府或有債務(wù)風險才越突出。

表1是2013年6月底地方政府性債務(wù)余額未來償債情況，可以看出截止到2013年6月，地方政府的或有債務(wù)余額未來償還情況呈現(xiàn)一個倒U型，自2014年開始，地方政府負有償還責任的債務(wù)逐年遞減，雖然2017年到2018年地方政府負有償還責任的債務(wù)金額呈現(xiàn)上漲的趨勢，但是實際上，政府負有償還責任的債務(wù)占整個地方政府債務(wù)的總額的比例卻是下降的，2018年及以后的可能承擔救助責任的債務(wù)所占整個地方政府債務(wù)的比例達到最高值，高于35%，由于政府負有擔保責任的債務(wù)（由政府提供擔保，當某個被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的債務(wù)）所占比例也是呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢，所以如果考慮政府負有擔保責任的債務(wù)，政府或有債務(wù)占整個政府債務(wù)的規(guī)模比例將超過50%。由此可見，未來幾年，對于地方政府或有負債風險的監(jiān)督與控制將成為我國對地方政府債務(wù)風險控制的重中之重，如果此問題處理不佳，必然會對我國以后的經(jīng)濟平穩(wěn)運行，社會民生的改善造成不利影響。

二、地方政府債務(wù)監(jiān)督控制的主要手段

1、政府性債務(wù)管理制度框架的建立與完善

2011年以來，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府出臺了多項制度，規(guī)范和加強對政府性債務(wù)管理。財政部完善了國債和地方政府債券發(fā)行相關(guān)管理辦法，建立了地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，動態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)情況；金融監(jiān)管部門加強了對地方政府及融資平臺公司的信貸管理，貸款規(guī)模得到有效控制；地方各級政府相繼出臺債務(wù)舉借、償還、使用和管理等方面制度2793項。截至2013年6月底，有23個省級、298個市級、1736個縣級）出臺了綜合性的政府性債務(wù)管理制度。2014年10月02日，國務(wù)院更是首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，這也標志著我國地方政府性債務(wù)管理的完整制度框架基本建成?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》種提出建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，希望可以有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

2、債務(wù)風險防范措施的強化

截至2013年6月底，18個省級、156個市級、935個縣級建立了債務(wù)風險預(yù)警制度通過一系列的債務(wù)風險指標對債務(wù)的變動趨勢和風險狀況作出評價和實時監(jiān)控；28個省級、254個市級、755個縣級建立了償債準備金制度，準備金余額為326550億元。按一定比例將每年財政預(yù)算中的部分收入劃為專項基金，扭轉(zhuǎn)目前債務(wù)的償還主要通過土地財政償還的局面。同時，中央和地方政府采取明確償債責任、建立財政獎補機制等措施化解存量債務(wù)，其中通過對公益性鄉(xiāng)村歷史債務(wù)的清理，化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)97389億元。

3、地方政府債務(wù)全方位立體的監(jiān)督體系完善

首先，加強人大，財政部門以及審計部門對政府舉債的監(jiān)督約束，目前，多地方已經(jīng)審議通過了人大對政府舉債的監(jiān)督辦法，結(jié)合財政部門把關(guān)，把地方政府債務(wù)經(jīng)市人大常委會會議審議通過的債務(wù)，需用財政資金償還的直接債務(wù)，要建立償債準備金，納入年度財政預(yù)算，實行財政國庫集中支付管理。而且對于非財政償還的間接債務(wù)，舉債單位要建立償債準備金，實行財政專戶管理，單獨進行會計核算，最后審計部門定期對地方政府債務(wù)的進行審計，從全方位多角度立體的監(jiān)督地方政府債務(wù)。

