朱麗羽 彭穎 周永圣

[摘 要]地震災(zāi)害的突發(fā)性、破壞性和應(yīng)急救援緊迫性，導(dǎo)致應(yīng)急物流工作形勢嚴(yán)峻。長期以來我國應(yīng)急物流研究比較薄弱，為了最大限度地減少地震造成的損失，充分發(fā)揮應(yīng)急物流的保障能力，本文以汶川、玉樹地震為例對我國應(yīng)急物流進(jìn)行分析，指出我國應(yīng)急物流存在的問題，并提出相應(yīng)的解決對策。

[關(guān)鍵詞]地震;應(yīng)急物流;解決對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.11.014

1 國內(nèi)外應(yīng)急物流研究現(xiàn)狀

應(yīng)急物流是指在發(fā)生突發(fā)狀況如自然災(zāi)害、嚴(yán)重疫情時，把所需物資和人員以最大的時間效益和最小的損耗送達(dá)目的地，與普通物流活動相比，應(yīng)急物流具有“急、快、準(zhǔn)”的特性，即對應(yīng)急物資需求急、應(yīng)急物流工作進(jìn)行快、物資送達(dá)地點(diǎn)準(zhǔn)。我國的應(yīng)急物流現(xiàn)還處于起步階段。2006 年，經(jīng)國資委和民政部批準(zhǔn)，中國物流與采購聯(lián)合會應(yīng)急物流專業(yè)委員會成立，這是我國第一個從事應(yīng)急物流研究的專業(yè)組織。2007 年，中國物流協(xié)會把5個與應(yīng)急物流相關(guān)的課題納入到年度規(guī)劃中去。在一次次自然災(zāi)害的打擊中，各級政府開始越來越意識到應(yīng)急物流的重要性。與我國相比，日本、美國、德國經(jīng)過多年的探索，已經(jīng)有一套科學(xué)且完整的應(yīng)急救援體系，體系內(nèi)的各部門可以相互協(xié)同工作。日本由于地理位置及地質(zhì)的原因，是一個地震頻發(fā)的國家。所以日本很注重事前的準(zhǔn)備工作，運(yùn)輸路線的規(guī)劃、應(yīng)急物流流程的規(guī)劃等。對于應(yīng)急物資，日本采取分階段管理：政府、部隊(duì)物資收集發(fā)放→民間物流主動配送→民間物流被動配送。日本政府形成以“行政首腦指揮，綜合機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，中央會議制定對策，地方政府具體實(shí)施”為特征的應(yīng)急管理模式。在美國，聯(lián)邦應(yīng)急署負(fù)責(zé)應(yīng)急工作，所有的應(yīng)急工作由其集權(quán)化和專業(yè)化管理。在國內(nèi)救援方面，聯(lián)邦應(yīng)急署有專門的物流部門，負(fù)責(zé)應(yīng)急物資的采購、運(yùn)輸和發(fā)放;在國外救援方面，由其下屬的對外災(zāi)害援助辦公室負(fù)責(zé)。美國形成了以“行政首長領(lǐng)導(dǎo)，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負(fù)責(zé)”為特征的應(yīng)急管理模式。在德國，可以概述為民間力量和政府的完美協(xié)作。德國的應(yīng)急工作實(shí)行分權(quán)化和多元化，民間成立民防專業(yè)隊(duì)，當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生時，政府部門和民間專業(yè)隊(duì)相互合作，協(xié)同分工。

2 汶川、玉樹應(yīng)急物流工作分析與比較

2008年5月12日，以四川汶川為中心發(fā)生了一起較為強(qiáng)烈的地震，在地震發(fā)生的24小時內(nèi)，政府和軍隊(duì)做出了迅速的反應(yīng)。政府方面主要是交通部門和鐵路部門，他們及時修復(fù)災(zāi)區(qū)毀壞路段并為災(zāi)區(qū)物資的運(yùn)輸開設(shè)了專線，大量衣被、藥品、糧食得以最快的速度送往災(zāi)區(qū)。部隊(duì)方面，數(shù)量達(dá)一萬六千人的武警官兵在災(zāi)情發(fā)生一天內(nèi)被派赴四川救援一線，由于災(zāi)區(qū)最前線的有些路段靠汽車是不能進(jìn)入的，所以軍用直升機(jī)也不斷盤旋災(zāi)區(qū)上空，為災(zāi)民們空投最急需的食品、水和藥品，僅綿陽、綿竹、彭縣三地在24小時內(nèi)便空投食品等物資達(dá)12.5噸。2010年，青海玉樹發(fā)生7.1級地震，震后，政府和交通部門依舊扮演著重要角色。陜西對進(jìn)入青海救援的車輛一律免費(fèi)通過，開啟“綠色通道”。鐵道部也及時成立專門組織實(shí)施救援工作。

