改進(jìn)和加強(qiáng)對“一把手”監(jiān)督的理性思考

摘要：改進(jìn)和加強(qiáng)對黨政“一把手”的監(jiān)督，既是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的根本要求，也是新時(shí)期干部隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于受多種因素的影響，“一把手”監(jiān)督難的問題迄今都沒有從根本上得到解決，在有的地區(qū)、部門和單位，“虛監(jiān)”“弱監(jiān)”“漏監(jiān)”和“難監(jiān)”現(xiàn)象依然存在。必須加強(qiáng)思想教育，提高“一把手”的自律意識；規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行，形成權(quán)力明晰、規(guī)范、透明的運(yùn)行機(jī)制；拓寬監(jiān)督渠道，著力構(gòu)建“一把手”監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)；理順監(jiān)督體制，充分發(fā)揮專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用；健全和完善監(jiān)督制度，促進(jìn)對“一把手”監(jiān)督的規(guī)范化、制度化。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；“一把手”；權(quán)力監(jiān)督；對策建議

中圖分類號：D26文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2015）03-0013-05

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會上的講話中強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化監(jiān)督，著力改進(jìn)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”行使權(quán)力的監(jiān)督。①“一把手”是對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的一種通俗稱謂。改進(jìn)和加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督，既是從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前干部監(jiān)督工作的重中之重。研究當(dāng)前“一把手”監(jiān)督中存在的主要問題，探求破解“一把手”監(jiān)督難題的有效對策，對于遏制和預(yù)防腐敗、提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平，具有十分重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一、改進(jìn)和加強(qiáng)對“一把手”監(jiān)督的必要性緊迫性

1.一般的監(jiān)督措施對“一把手”難以奏效

當(dāng)前，我國地方黨委實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。按照目前的職能配置，黨委的權(quán)力主要集中于常委會。地方黨委工作條例明確授予了黨委書記會議的召集權(quán)和議程的確定權(quán)。同時(shí)，現(xiàn)行黨管干部的體制事實(shí)上還賦予了書記對干部初始提名的主導(dǎo)權(quán)，而組織部長在很大程度上只是一個(gè)執(zhí)行者。此外，對同級班子成員的進(jìn)退去留，書記也擁有重要的建議權(quán)。這些權(quán)力使其他常委與書記在事實(shí)上不可能處于平等的地位。作為黨委副職的政府部門正職領(lǐng)導(dǎo)，在其負(fù)責(zé)的政府工作中，法律明確規(guī)定實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。在責(zé)任的配置上，一般也是要求“一把手”對整個(gè)班子的工作負(fù)全責(zé)或負(fù)總責(zé)。甚至很多具體工作，也是要求“一把手”負(fù)責(zé)，對其實(shí)行“一票否決”。所以，無論就其正式的權(quán)力還是實(shí)際的支配力和影響力看，其他班子成員與“一把手”都不可相提并論，對“一把手”行使權(quán)力的監(jiān)督要難于對其他領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。這說明，在監(jiān)督制度設(shè)計(jì)上，對“一把手”的監(jiān)督必須要有專門的制度設(shè)計(jì)。

2.對“一把手”監(jiān)督乏力，已成為反腐倡廉的一大瓶頸和軟肋

“我們查處的腐敗分子中，方方面面的一把手比例不低。這說明，對一把手的監(jiān)督仍然是一個(gè)薄

收稿日期：2014-12-12

*基金項(xiàng)目：江蘇省社科基金“黨的十八大和習(xí)近平同志系列重要講話精神”專題研究項(xiàng)目“改革創(chuàng)新黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制研究”（13WTB014）；揚(yáng)州大學(xué)人文社會科學(xué)基金項(xiàng)目“‘權(quán)力三分視角下黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展研究”（xjj2014—18）；揚(yáng)州市反腐倡廉制度建設(shè)研究所研究課題“加強(qiáng)對黨政一把手行使權(quán)力的監(jiān)督研究”（FFCL14B17）。

作者簡介：唐勤，男，揚(yáng)州大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授（揚(yáng)州225009）。

