機(jī)制的建立健全：權(quán)力監(jiān)督體系發(fā)揮合力之關(guān)鍵

張淑瑛

摘 要： 目前，我國已經(jīng)建立了監(jiān)督種類眾多、監(jiān)督主體多樣、監(jiān)督對(duì)象廣泛的相對(duì)完整的監(jiān)督體系。然而，監(jiān)督體系中各監(jiān)督所處地位和發(fā)揮功效不盡相同，各類監(jiān)督之間的合作仍然不盡如人意。只有建立健全相應(yīng)機(jī)制，將各類監(jiān)督加以整合，形成完善的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，使權(quán)力的運(yùn)行自始至終都受到監(jiān)督與約束，監(jiān)督作為體系之效能才能發(fā)揮至最大。

關(guān)鍵詞： 權(quán)力監(jiān)督； 體系； 機(jī)制； 合力

中圖分類號(hào)： D523.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.014

Abstract： At present， China has established the relatively complete supervision system which reflects diverse types， diverse bodies and diverse objects. However， the position and the effect of supervision are different in system. Also the cooperation between the various types of supervision is still unsatisfactory. Only by establishing the corresponding mechanism， integrating various types of supervision， forming a complete supervision network， carrying out the power performances under the supervision and restraint all the times， the supervision system may be put into practice to the most degree.

Key words： power supervision；system；mechanism；resultant force

十一屆三中全會(huì)以來，在總結(jié)吸取“文化大革命”教訓(xùn)基礎(chǔ)上，中國的反腐倡廉工作經(jīng)歷了從運(yùn)動(dòng)式反腐到制度式反腐的過程，提出要走不依靠群眾式運(yùn)動(dòng)而主要靠制度建設(shè)的道路。黨的十五大確立了依法治國的基本治國方略，并同時(shí)強(qiáng)調(diào)反腐倡廉建設(shè)要“堅(jiān)持標(biāo)本兼治，教育是基礎(chǔ)，法制是保障，監(jiān)督是關(guān)鍵”。十六大報(bào)告首次正式提出“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。”此后，十七大提出必須“完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益?！笔舜髨?bào)告首次把“黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督”作為一套完整的監(jiān)督體系明確提了出來。十八屆三中全會(huì)提出“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的運(yùn)行體系”，并首次正式提出要“運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”?？梢哉f，經(jīng)過30多年的反腐制度建設(shè)，我國已經(jīng)建立了監(jiān)督種類眾多、監(jiān)督主體多樣、監(jiān)督對(duì)象廣泛的相對(duì)完整的監(jiān)督體系。但我們也必須認(rèn)識(shí)到，雖然我國監(jiān)督體系的建立取得了顯著成果，但各種類型監(jiān)督不平衡現(xiàn)象也十分明顯。

一、目前權(quán)力監(jiān)督體系存在的問題

中國特色的社會(huì)主義權(quán)力監(jiān)督體系是一個(gè)建立在中國特色社會(huì)主義政治法律制度基礎(chǔ)之上，以權(quán)力的運(yùn)行為監(jiān)督對(duì)象，包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種形式構(gòu)成的完善的權(quán)力監(jiān)督體系。但從實(shí)踐來看，監(jiān)督體系就其體制機(jī)制設(shè)計(jì)而言仍存在不少值得改進(jìn)的空間，監(jiān)督作為有機(jī)整體發(fā)揮合力的效果仍遠(yuǎn)不能令人滿意。