與應(yīng)急響應(yīng)和緊急救援能力的提高相比，汶川和玉樹地震應(yīng)急管理工作充分暴露出領(lǐng)導(dǎo)干部和居民的危機(jī)意識、災(zāi)害的防范觀念與相關(guān)職能部門的預(yù)警水平差強(qiáng)人意，居民的避險(xiǎn)、逃生和自救互救能力有待加強(qiáng)。處于地震帶地區(qū)的政府部門對地震的中長期風(fēng)險(xiǎn)重視不夠。這從一個側(cè)面說明我國的突發(fā)事件應(yīng)急管理仍處于“重處置輕預(yù)防”的階段，只注重營造“反應(yīng)文化”。巨大災(zāi)害防范機(jī)制不只是關(guān)注事后救助，應(yīng)該更多關(guān)注事前預(yù)防和預(yù)測。

3 我國應(yīng)急物流存在的問題

3.1 制約我國應(yīng)急物流發(fā)展的主觀原因

（1）應(yīng)急物流管理機(jī)制的不健全。應(yīng)急物流管理強(qiáng)調(diào)政府協(xié)調(diào)機(jī)制，針對具體的應(yīng)急事件，應(yīng)急方案一般會從政府、軍隊(duì)、民政、衛(wèi)生、商務(wù)、城建、交通等部門抽調(diào)人員，臨時成立應(yīng)急指揮中心來處理突發(fā)事件的搶險(xiǎn)救援。

（2）應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)不盡合理。國家級救災(zāi)物資儲備倉庫數(shù)量不足且布局不合理，國家級應(yīng)急物資品種單一、數(shù)量不足。

（3）應(yīng)急物流作業(yè)流程需進(jìn)一步優(yōu)化。在突發(fā)事件中，我國的相關(guān)人員經(jīng)常以常規(guī)物流作業(yè)流程來處理應(yīng)急物流實(shí)務(wù)。應(yīng)急物資的包裝、儲存、搬運(yùn)、裝卸與運(yùn)輸?shù)攘魍ōh(huán)節(jié)未能按照應(yīng)急的目的進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃與設(shè)計(jì)，造成物資的包裝標(biāo)識和信息不統(tǒng)一、儲存堆放不利于機(jī)械化作業(yè)、車輛的運(yùn)輸調(diào)度和路徑行駛安排上達(dá)不到快速、安全與經(jīng)濟(jì)的要求。

（4）應(yīng)急物流信息化水平相對較低。發(fā)生突發(fā)性事件后，特別是地震發(fā)生后，受災(zāi)地區(qū)與外部幾乎是中斷聯(lián)系。由于缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急物流信息共享和發(fā)布平臺，應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)無法準(zhǔn)確掌握突發(fā)事件的詳細(xì)資料及應(yīng)急物流的運(yùn)作情況，造成分析判斷不準(zhǔn)確。另外，各級政府由于只掌握本管轄區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸工具的基本情況，與外部運(yùn)輸方式間缺乏相應(yīng)的溝通，一旦出現(xiàn)應(yīng)急物流需求，往往因?yàn)殂暯硬粫扯诱`時機(jī)。

3.2 制約我國應(yīng)急物流發(fā)展的客觀原因

（1）應(yīng)急物流相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)相對滯后。我國應(yīng)急物流法律法規(guī)建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，體系較為零散，立法空白較多。由于我國出臺的許多專項(xiàng)應(yīng)急法案是問題出現(xiàn)時應(yīng)急立法的產(chǎn)物，不同法規(guī)之間缺少必要的銜接，使用范圍不一致，甚至存在沖突。目前，我國應(yīng)急物流行政法規(guī)多，立法層次低。整個社會保障工作所依據(jù)的大多是行政法規(guī)和規(guī)章，且很大部分為“意見”、“通知”等，災(zāi)害應(yīng)對處置及社會保障立法的權(quán)威性亟待提高。