弱環(huán)節(jié)。由于監(jiān)督缺位、監(jiān)督乏力，少數(shù)一把手習(xí)慣了凌駕于組織之上、凌駕于班子集體之上?！雹谠趥€(gè)別地方和單位，“一把手”作風(fēng)霸道，大權(quán)獨(dú)攬，隨意拍板決策，給黨和人民事業(yè)造成重大損失的情況并不鮮見。從近幾年各地查處的腐敗案件看，“一把手”在其中占有相當(dāng)?shù)谋戎?，不少觸目驚心的大案要案屬“一把手”所為，一些串案窩案的發(fā)生更是少不了“一把手”的參與和主導(dǎo)。不少犯錯(cuò)誤的“一把手”在反思的時(shí)候都提到一點(diǎn)，就是對他們的監(jiān)督乏力或者基本上沒有受到監(jiān)督?？梢姡瑢Α耙话咽帧北O(jiān)督乏力，已成為反腐倡廉建設(shè)的一大瓶頸和軟肋。

3.改進(jìn)和加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督，是由“一把手”的榜樣力量和導(dǎo)向作用決定的

“一把手”作為領(lǐng)導(dǎo)班子的“班長”，其形象在一定意義上決定和代表著班子的形象。作為“一把手”，只有自己首先樹立嚴(yán)格的組織紀(jì)律觀念，才能要求別人令行禁止并具有號召力；只有自己首先做到為政清廉，才能要求別人廉潔奉公并具有說服力。老一輩無產(chǎn)階級革命家之所以在人民群眾中享有崇高的威望，除了他們對中國革命和建設(shè)的貢獻(xiàn)外，關(guān)鍵是他們高風(fēng)亮節(jié)、德高望重、自身過硬?！耙话咽帧敝挥凶陨磉^硬，才能在班子中有說服力、凝聚力和感召力，才能帶出一個(gè)有戰(zhàn)斗力、在群眾中有威信的班子。反之，“一把手”形象差，就會影響一大片，就會損害黨的形象和聲譽(yù)。有些“一把手”基本條件不錯(cuò)，有能力，有文化，年富力強(qiáng)，但群眾對他們就是不服氣。這主要是由于他們主觀上沒有樹立正確的權(quán)力觀，客觀上又缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，導(dǎo)致他們言行不一，律己不嚴(yán)。因此，改進(jìn)和加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督，既是對“一把手”負(fù)責(zé)，也是對當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)班子和黨在這一地方的形象負(fù)責(zé)。

4.改進(jìn)和加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督，是保護(hù)干部和發(fā)展黨的事業(yè)的需要

執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)直接關(guān)系到其執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的高低，關(guān)系到黨和國家事業(yè)的興衰成敗?！耙话咽帧贝蠖嚅L期受黨的培養(yǎng)教育，具有較高的理論水平和政策水平、較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力和豐富的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，是實(shí)現(xiàn)黨的方針政策、推動(dòng)黨的事業(yè)發(fā)展的骨干力量。面對新形勢、新任務(wù)，需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾去開拓創(chuàng)新。如果對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理不嚴(yán)，導(dǎo)致其走上違法犯罪道路，既是其個(gè)人的悲劇，也是我們黨的事業(yè)的損失。因此，改進(jìn)和加強(qiáng)對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理，是對領(lǐng)導(dǎo)干部本人最大的關(guān)心和愛護(hù)，是保護(hù)黨的財(cái)富、健全黨的肌體、推動(dòng)黨的事業(yè)的需要。

5.改進(jìn)和加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督，是新時(shí)期干部隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

黨的十一屆三中全會以來，改革開放雖然不斷向縱向延伸、向橫向拓展，但腐敗現(xiàn)象的滋長和蔓延也使各級領(lǐng)導(dǎo)干部面臨著非常嚴(yán)峻的執(zhí)政考驗(yàn)。在新舊體制轉(zhuǎn)型的過程中，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”中間也出現(xiàn)了不少貪污、賄賂、以權(quán)謀私等消極腐敗現(xiàn)象。權(quán)力腐敗給我們的現(xiàn)代化建設(shè)和社會進(jìn)步帶來了極大的危害，嚴(yán)重?cái)牧它h和政府的聲譽(yù)，引起了人民群眾的強(qiáng)烈不滿。因此，改進(jìn)和加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督，建設(shè)一支高素質(zhì)的依法行使權(quán)力的“一把手”隊(duì)伍，搞好“一把手”工程，不僅是推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)工作科學(xué)化、民主化和法治化的重要保證，更是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的關(guān)鍵。