（一）各監(jiān)督類型實(shí)效發(fā)揮不平衡

在各類監(jiān)督中，黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)力和效能在實(shí)際中發(fā)揮的作用最大。特別是十八屆三中全會(huì)以來，隨著黨的紀(jì)律檢查體制、派出制度與巡視制度的進(jìn)一步改革與完善，紀(jì)委監(jiān)督權(quán)更為獨(dú)立與集中。黨內(nèi)監(jiān)督強(qiáng)調(diào)監(jiān)督權(quán)的相對(duì)集中，這種通過設(shè)置專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的約束與監(jiān)督，能夠有效地提高監(jiān)督效能，但卻同時(shí)陷入“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的“監(jiān)督悖論”。人大作為我國的權(quán)力機(jī)關(guān)和行使法律監(jiān)督職能的主要部門，從法理上看應(yīng)當(dāng)處于我國監(jiān)督體系的頂端，是最高層次的國家監(jiān)督形式。正因?yàn)槿舜蟊O(jiān)督位尊權(quán)重，其在整個(gè)監(jiān)督體系中起著主動(dòng)作用，行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等其他監(jiān)督形式都必須接受人大的監(jiān)督、指導(dǎo)和制約，人大監(jiān)督也就成為國家監(jiān)督體系能否發(fā)揮功效的關(guān)鍵所在。[1] 在實(shí)際的政治生活中，人大必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這種高度整合的政治體制有其無可比擬之高效優(yōu)越性的同時(shí)卻也難以避免人大的法律監(jiān)督流于形式。正如有學(xué)者所言：“由于國家結(jié)構(gòu)的權(quán)力最終統(tǒng)一于共產(chǎn)黨組織乃至黨的領(lǐng)導(dǎo)人，在各個(gè)國家機(jī)構(gòu)之間就難以產(chǎn)生真正的體制性權(quán)力監(jiān)督和制約關(guān)系?！?[2] 共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度，而人民政協(xié)事業(yè)是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。民主監(jiān)督作為政協(xié)的三大職能之一，性質(zhì)上是非權(quán)力性監(jiān)督，它既沒有國家權(quán)力的支持，也缺乏完善的制度保障，致使民主監(jiān)督長期以來面臨著政治地位與實(shí)際效能不相符的尷尬境地。群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督屬于體制外圍的監(jiān)督，在其監(jiān)督的另一頭聯(lián)系的是廣大的群眾。比起體制內(nèi)監(jiān)督而言，這種公眾普遍參與的“異體式”監(jiān)督具有參與性更廣、評(píng)價(jià)更為客觀、公信力更強(qiáng)的優(yōu)勢。但是在現(xiàn)實(shí)中，權(quán)力運(yùn)行與被監(jiān)督者信息尚未實(shí)現(xiàn)完全公開、透明，導(dǎo)致群眾監(jiān)督難以發(fā)揮最大實(shí)效。群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的實(shí)效性缺失使得大眾的監(jiān)督訴求通過尋求互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督以實(shí)現(xiàn)，這使得互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督近幾年成為腐敗問題暴露的主戰(zhàn)場，在反腐倡廉運(yùn)動(dòng)中異軍突起收效顯著，卻也隨之帶來謠言、誹謗、假消息頻傳的兩難境地。

（二）監(jiān)督體系聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全

有學(xué)者認(rèn)為，“制度應(yīng)該是相互之間連接起來的、接在一起的東西，點(diǎn)和點(diǎn)之間相連接，構(gòu)成了一套網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)其中一個(gè)點(diǎn)，整個(gè)網(wǎng)都動(dòng)，就好像蜘蛛網(wǎng)一樣，使得你產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)，使得你各個(gè)方面都不舒服，所以你就不敢碰這個(gè)東西?！?[3] 權(quán)力監(jiān)督體系是一個(gè)由各類監(jiān)督組合而成的多元完整系統(tǒng)。我國目前雖已形成了一個(gè)較為系統(tǒng)全面而又多元的權(quán)力監(jiān)督體系，但是從體制上來看，我國的權(quán)力監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)松散，各監(jiān)督主體分別獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，缺乏統(tǒng)一、具體的統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)督權(quán)力（利）進(jìn)行整合和聯(lián)動(dòng)。這使得各監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)分工不明，配合協(xié)調(diào)不夠，出現(xiàn)有的監(jiān)督主體想監(jiān)督卻無法獲取被監(jiān)督者實(shí)際信息，有的監(jiān)督主體有監(jiān)督實(shí)權(quán)卻無監(jiān)督實(shí)效的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致監(jiān)督中各自為戰(zhàn)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，致使監(jiān)督工作存在重疊或盲區(qū)，給權(quán)力監(jiān)督體系的整體合力發(fā)揮帶來制度上的障礙。而法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督等監(jiān)督形式在客觀上采取行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的監(jiān)督方式，也容易導(dǎo)致監(jiān)督效能難以合理優(yōu)化。因此，要充分調(diào)動(dòng)各類監(jiān)督形式的各自優(yōu)勢，需要設(shè)計(jì)一個(gè)覆蓋面更廣、聯(lián)動(dòng)力度更大的議事協(xié)商和協(xié)作的平臺(tái)，形成綜合多部門多主體的優(yōu)勢與整體效應(yīng)，并建立相應(yīng)的法律制度作為支撐。