（2）應(yīng)急物流基礎(chǔ)設(shè)施有待完善。全國各地在加快物流園區(qū)、物流中心及配送中心建設(shè)進(jìn)度的同時，缺乏對應(yīng)急物流需求的考慮，未能將國家救災(zāi)儲備庫的規(guī)劃建設(shè)與物流園區(qū)、物流中心及配送中心的布局與功能統(tǒng)籌考慮，應(yīng)急與常規(guī)物流基礎(chǔ)設(shè)施尚未形成一個有機(jī)的整體。此外，區(qū)域綜合運(yùn)輸系統(tǒng)和通道系統(tǒng)的建設(shè)缺乏對應(yīng)急物流配送通道的規(guī)劃。

（3）應(yīng)急物流的概念和知識未普及。事件發(fā)生的過程中，一般時間很短，這就要求廣大民眾快速做出或逃或躲的決策。由于缺乏相應(yīng)的物流知識，很多人在事件突發(fā)的瞬間被嚇倒，變得茫然不知所措。

4 我國應(yīng)急物流問題的對策

4.1 針對“主觀原因”的對策

（1）完善應(yīng)急物流預(yù)案機(jī)制。應(yīng)急物流的“應(yīng)急”特點(diǎn)決定了應(yīng)急物流必須著眼于平時的準(zhǔn)備。因此，應(yīng)建立全國和省、市一級的應(yīng)急物流預(yù)案，以確保應(yīng)急物流的順利實(shí)施。應(yīng)急物流預(yù)案的準(zhǔn)備包括應(yīng)急物流硬件和軟件準(zhǔn)備兩個方面。其中，應(yīng)急物流硬件的準(zhǔn)備主要包括應(yīng)急物資的儲備、應(yīng)急資金的準(zhǔn)備、設(shè)備設(shè)施的準(zhǔn)備和車船道路的準(zhǔn)備等;應(yīng)急物流軟件的準(zhǔn)備主要包括應(yīng)急物流的人員準(zhǔn)備、信息準(zhǔn)備、應(yīng)急場景的假定和應(yīng)急措施的制定等內(nèi)容。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)具有很強(qiáng)的操作性，明確如何籌備組織指揮機(jī)構(gòu)，如何分工完成各項(xiàng)物流活動，采取哪些步驟、措施、程序等。制訂應(yīng)急預(yù)案時，涉及全局、危害嚴(yán)重，重大事件的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)聘請有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家參加。應(yīng)急預(yù)案制定后，應(yīng)進(jìn)行幾次演練，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后形成幾個備用方案，通過專家評審并要經(jīng)過上級政府部門的批準(zhǔn);如果是各地區(qū)的一般性應(yīng)急預(yù)案，也應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，針對可能存在的安全隱患和災(zāi)難性事故，綜合分析制定。

（2）完善應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)。增加國家級應(yīng)急物資儲備庫。應(yīng)急物資儲備庫的選址應(yīng)當(dāng)以西部地區(qū)為重點(diǎn)，并且根據(jù)不同地區(qū)突發(fā)事件的發(fā)生頻率和破壞程度等歷史數(shù)據(jù)確定不同的儲備量。國家應(yīng)急物資儲備庫的物資品種由單一的帳篷逐漸增加到主要生活用品，如衣服、食物、火爐、炊具、醫(yī)療藥品、衛(wèi)生消毒用品等。不同地區(qū)的物資儲備種類應(yīng)當(dāng)遵循因地制宜原則。在應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)中，國家是主體，軍隊(duì)是骨干，地方是補(bǔ)充，市場是輔助，家庭是基點(diǎn)。

（3）建立應(yīng)急物流配送網(wǎng)絡(luò)。良好的配送網(wǎng)絡(luò)將極大地減少物資流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)，提高供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)的柔性和效率。救援物資的供應(yīng)端，供給主體眾多，供應(yīng)物資品種多、批量大，缺乏統(tǒng)一的規(guī)格、標(biāo)簽，除物資配送職能外，還需要擔(dān)負(fù)收集、挑選、分類供應(yīng)救援物資的職責(zé)、物資的需求端、需求者眾多，時間緊，數(shù)量大。因此，應(yīng)急物流配送網(wǎng)絡(luò)必須與當(dāng)時的應(yīng)急指揮中心、救災(zāi)指揮部等緊密聯(lián)系，并通過應(yīng)急物流信息體系，及時反饋應(yīng)急物資流動信息，實(shí)現(xiàn)高效的配送功能。