二、在對“一把手”監(jiān)督過程中存在的主要問題

1.對監(jiān)督“一把手”的重要性認(rèn)識不足

有些上級黨組織只注重監(jiān)督檢查“一把手”工作任務(wù)的完成情況，忽視對其思想作風(fēng)、勤政廉潔情況的監(jiān)督。有些上級黨組織往往認(rèn)為思想作風(fēng)方面的問題是小事，只要完成任務(wù)就是好干部，對“一把手”存在的問題總是遮遮掩掩，處理起來也是大事化小，避重就輕，有的甚至姑息縱容。有的紀(jì)檢干部對履行自己的職責(zé)，行使自己的權(quán)力顧慮重重，缺乏了解真情的“勇氣”，敢于碰硬的“骨氣”和一查到底的“正氣”，查處問題完全看領(lǐng)導(dǎo)的眼色行事。有的紀(jì)檢干部認(rèn)為監(jiān)督是無權(quán)的管有權(quán)的，監(jiān)督是軟招，解決不了實(shí)際問題，因此講講可以，宣傳應(yīng)該，一般抓抓也行，但動(dòng)不得“真格”。監(jiān)督主體認(rèn)識上的誤區(qū)，使得對“一把手”的監(jiān)督出現(xiàn)不懂監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督等現(xiàn)象。

2.“一把手”位高權(quán)重，難以對其形成有效監(jiān)督

首先，“一把手”處事的決定權(quán)使得權(quán)力濫用有較大的便利性。一個(gè)地方、一個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子所處理的日常事務(wù)和審批事項(xiàng)，包括常規(guī)性事項(xiàng)與非常規(guī)性事項(xiàng)、一般事項(xiàng)與重大事項(xiàng)等。一般來說，常規(guī)性和一般性事項(xiàng)，最終決定權(quán)在分管的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，甚至在中層機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。而對于非常規(guī)性和重大事項(xiàng)，則應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定。有的非常規(guī)性的一般事項(xiàng)，也可由“一把手”拍板。一些本應(yīng)由集體決定的重大事項(xiàng)，只要“一把手”執(zhí)意堅(jiān)持或擅自決定，其他人一般很難阻止。在這種情況下，對“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督往往落空。其次，“一把手”用人的影響力使其對制約和監(jiān)督者有較大的威脅性。對于選人用人，黨中央頒布的干部任用條例和各地各單位推行的公開選拔、競爭上崗、領(lǐng)導(dǎo)班子票決制等干部人事制度改革措施，對在提拔干部時(shí)“一把手”的權(quán)力形成了較為有力的制約。但對在民主推薦時(shí)“得票多”的擬提拔人選的取舍上，在已任職干部的調(diào)整中，在干部選拔出來后的使用中，以及在以后的進(jìn)一步發(fā)展中，“一把手”仍然具有較大的影響力。面對“一把手”濫用權(quán)力的問題，班子其他成員以及其他干部，一般也都因?yàn)槭艿绞聦?shí)上存在的“一把手”權(quán)力的威脅而不敢向上反映，更不敢當(dāng)面提出，從而使對“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督落空。再次，“一把手”對集體決策的操控權(quán)可能使濫用權(quán)力行為有較大的隱蔽性。在對重大事項(xiàng)進(jìn)行集體決策時(shí)，企圖濫用權(quán)力的“一把手”可以通過選擇其認(rèn)為有利的會議時(shí)間、復(fù)議、改變會議程序或規(guī)則、隱瞞關(guān)鍵數(shù)據(jù)或事實(shí)，甚至冒充上級意圖等手段，達(dá)到操控決策的目的。經(jīng)過這種操控的決策，盡管可能會損害國家利益，為個(gè)人謀取私利，卻能使決策貼上“集體決定”的標(biāo)簽，使權(quán)力的濫用難于發(fā)現(xiàn)，難于制約和監(jiān)督。