（三）監(jiān)督體系合作機(jī)制不健全

在反腐敗和廉政建設(shè)實(shí)踐中，我國探索形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的具有中國特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。但我國的監(jiān)督體系仍存在合作機(jī)制不夠健全，雙（多）邊協(xié)調(diào)尚未建立的問題，且各監(jiān)督形式的側(cè)重點(diǎn)不同，監(jiān)督體系也尚未就整個(gè)監(jiān)督流程作出整體的設(shè)計(jì)，事前、事中、事后三個(gè)監(jiān)督階段之間尚未有效銜接起來。如，黨內(nèi)監(jiān)督為全面性的權(quán)力監(jiān)督，關(guān)注權(quán)力行使的整個(gè)過程，但由于工作性質(zhì)的原因，監(jiān)督的整個(gè)過程未必全部對(duì)外公開。民主監(jiān)督為協(xié)商性的監(jiān)督，監(jiān)督主要體現(xiàn)在重大政策、重大決策形成過程中，因此多為事前與事中監(jiān)督。群眾監(jiān)督多為事后監(jiān)督，監(jiān)督的重點(diǎn)側(cè)重個(gè)體，因此屬于微觀監(jiān)督。行政監(jiān)督從狹義來看，是指對(duì)行政機(jī)構(gòu)在權(quán)力行使和法律實(shí)施所進(jìn)行的監(jiān)督，因此多為事后監(jiān)督。又如，民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督為“軟性監(jiān)督”，如若各自單獨(dú)開展監(jiān)督職能，勢單力薄、能量有限且面臨信息獲取不全的問題。而這些“軟性監(jiān)督”與法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督等“硬性監(jiān)督”合作，一方面可以實(shí)現(xiàn)更好的監(jiān)督效果，另一方面也可以同時(shí)約束“硬監(jiān)督”權(quán)力行使主體所在的政府職能部門本身，以至構(gòu)成職能互補(bǔ)、相互制約的監(jiān)督體系。

二、建立健全的監(jiān)督合力機(jī)制

權(quán)力監(jiān)督體系整體功能的發(fā)揮不僅取決于其各監(jiān)督主體職能的發(fā)揮，更重要的是取決于如何最大限度地整合其監(jiān)督效能。因此，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)各個(gè)監(jiān)督主體實(shí)效性基礎(chǔ)之上，激活監(jiān)督體系的整體協(xié)調(diào)機(jī)制，形成監(jiān)督合力，構(gòu)建一套全方位、系統(tǒng)化、立體化的權(quán)力監(jiān)督體制機(jī)制，從而使對(duì)權(quán)力的監(jiān)督走向科學(xué)化、規(guī)范化、日?；?/p>

