廈門國家級海洋公園管理模式研究＊

顏利，蔣金龍，王金坑

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

國家海洋局2011年5月19日發(fā)布了新建5處國家級海洋特別保護區(qū)和7處國家級海洋公園名單，這是我國首批國家級海洋公園。2012年發(fā)布了新建3處國家級海洋特別保護區(qū)和10處國家級海洋公園名單，2014年發(fā)布新建11處國家級海洋公園名單。自2005年至今，我國已建立國家級海洋特別保護區(qū)56處，其中國家級海洋公園達28處，國家級海洋公園總面積達36萬hm2，已初步形成了包含特殊地理條件保護區(qū)、海洋生態(tài)保護區(qū)、海洋資源保護區(qū)和海洋公園等多種類型的海洋特別保護區(qū)網(wǎng)絡體系［1］。

1 海洋公園的定義

根據(jù)《海洋特別保護區(qū)分類分級標準》（HY/T117－2010），海洋特別保護區(qū)指對具有特殊地理條件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源及海洋開發(fā)利用特殊需要的區(qū)域采取有效的保護措施和科學的開發(fā)方式進行特殊管理的區(qū)域。海洋公園是指為保護海洋生態(tài)與歷史文化價值，發(fā)揮其生態(tài)旅游功能，在特殊海洋生態(tài)景觀、歷史文化遺跡、獨特地質(zhì)地貌景觀及其周邊海域劃定的海洋特別保護區(qū)。海洋公園與一般的公園不同，屬于海洋特別保護區(qū)的一種類型，同時具有海洋特別保護區(qū)和公園的特征，其目的是建立海洋生態(tài)保護與海洋旅游開發(fā)相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展模式，在保護海洋生態(tài)環(huán)境的同時，合理發(fā)揮特定海域的生態(tài)旅游功能，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境效益和經(jīng)濟社會效益的雙贏。

2 國內(nèi)外自然保護區(qū)管理模式

2.1 國外自然保護區(qū)（國家公園）管理模式

1872年，美國建立了黃石公園，它是世界上第一個真正意義上的自然保護區(qū)。經(jīng)過100多年的探索，人們逐漸認識到要把自然保護區(qū)的保護與地方的經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來，提出了人與生物圈保護區(qū)模式，現(xiàn)在，又提出保護區(qū)和周邊地區(qū)有關部門及社區(qū)，參與共同管理，實現(xiàn)利益公平分享。國外自然保護區(qū)（國家公園）的管理模式主要有3類：① 垂直管理模式，由國家、地方、基層管理局3個級別的機構(gòu)從上而下進行管理，成立國家公園管理處，專門負責管理全國的國家公園，實行經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)相分離的方式，通過特許經(jīng)營將商業(yè)經(jīng)營項目委托給企業(yè)，管理機構(gòu)對企業(yè)的經(jīng)營進行監(jiān)督，并提取一定比例的費用用于公園日常管理。例如美國國家公園管理模式采取的就是垂直管理模式，由國家公園局統(tǒng)一管理。②地方政府管理模式，指中央政府只負責立法、政策發(fā)布，不會干預國家公園具體的管理，地方政府管理機構(gòu)享有國家公園全部的管治權(quán)。例如澳大利亞的國家公園管理模式采取的是地方政府管理模式。③ 綜合管理模式，指上級政府部門、地方政府、民間組織和個人都享有參與國家公園管理的自主權(quán)。例如日本的自然保護區(qū)采取的管理模式是綜合管理模式，日本的自然公園由地方政府、環(huán)境大臣、都道府縣知事和私有土地所有者共同管理［2］。澳大利亞大堡礁海洋公園、卡卡杜國家公園等采用的是綜合管理模式，根據(jù)有關法規(guī)與協(xié)定由聯(lián)邦政府、地方政府和當?shù)赝恋厮姓吖餐芾砗Ｑ蠊珗@。

2.2 國內(nèi)自然保護區(qū)管理模式

我國自然保護區(qū)根據(jù)級別分為4級：國家級、省級、地市級和縣級。自然保護區(qū)的管理模式主要有地方政府主導型管理模式、行政主管部門直接管理模式、社區(qū)共管模式等。① 地方政府主導型管理模式。我國自然保護區(qū)的管理涉及環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等行政主管部門和地方政府，但目前大部分采取的是由地方政府主導型管理模式。② 行政主管部門直接管理模式。例如森林、河口濕地、紅樹林自然保護區(qū)由林業(yè)部門直接管理，草原自然保護區(qū)由農(nóng)業(yè)部門直接管理，珊瑚礁自然保護區(qū)由海洋與漁業(yè)部門直接管理，部分自然保護區(qū)由海洋、環(huán)保、水利等多部門共同管理。③ 社區(qū)共管模式，是指讓社區(qū)參與保護方案的決策、實施和評估，并與保護區(qū)共同管理自然資源的管理模式。由于我國自然保護區(qū)的建設大多是通過政府行政手段搶救性建立的，沒有從根本上解決自然環(huán)境保護與保護區(qū)內(nèi)及周邊群眾的生產(chǎn)生活問題，社區(qū)共管模式逐步被公認為是一種保護與發(fā)展相協(xié)調(diào)的保護模式，逐步得到應用和推廣［3］。