3.對“一把手”的監(jiān)督機(jī)制缺位

目前，我國對黨政以及企事業(yè)單位的權(quán)力監(jiān)督在形式上是完備的，監(jiān)督的權(quán)限也并不小。但在嚴(yán)重的“一把手”腐敗現(xiàn)象面前，現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制仍顯得軟弱無力，龐大的監(jiān)督制度體系及其機(jī)制并沒有十分有效地遏制腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。究其原因，一是“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)”。在現(xiàn)行的干部管理體制下，上級組織的監(jiān)督對“一把手”是最為有效的監(jiān)督，其監(jiān)督也最具有權(quán)威性。但是，上級專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)（如紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、人大政協(xié)等）的職能作用還發(fā)揮得不夠充分。其主要表現(xiàn)為：體現(xiàn)在面上的象征性監(jiān)督多，而有針對性和實(shí)質(zhì)性的處理意見少；事后監(jiān)督多，而監(jiān)督的具體工作少；監(jiān)督違法違紀(jì)的多，而日常監(jiān)督顯得少。上級監(jiān)察機(jī)關(guān)由于受時(shí)間和空間的限制，無法及時(shí)全面地了解和掌握下級“一把手”活動(dòng)的情況和問題，以致“鞭長莫及”而難以實(shí)施有效的監(jiān)督，使得上級的監(jiān)督并不具有很強(qiáng)的約束力。由此，一些失去控制的“一把手”，也就很容易在自己管轄的范圍內(nèi)我行我素。二是“同級監(jiān)督太軟”。由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏相對的獨(dú)立性，導(dǎo)致處于同一層級的監(jiān)督機(jī)構(gòu)不敢實(shí)施有效的監(jiān)督。我國的監(jiān)督機(jī)關(guān)一般是實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既受上級監(jiān)督機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又受各自所屬系統(tǒng)的同級黨委和行政首長的領(lǐng)導(dǎo)，這就使專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)際的運(yùn)行中成為當(dāng)?shù)攸h委或政府的一個(gè)工作機(jī)關(guān)，其權(quán)力和經(jīng)濟(jì)來源都會受到監(jiān)督對象的直接影響和制約。這在客觀上使兩者形成為一種附屬型的隸屬關(guān)系，以致“吃人家的飯，難以砸人家的碗”。由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏相對的獨(dú)立性，進(jìn)而造成在監(jiān)督環(huán)節(jié)上的“弱監(jiān)”“虛監(jiān)”和不敢監(jiān)督狀態(tài)，即同級監(jiān)督存在著“事前基本沒有監(jiān)督，事中基本難于監(jiān)督，事后基本不能監(jiān)督”的弊端。三是“下級監(jiān)督太難”。下級的檢舉監(jiān)督往往會由于受制于“烏紗帽”的利害關(guān)系而“敢怒不敢言”，這在現(xiàn)實(shí)中時(shí)常表現(xiàn)為下級的“沉默”。至于普通公民的監(jiān)督，由于監(jiān)督權(quán)利得不到有效的保障，公民的舉報(bào)更是舉步維艱。四是“法紀(jì)監(jiān)督太晚”?，F(xiàn)行的監(jiān)督大多是一種事后監(jiān)督，在“一把手”掌控一域的情況下，監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往是在“一把手”出現(xiàn)違紀(jì)違法“出了事”時(shí)才去介入。