（一）建立監(jiān)督統(tǒng)領(lǐng)機(jī)制

1. 建立監(jiān)督體系的聯(lián)席會(huì)議

聯(lián)席會(huì)議是指由某個(gè)團(tuán)體或組織自愿發(fā)起、自由參與的會(huì)議，它本身不隸屬于某個(gè)機(jī)構(gòu)；旨在通過召開聯(lián)席會(huì)議的形式，加強(qiáng)聯(lián)系與溝通，相互學(xué)習(xí)借鑒經(jīng)驗(yàn)，研究探索新經(jīng)驗(yàn)、新方法。綜合分析和考慮監(jiān)督體系的主體構(gòu)成和職責(zé)分工，建立聯(lián)席會(huì)議制度有利于淡化領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指揮與被指揮的關(guān)系，使各監(jiān)督主體之間無領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系、平等協(xié)商，可以有效整合各監(jiān)督主體資源，優(yōu)化監(jiān)督體系，形成監(jiān)督合力。[4]監(jiān)督體系聯(lián)席會(huì)議應(yīng)與反腐倡廉工作相統(tǒng)一，建立長效性會(huì)議機(jī)制，且應(yīng)為多方聯(lián)席會(huì)議，采取定期和不定期方式進(jìn)行。從形式上可采用協(xié)商討論式聯(lián)席會(huì)議和電視網(wǎng)絡(luò)式聯(lián)席會(huì)議。協(xié)商討論式聯(lián)席會(huì)議可由各級(jí)紀(jì)委監(jiān)察、人大、政協(xié)、黨委組織部門、新聞媒體等單位參與，牽頭單位采取輪換式，可視會(huì)議涉及內(nèi)容邀請“網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖”和群眾代表參加。會(huì)議的主要議事內(nèi)容為傳達(dá)、貫徹有關(guān)反腐倡廉監(jiān)督體系相關(guān)的文件或會(huì)議精神；溝通、通報(bào)、聽取重大信息情況；協(xié)調(diào)解決監(jiān)督體系內(nèi)各監(jiān)督主體面臨的現(xiàn)實(shí)問題，保證各監(jiān)督實(shí)效性的發(fā)揮；研究改進(jìn)聯(lián)動(dòng)工作方法，提高合作監(jiān)督水平；監(jiān)督、檢查、考核、評(píng)價(jià)各監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行聯(lián)席會(huì)議決議的情況及其他重要事項(xiàng)。電視網(wǎng)絡(luò)式聯(lián)席會(huì)議采取可視類型，會(huì)議召開過程中允許網(wǎng)絡(luò)直播，允許媒體報(bào)道，鼓勵(lì)群眾參與，是一種代表更為廣泛的監(jiān)督參與形式。這種直播會(huì)議形式避免了聯(lián)席會(huì)議門檻過高，群眾監(jiān)督難以參與的窘境。

2. 建立專門委員會(huì)

為確保監(jiān)督體系能夠充分發(fā)揮作用，避免聯(lián)席會(huì)議制度流于形式，可根據(jù)各監(jiān)督主體的監(jiān)督性質(zhì)、監(jiān)督重點(diǎn)和監(jiān)督事項(xiàng)不同，建立各專委會(huì)。具體來說，首先規(guī)范各監(jiān)督主體內(nèi)部的專門監(jiān)督機(jī)制。如根據(jù)政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)根據(jù)自身工作特點(diǎn)，建立以民主監(jiān)督為基本任務(wù)的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由專職人員來處理民主監(jiān)督中出現(xiàn)的咨詢、提意見和建議的有效事宜，建立民主監(jiān)督的組織保證，提高民主監(jiān)督力度。充實(shí)人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)，適當(dāng)增加監(jiān)督的內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)與工作人員，改善現(xiàn)有的年齡、素質(zhì)和專業(yè)結(jié)構(gòu)。建立新聞跟進(jìn)機(jī)制，由專門欄目、專門媒體人主動(dòng)跟進(jìn)各監(jiān)督進(jìn)度與情況，定期發(fā)布監(jiān)督報(bào)告。其次，在聯(lián)席會(huì)議框架下整合各監(jiān)督主體內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立由不同的監(jiān)督主體組成的內(nèi)部委員會(huì)，形成多邊、小多邊或者雙邊等多種形式的協(xié)商議事及咨詢機(jī)構(gòu)。比如，針對(duì)一些重大監(jiān)督課題的調(diào)研，可以成立課題研究委員會(huì)；針對(duì)重大決策和重大項(xiàng)目的審批監(jiān)督，成立專家督查委員會(huì)；針對(duì)資金使用的監(jiān)督，成立財(cái)經(jīng)監(jiān)督委員會(huì)等。