（4）強(qiáng)化信息管理和技術(shù)支撐系統(tǒng)。采用先進(jìn)技術(shù)，建立應(yīng)急物流信息共享和發(fā)布平臺。為保證運(yùn)送物資的及時性和準(zhǔn)確性，根據(jù)實(shí)際情況開發(fā)相應(yīng)的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，同時，運(yùn)輸實(shí)際過程中，應(yīng)運(yùn)用衛(wèi)星定位系統(tǒng)（GPS）等時刻關(guān)注物資的運(yùn)送情況。

（5）提高管理者整體素質(zhì)。物流業(yè)本身就具有重經(jīng)驗(yàn)和操作的特點(diǎn)，因而應(yīng)急物流系統(tǒng)的指揮決策、操作執(zhí)行、專業(yè)技術(shù)人員都應(yīng)具有較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時具備良好的應(yīng)變能力，在出現(xiàn)特殊情況時能審時度勢，靈活機(jī)動地處理并化解危機(jī)。指揮決策人員除了應(yīng)具備豐富經(jīng)驗(yàn)之外，還應(yīng)有較為全面的交通運(yùn)輸、信息溝通、地理?xiàng)l件、法律法規(guī)等基礎(chǔ)知識，在理論與實(shí)踐的融會貫通中高屋建瓴，運(yùn)籌帷幄。除了物流專業(yè)隊(duì)伍，工程技術(shù)、應(yīng)急救援、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的人員也是應(yīng)急行動必需的專業(yè)人員，由于這些人員所使用的物資與他們本身都是通過應(yīng)急物流系統(tǒng)運(yùn)至災(zāi)區(qū)的，要提高應(yīng)急物流效率，也必須與他們有效溝通，密切配合。

4.2 針對“客觀原因”的對策

（1）完善法律法規(guī)，建立法律保障。法律保障對處理自然災(zāi)害起至關(guān)重要的作用。自然災(zāi)害應(yīng)急物流保障中涉及的法律機(jī)制實(shí)際上是一種強(qiáng)制性的保障機(jī)制。汶川應(yīng)急救援行動使我們認(rèn)識到，單純依靠行政命令實(shí)施指揮調(diào)度不能滿足突發(fā)事件對應(yīng)急物流的要求，必須建立完善統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致的應(yīng)急物流法律法規(guī)和制度體系。我國應(yīng)急物流法律建設(shè)的任務(wù)，是將應(yīng)急情況下物流資源的有效調(diào)度規(guī)范到法律、法規(guī)的框架內(nèi)，上升到制度層面的高度，克服法律效力層次不一、責(zé)任機(jī)構(gòu)各自為政的

弊端，明確政府、社會、企業(yè)、個人在應(yīng)急物流中的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。

（2）加強(qiáng)應(yīng)急救援設(shè)備的投資建設(shè)。在應(yīng)急物流中，專用裝備必不可少。不過在國內(nèi)應(yīng)急裝備尚沒有專門的建設(shè)和保有，又何況其中的物流裝備。目前，國內(nèi)在應(yīng)急救災(zāi)中，對于裝備通常是有什么用什么，所以國家應(yīng)該加大這方面的資金投入，提高重視程度。

（3）開展知識宣傳，重視人才培養(yǎng)。突發(fā)性事件一般發(fā)生時間短，造成的危害大。為了能夠盡量將損失降到最小，平時應(yīng)該加強(qiáng)突發(fā)性事件知識的教育。對于在校學(xué)生，可以開設(shè)相關(guān)講座，并進(jìn)行實(shí)際模擬演練，讓學(xué)生學(xué)會自救。對于企業(yè)單位人員，也應(yīng)該做一些知識宣傳，搞一些報(bào)欄，加強(qiáng)宣傳。應(yīng)急物流人才的培養(yǎng)是當(dāng)務(wù)之急。政府、各大高校應(yīng)聯(lián)合起來培養(yǎng)應(yīng)急物流人才，特別是指揮型人才。

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