4.黨內(nèi)監(jiān)督制度不夠健全

近年來，為了加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督，我們黨有針對性地制定了一系列加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)章制度，但還存在如下幾方面的不足：一是制度內(nèi)容不夠細(xì)化，缺少可操作性。許多應(yīng)建立專項(xiàng)條款的未建立，又大多自成體系，互不銜接，互不配套；不少黨內(nèi)監(jiān)督制度規(guī)定過于抽象，在操作中經(jīng)常會出現(xiàn)因空隙多、彈性大而難以把握的問題。如不少規(guī)章制度仍停留在一般性號召上，“不準(zhǔn)”“禁止”提了許多，但對禁而不止者怎樣懲處則無具體措施。僅提出“嚴(yán)肅處理”“造成嚴(yán)重后果的要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”“一般不得”、“特殊情況例外”等，至于何謂“嚴(yán)重后果”“特殊情況”，規(guī)定得并不明確，致使出了問題往往大事化小，小事化了，欺上瞞下。二是制度內(nèi)容不全，缺少配套機(jī)制。由于監(jiān)督制度內(nèi)容不全，造成黨內(nèi)監(jiān)督有時(shí)處于隨機(jī)性、盲目性和不穩(wěn)定狀態(tài)。同時(shí)監(jiān)督制度缺少配套機(jī)制，沒有建立起相互配套、具體有效的監(jiān)督體系。雖然對黨組織應(yīng)發(fā)揮什么樣的監(jiān)督作用有一些原則性規(guī)定，但對如何促使這些規(guī)定產(chǎn)生作用還缺少相應(yīng)的保障性條款，這就難以發(fā)揮黨組織的監(jiān)督作用。三是制度規(guī)范缺乏剛性。有些制度如個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、重大事項(xiàng)報(bào)告制度等，在實(shí)踐中很難有效實(shí)行，即使不實(shí)行也沒有人去追究責(zé)任。這就難免使制度流于形式，甚至陷于遵章守制者吃虧、違規(guī)犯紀(jì)者得利的尷尬局面。另一方面，對“一把手”的監(jiān)督在某些方面還無章可依，如對“一把手”八小時(shí)之外的監(jiān)督，就缺乏明確的制度，缺乏實(shí)質(zhì)性、可操作性的措施和辦法。另外，對各級“一把手”違反制度后的處理規(guī)定也過于粗疏，有的地方和單位甚至沒有規(guī)定。

三、改進(jìn)和加強(qiáng)對“一把手”監(jiān)督的對策建議

1.加強(qiáng)思想教育，提高“一把手”的自律意識

一是通過開展理想信念教育，使“一把手”樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀和權(quán)力觀。二是通過開展官德教育，使“一把手”牢固樹立權(quán)為民所用、利為民所謀的思想理念。三是通過開展宗旨教育，使“一把手”真正把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)展好人民群眾的利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。四是通過開展勤政廉政教育，使“一把手”樹立不勤政就是最大不廉政的思想意識，帶頭艱苦創(chuàng)業(yè)，帶頭攻堅(jiān)克難，帶頭廉潔自律。五是通過開展民主集中制的學(xué)習(xí)教育，使“一把手”更加懂得工作只有分工不同，沒有高低貴賤之分，自覺并樂于接受監(jiān)督。

2.規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行，形成權(quán)力明晰、規(guī)范、透明的運(yùn)行機(jī)制

緊緊圍繞“一把手”的用人權(quán)、決策權(quán)、財(cái)經(jīng)權(quán)和管理權(quán)以及對其的監(jiān)督權(quán)，通過“厘權(quán)”“曬權(quán)”“行權(quán)”“制權(quán)”“評權(quán)”等方式，進(jìn)一步明確“一把手”的權(quán)力內(nèi)容、權(quán)力邊界、權(quán)力行使方式和程序、與權(quán)力對等的責(zé)任等。用人權(quán)方面，要規(guī)范和完善“一把手”提名權(quán)制度；決策權(quán)方面，要推行和完善重大決策票決制和“一把手”末位發(fā)言制；財(cái)經(jīng)權(quán)和管理權(quán)方面，要推廣一些地方探索試行的“一把手”“五個(gè)不直接分管”（即不直接分管財(cái)務(wù)、人事、工程建設(shè)、行政審批、物資采購）的做法經(jīng)驗(yàn)，形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力制衡機(jī)制；監(jiān)督權(quán)方面，探索建立副職對正職有不同意見可以直接向上級反映并能得到重視和受到保護(hù)的機(jī)制，通過擴(kuò)大副職職權(quán)來制衡“一把手”的權(quán)力。同時(shí)采取有效方式，對“一把手”接受組織和群眾監(jiān)督作出具體明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

3.拓寬監(jiān)督渠道，著力構(gòu)建對“一把手”的監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)