三、推動政府會計改革對地方政府債務(wù)控制作用

以上提到眾多對地方政府債務(wù)進行監(jiān)控的手段在一定程度上都有效的遏制了地方政府債務(wù)的大規(guī)模上漲，但是無法從根本上解決地方性政府債務(wù)的擴張問題，這種情況下，推動政府會計制度的改革成了必然之舉。政府會計的整體目標是向政府有關(guān)部門、社會公眾、其他相關(guān)機構(gòu)及其他政府信息使用者提供對經(jīng)濟和政治決策及評價政府受托責任和業(yè)績有用的信息。伴隨政府職能轉(zhuǎn)變、財政體制改革以及地方政府債務(wù)債券的松動，推動政府會計的改革，有利于提供債務(wù)風險控制所需的高質(zhì)量信息，實現(xiàn)政府債務(wù)風險控制目標。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、我國目前的政府會計是預(yù)算會計，以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，這對于實現(xiàn)用政府財務(wù)報告直接考核政府預(yù)算完成情況是合理的，不過，收付實現(xiàn)制的種種弊端不斷暴露，尤其是在政府債務(wù)風險控制方面嚴重不足，而權(quán)責發(fā)生制能全面的反映政府資產(chǎn)、負債、收入和支出等各方面資金運動，更具客觀性、真實性，符合會計核算的客觀性和謹慎性原則，這使得將權(quán)責發(fā)生制引入政府會計核算當中成了必然的選擇，我國的現(xiàn)行制度的復(fù)雜程度高和多元化條件下，并且會計人員的專業(yè)素養(yǎng)及實際操作能力還不是很優(yōu)秀以及實行成本過高的條件下，我們在政府會計中引入權(quán)責發(fā)生制的同時，也應(yīng)充分利用好收付實現(xiàn)制，做到二者的有機結(jié)合，發(fā)揮更大的效應(yīng)。在引入權(quán)責發(fā)生制的過程中要循序漸進，綜合考慮各方面的影響因素，做到有主次、有目的地改革。

2、現(xiàn)有會計系統(tǒng)不同于西方國家的政府會計，無法全面反映政府整體的財務(wù)狀況與運營情況。我國預(yù)算會計系統(tǒng)強調(diào)為預(yù)算管理服務(wù)，因而造成整個會計系統(tǒng)側(cè)重預(yù)算資金的收入、支出及結(jié)存的核算，其財務(wù)報告（預(yù)算收支決算報告）也主要是針對財政收支及預(yù)算執(zhí)行情況。對于政府控制的大量長期資產(chǎn)及其消耗情況、特別是政府承擔債務(wù)以及還本付息情況等信息缺乏完整的披露，這也造成了無法對政府進行相應(yīng)的績效考核。所以實現(xiàn)預(yù)算會計和財務(wù)會計的分離是政府會計改革的另一個方面，預(yù)算會計是政府會計的一個部分，政府會計除了反應(yīng)預(yù)算編制、調(diào)整和執(zhí)行過程中的預(yù)算信息外，還需要全面的反應(yīng)政府的財務(wù)狀況，營運業(yè)績等財務(wù)信息，因此進一步完善政府會計改革對全面的反映政府債務(wù)規(guī)模、償還能力以及加強對地方政府的績效考核，解除地方政府的受托責任有著重要意義。

3、從財務(wù)報告披露的角度來看，上世紀90年代后期，我國建立了預(yù)算會計體系，用來對政府資金活動進行核算、反映和監(jiān)督。從目前來看，我國有著覆蓋上百萬預(yù)算單位和各級政府財政部門的預(yù)算會計體系和層層匯總上報的會計報表制度，但是實際上，從政府會計信息的核算反映到信息的報告披露都是不夠充分的，真正的會計信息的需求者并不能夠得到真實可靠的會計信息，其中一個重要的利益相關(guān)者就是銀行，近年來，為了抵消2008年金融危機帶來的負面影響，在中央4萬億的刺激計劃下，地方政府積累了巨額的負債，而由于我國政府會計不需要出具公開經(jīng)審計的報告，所以實際上銀行并不了解政府的實際償債能力，如果政府最終無法償還債務(wù)，很可能帶來嚴重的經(jīng)濟危機，首先遭殃的就是銀行，這種情況下，推進政府會計改革，加強政府資產(chǎn)、債務(wù)等信息的真實披露有利于銀行等金融部門可以衡量政府的償債能力，充分考慮自身的資金安全，增加對政府貸款的審查與監(jiān)督，降低地方政府債務(wù)的規(guī)模與風險。

綜上所述，加快推進我國政府會計制度的改革，有可能成為我國進一步加強對地方政府債務(wù)管理的一個契機。（作者單位：東南大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）

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