3. 建立體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

以江西宜黃拆遷自焚案件為典型，近年來曝光的各類貪腐瀆職案件昭顯了一種新的反腐敗模式。即網(wǎng)絡(luò)曝光→網(wǎng)民議論→媒體報(bào)道→形成輿論→啟動(dòng)調(diào)查→查處貪官。[5] 黨的十八屆三中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)要“運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”，足見以互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督為重要載體的群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等體制外監(jiān)督發(fā)揮著其不可小視的重要作用。特別是各級(jí)紀(jì)委官員的相繼落馬傳遞著一個(gè)清晰的信號(hào)，即反腐沒有禁區(qū)和盲區(qū)，監(jiān)督者同樣也應(yīng)被監(jiān)督。因此建立體制內(nèi)外監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是回答“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”問題的關(guān)鍵，也是走出“體制內(nèi)權(quán)力制衡變利益勾結(jié)”怪圈的突破口。建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制可以考慮通過新聞發(fā)言人聯(lián)系制度加以實(shí)現(xiàn)。如果說發(fā)言人制度負(fù)責(zé)的主要是信息輸出功能，新聞聯(lián)系人制度可視為信息輸入與轉(zhuǎn)換功能。這一制度建立的根本意圖，在于通過交互式界面，主動(dòng)吸收并及時(shí)地將群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的信息（如案件線索、民眾意見）輸入權(quán)力體制內(nèi)監(jiān)督，再通過新聞發(fā)言人制度盡快將體制內(nèi)監(jiān)督處理結(jié)果公布于體制外監(jiān)督主體。這樣，可以確保體制外監(jiān)督不越位，又能有效地與其他體制內(nèi)監(jiān)督銜接并監(jiān)督體制內(nèi)監(jiān)督者；同時(shí)也可以確保體制內(nèi)監(jiān)督不缺位，增強(qiáng)了其監(jiān)督所需的更為大量的信息。[6]

（二）建立監(jiān)督信息共享機(jī)制

權(quán)力運(yùn)行是否公開，權(quán)力能否在陽光下運(yùn)行，是監(jiān)督權(quán)實(shí)效性發(fā)揮的前提。而權(quán)力運(yùn)行的公開又以信息的公開為集中體現(xiàn)。監(jiān)督的科學(xué)性、客觀性來自于豐富準(zhǔn)確的信息，但在現(xiàn)實(shí)中，監(jiān)督主體與客體間信息的不對(duì)稱卻成為監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中遇到的最現(xiàn)實(shí)的困難。以群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督為例，知情權(quán)被世界各國視為一項(xiàng)重要的民主權(quán)利，也被我國作為基本權(quán)利寫入憲法?！爸闄?quán)和責(zé)任感是密不可分的。如果政府活動(dòng)和決策與公眾監(jiān)督相互隔開，那么由公眾、新聞媒體及議會(huì)對(duì)政府進(jìn)行非正式的評(píng)估將是一項(xiàng)非常困難，甚至是不可能的工作。” [7] 民主監(jiān)督同樣面臨信息獲取不全的問題，一些單位對(duì)政協(xié)、民主黨派或者工商聯(lián)進(jìn)行信息通報(bào)，或者“報(bào)喜不報(bào)憂”，或者有側(cè)重和選擇，或者只選擇對(duì)本單位本部門有利的信息進(jìn)行通報(bào)，監(jiān)督者只能在被監(jiān)督者設(shè)計(jì)的舞臺(tái)上活動(dòng)，偏差在所難免。

在當(dāng)前的監(jiān)督體系中，監(jiān)督主體眾多，獲取的監(jiān)督信息不平衡，信息也缺乏有效的整合統(tǒng)一。紀(jì)委監(jiān)察部門作為行使黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，其獲取信息更為權(quán)威也更為容易。群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督作為體制外監(jiān)督，其信息的獲取渠道更為廣泛，卻也存在虛假信息的可能。民主監(jiān)督作為一種政治監(jiān)督，多關(guān)注宏觀領(lǐng)域信息。因此，有必要搭建一個(gè)全方位的信息共享平臺(tái)，使監(jiān)督主體通過這個(gè)平臺(tái)進(jìn)行全面與及時(shí)的溝通交流，準(zhǔn)確地了解監(jiān)督客體的情況，從而實(shí)施更為有效的權(quán)力監(jiān)督。計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速發(fā)展，為信息共享提供了技術(shù)支持，我們可以利用互聯(lián)網(wǎng)交互的特點(diǎn)，把信息進(jìn)一步向各監(jiān)督主體延伸，將政府各部門已采集的數(shù)據(jù)共享，同時(shí)廣泛收集來自社會(huì)、基層和群眾等方方面面的監(jiān)督信息，形成全方位的監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)。