一是要強(qiáng)化上級監(jiān)督。要建立健全上級黨組織和組織部門負(fù)責(zé)同志與下級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”定期談心制度、談話誡勉制度、函詢回復(fù)制度，使上級對下級的監(jiān)督經(jīng)?；?、制度化。要建立健全懲戒制度，對那些長期拉幫結(jié)伙、工作平庸、群眾意見大的“一把手”，上級組織部門要及時(shí)發(fā)出誡勉通知，限期改正。對那些沒有改正甚至出現(xiàn)新問題的“一把手”要進(jìn)行組織處理。二是要強(qiáng)化班子內(nèi)部監(jiān)督。各級領(lǐng)導(dǎo)班子成員都要樹立正確的監(jiān)督意識，堅(jiān)決克服班子成員之間不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的現(xiàn)象。特別是要圍繞重大決策、重要干部任免、重要建設(shè)項(xiàng)目安排和大額資金的使用這“三重一大”，監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否正確貫徹執(zhí)行民主集中制原則，防止獨(dú)斷專行、個(gè)人說了算，以保證決策的科學(xué)性和正確性。三是要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。比如，要通過堅(jiān)持和落實(shí)“三會一課”、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會等黨的組織生活制度，使“一把手”以一個(gè)普通黨員的身份接受廣大黨員的監(jiān)督。要健全和完善黨內(nèi)罷免制度。要把目前黨內(nèi)法規(guī)對罷免問題的原則規(guī)定具體化，制定操作性強(qiáng)的罷免程序，使罷免制度得以實(shí)施和發(fā)揮作用。要建立同級監(jiān)督責(zé)任制。不僅要有實(shí)施同級監(jiān)督的具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任，而且要有不接受監(jiān)督和放棄監(jiān)督行為如何處理的具體規(guī)定，做到監(jiān)督有條例，操作有細(xì)則，從而使黨內(nèi)監(jiān)督有章可循，提高黨內(nèi)監(jiān)督的效能。四是要強(qiáng)化群眾監(jiān)督。普通群眾參與監(jiān)督，發(fā)揮對“一把手”的監(jiān)督作用，關(guān)鍵是要讓群眾享有一定程度的知情權(quán)。為此必須實(shí)行政務(wù)公開制度，把有關(guān)重大事項(xiàng)的決策原因、決策依據(jù)、決策執(zhí)行過程和結(jié)果，通過一定的形式向干部群眾公開，接受群眾監(jiān)督，以公開保證公正。必須建立健全監(jiān)督體系，不斷完善以信訪舉報(bào)和民意測驗(yàn)、民主評議為主的群眾監(jiān)督，人大和政法系統(tǒng)的法制監(jiān)督，政協(xié)和群眾團(tuán)體的民主監(jiān)督，報(bào)紙、電視、電臺的新聞輿論監(jiān)督。必須讓干部群眾在領(lǐng)導(dǎo)干部的任免中發(fā)揮應(yīng)有的作用，通過拓寬群眾參與干部工作的渠道、擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)干部民意測驗(yàn)和民主推薦的范圍等，使越來越多的干部群眾對“一把手”的升降去留擁有發(fā)言權(quán)。五是要強(qiáng)化財(cái)經(jīng)監(jiān)督。要把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”進(jìn)行監(jiān)督的重要手段，對領(lǐng)導(dǎo)干部行使事權(quán)、財(cái)權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和審計(jì)。必須逐步擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍；必須把審計(jì)的關(guān)口前移，變離任審計(jì)為主為任期內(nèi)審計(jì)為主，由被動(dòng)的事后審計(jì)改為主動(dòng)地事前和事中審計(jì)。同時(shí)要運(yùn)用好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的成果，把審計(jì)結(jié)論作為對“一把手”的考核、評價(jià)和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

4.理順監(jiān)督體制，建立統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威、專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用