（三）完善權(quán)力監(jiān)督保障機(jī)制

1. 完善監(jiān)督體系立法機(jī)制

依法治國，加強(qiáng)各類監(jiān)督的法律化、制度化建設(shè)，是建立健全我國權(quán)力監(jiān)督體系，發(fā)揮監(jiān)督合力的重要保障。在監(jiān)督立法方面，盡管我國已經(jīng)制定了《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，但該法只針對(duì)人大常委會(huì)監(jiān)督職能做出規(guī)定，并未涉及民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督等內(nèi)容。黨內(nèi)監(jiān)督的依據(jù)主要為《黨章》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，從性質(zhì)上看，多為規(guī)范條例，法律層級(jí)不高。盡管黨和國家在有關(guān)條例、會(huì)議和正式文件中多次強(qiáng)調(diào)了輿論監(jiān)督的重要作用，并且提出要運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，但到目前為止，新聞法、輿論監(jiān)督法仍未制定出臺(tái)，而互聯(lián)網(wǎng)法律監(jiān)管制度的缺失導(dǎo)致輿論監(jiān)督與互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范。因此，要整合監(jiān)督主體，最大限度發(fā)揮監(jiān)督合力，必須建立健全相應(yīng)的監(jiān)督法律制度，對(duì)各類監(jiān)督的性質(zhì)、目的、形式、程序等內(nèi)容作出明確規(guī)范，確保各類監(jiān)督工作走制度化、規(guī)范化、程序化道路。在條件成熟的時(shí)候，還可以考慮出臺(tái)體系意義上的真正的監(jiān)督法，對(duì)我國的權(quán)力監(jiān)督體系作出系統(tǒng)的規(guī)范和管理。

2. 完善監(jiān)督體系激勵(lì)機(jī)制

客觀來看，監(jiān)督效能與監(jiān)督熱情成正比，監(jiān)督積極性的提升，有利于監(jiān)督效能的增強(qiáng)。而監(jiān)督主體積極性的提高，除了取決于職責(zé)壓力、自身覺悟等因素外，激勵(lì)機(jī)制的建立也是一條有效途徑。通過完善體制內(nèi)監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)監(jiān)督主體及監(jiān)督個(gè)人表彰獎(jiǎng)勵(lì)工作，將監(jiān)督效能與政治待遇、考核錄用制度結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)監(jiān)察主體和監(jiān)督個(gè)人的監(jiān)督熱情。建立和完善體制外監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于在反腐倡廉權(quán)力監(jiān)督中作出重大貢獻(xiàn)的社會(huì)團(tuán)體、媒體單位和群眾個(gè)人，要給予精神鼓勵(lì)和物質(zhì)嘉獎(jiǎng)。通過完善激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督、“硬性監(jiān)督”與“柔性監(jiān)督”相結(jié)合，形成優(yōu)勢互補(bǔ)，發(fā)揮監(jiān)督合力。

3. 完善監(jiān)督體系問責(zé)機(jī)制

問責(zé)制是指問責(zé)主體對(duì)其管轄范圍內(nèi)組織和成員承擔(dān)職責(zé)和義務(wù)的履行情況，實(shí)施并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。問責(zé)制按照其性質(zhì)可分為同體問責(zé)與異體問責(zé)。同體問責(zé)通常是指對(duì)黨政機(jī)關(guān)本部門、本系統(tǒng)的問責(zé)，以行政問責(zé)為代表；異體問責(zé)指問責(zé)主體是黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)外的問責(zé)，主要包括人大問責(zé)、司法機(jī)關(guān)的問責(zé)、民主監(jiān)督的問責(zé)、公民社會(huì)的問責(zé)和新聞輿論問責(zé)等。目前，我國實(shí)施的問責(zé)制以同體問責(zé)為主，異體問責(zé)發(fā)展相對(duì)滯后。從實(shí)踐來看，只有建立和完善同體問責(zé)和異體問責(zé)相結(jié)合的問責(zé)體制，實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體的多元化，才能把黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督與民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式銜接并整合， 在問責(zé)機(jī)制上形成監(jiān)督合力。具體來說，即是社會(huì)問責(zé)機(jī)制與國家機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制形成互動(dòng)，重視公民問責(zé)機(jī)制的發(fā)揮；強(qiáng)化民主監(jiān)督問責(zé)效能，將民主監(jiān)督納入黨政機(jī)關(guān)績效考核內(nèi)容；建構(gòu)起新聞媒體問責(zé)與紀(jì)委監(jiān)察部門的互動(dòng)模式，共同構(gòu)成對(duì)行政權(quán)力的廣泛而全面的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]