相對獨(dú)立性是監(jiān)督機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮監(jiān)督職能和作用的前提條件。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性應(yīng)體現(xiàn)在監(jiān)督機(jī)構(gòu)的自成體系上，對監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)應(yīng)該是上一級的授權(quán)機(jī)關(guān)，其他任何機(jī)關(guān)都不能直接指揮、干涉監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作。監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立的另一個(gè)重要方面，就是其領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員一定要獨(dú)立于被監(jiān)督者之外，他們的選任、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲以及各種福利、報(bào)酬的獲得必須分離于被監(jiān)督者，由監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身或授權(quán)機(jī)關(guān)決定。30多年的實(shí)踐證明，目前監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制、結(jié)構(gòu)已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”監(jiān)督的需要，也不適應(yīng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)，因此必須加以改革。具體設(shè)想是：在將現(xiàn)有三個(gè)廉政機(jī)構(gòu)（紀(jì)委、政府系統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、反貪局）合并的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威、專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)反腐案件偵辦及其他監(jiān)督事宜。各省、市、自治區(qū)的監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)作為最高國家監(jiān)督機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，直接歸其領(lǐng)導(dǎo)，對其負(fù)責(zé)。監(jiān)督機(jī)關(guān)干部的錄用、選任、調(diào)動(dòng)、工資福利等由本系統(tǒng)分級決定；監(jiān)督機(jī)關(guān)人員可對同級以下任何組織和個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督檢查，并有一定的處理權(quán)；監(jiān)督機(jī)關(guān)人員除受本系統(tǒng)的監(jiān)督外，還要受輿論、人民群眾等各方面的監(jiān)督，尤其是各級人大的監(jiān)督。一般來說，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置于國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)之下?！吨腥A人民共和國憲法》第57條明確規(guī)定，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。為確保其享有較高的法律地位和充分行使職能，所設(shè)的最高國家監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向全國人大負(fù)責(zé)，受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。當(dāng)然，監(jiān)督機(jī)構(gòu)中的黨組織也要向上級黨組織匯報(bào)工作，并受其監(jiān)督。由此形成上下一心的縱向監(jiān)督新機(jī)構(gòu)、新體制，打破監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體的僵局，避免監(jiān)督中相互扯皮的弊端，消除監(jiān)督工作中的人為因素，增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。令人欣慰的是，黨的十八屆三中全會明確提出要“強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，并且作出了“兩個(gè)為主”的具體規(guī)定，即“查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”，“各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主”。③這就為各級紀(jì)委協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，更好行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)，提供了更有力的體制保障。

5.健全和完善監(jiān)督制度，促進(jìn)對“一把手”監(jiān)督的規(guī)范化、制度化

鄧小平在總結(jié)“文革”教訓(xùn)時(shí)指出：“不是說個(gè)人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”④規(guī)章制度是對“一把手”監(jiān)督的重要依據(jù)。當(dāng)前，加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督制度建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)抓好落實(shí)和完善。一方面，不折不扣地落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督的各項(xiàng)制度，利用制度的剛性約束和規(guī)范“一把手”的行為，做到執(zhí)行制度不走樣；另一方面，進(jìn)一步規(guī)范和完善與“一把手”密切相關(guān)的監(jiān)督制度，把上級黨委有關(guān)制度的普遍約束力同“一把手”責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)的特殊性有機(jī)結(jié)合起來，研究制定直接針對“一把手”的具體制度。如針對“一把手”思想作風(fēng)方面的問題，建立“一把手”定期思想?yún)R報(bào)制度、工作日記制度、定期談話制度；針對“一把手”工作透明度低的問題，建立黨政“一把手”事務(wù)公開制度；針對“一把手”“班長”作用不突出的問題，建立“一把手”帶班子責(zé)任制；針對“一把手”不讓監(jiān)督的問題，建立“一把手”拒絕監(jiān)督懲戒制度；針對監(jiān)督客體不愿監(jiān)督的問題，建立監(jiān)督“一把手”工作考評制度和責(zé)任制。在制度建設(shè)中，要力求科學(xué)、規(guī)范、可操作，杜絕一般化和流于形式，爭取把對“一把手”的監(jiān)督落到實(shí)處。

注釋

①《習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委三次全會上發(fā)表重要講話》，《人民日報(bào)》2014年1月15日。②習(xí)近平：《依紀(jì)依法嚴(yán)懲腐敗，著力解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問題》，《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第136頁。③《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年，第36—37頁。④《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第333頁。