2.3 國內(nèi)國家公園管理模式

目前地質(zhì)公園的管理尚無統(tǒng)一的管理機構(gòu)，實行多部門協(xié)調(diào)管理。參與管理的有地方政府、地方國土資源部門、環(huán)保部門、林業(yè)部門、旅游局等。我國風景名勝區(qū)的管理還未建立起自上而下直屬的、系統(tǒng)的管理機構(gòu)，根據(jù)《風景名勝區(qū)管理條例》，地方各級政府的城鄉(xiāng)建設部門主管本地區(qū)的風景名勝區(qū)的工作，行使風景名勝資源的所有權(quán)，目前對風景名勝資源實施管理權(quán)利的主體還有地方政府、旅游行政主管部門、風景管理局、文物管理部門等。

3 廈門國家級海洋公園概況

3.1 地理位置和范圍

廈門國家級海洋公園是國家海洋局2011年5月19日發(fā)布的首批國家級海洋公園之一。廈門國家級海洋公園位于廈門島東部，包含一定的海域、陸域和海島。海洋公園由兩部分組成：第一部分南起廈門大學海濱浴場，沿環(huán)島路向北延伸至觀音山沙灘北側(cè)，包括東部部分海域；第二部分為五緣灣（含五緣灣濕地公園）。公園總面積為24.87 km2，其中陸地面積4.05 km2，占總面積的16.28%，海域面積20.76 km2，占總面積的83.47%，島嶼面積0.06 km2，占總面積的0.25%（圖1）［4］。

圖1 廈門國家級海洋公園范圍

3.2 資源特色

3.2.1 海洋生物資源豐富

研究海域內(nèi)不僅有豐富多樣的浮游植物、浮游動物、底棲生物和游泳生物，還有中華白海豚、廈門文昌魚等珍稀物種，文昌魚平均棲息密度為64尾/m2，平均生物量為3.50 g/m2［5］。廈門五緣灣濕地公園是許多鳥類的重要棲息地，有成群的海鷗、海燕、白鷺，在上嶼島的中低潮巖縫中密布著野生海珍品——皇冠貝。

3.2.2 濱海旅游資源獨特

海洋公園內(nèi)自然沙灘資源豐富，自然沙灘總長約9.14 km，適宜開發(fā)成海水浴場的沙灘長約4.12 km，沙灘總面積55萬km2，被稱為“黃金海岸”，海水水質(zhì)優(yōu)良，水溫高，金沙碧浪，為得天獨厚的天然浴場。廈門環(huán)島路東部濱海度假旅游區(qū)年平均綜合指數(shù)為4.1，海灘綜合狀況良好，海濱及海上環(huán)境狀況優(yōu)良，海陸景觀優(yōu)美，適宜濱海休閑娛樂活動［5］。

3.2.3 海域環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良

廈門國家級海洋公園海域水質(zhì)良好，屬于清潔海域，符合國家海水水質(zhì)一類標準。廈門東部海域海洋沉積物質(zhì)量良好，符合一類海洋沉積物質(zhì)量標準。觀音山、椰風寨、黃厝、海韻臺、太陽灣、珍珠灣、白城等海水浴場水質(zhì)狀況總體良好，“優(yōu)、良”等級天數(shù)比例占87%，健康指數(shù)均在70以上，游泳適宜度狀況良好。

3.2.4 海岸地質(zhì)地貌獨特

廈門國家級海洋公園內(nèi)地質(zhì)地貌獨特，為典型的花崗巖石蛋地貌景觀，還有三級明顯的階地，海蝕和海積地貌類型較齊全，海灘剖面完整，具有典型的水平層理、斜層理合交錯層理，可滿足教學、科研與觀賞旅游的需要。曾厝垵至塔頭分布有獨特的海蝕地貌景觀，巖石景觀奇特多姿，有“雙龜沖天”“海底世界”“鷹石”“睡魚石”等。景洲樂園內(nèi)分布有“海蝕蘑菇”“海蝕柱”等獨特的海蝕地貌景觀。

3.2.5 海洋文化豐富而深厚

廈門國家級海洋公園內(nèi)分布有胡里山炮臺、白石炮臺、東澳港鄭成功兵寨遺址、觀音山1958海防前線遺址、通古渡遺址等，并毗連南普陀寺、廈門大學。

3.3 廈門國家級海洋公園管理現(xiàn)狀

3.3.1 存在多部門交叉管理和部分區(qū)域無人管理現(xiàn)象

廈門國家級海洋公園內(nèi)涉及的管理部門主要有海洋、旅游、環(huán)保、國土、文化、建設、交通、市政等，存在部分區(qū)域多部門交叉管理，部分區(qū)域無人管理的現(xiàn)象。因此，迫切需要成立專門的管理機構(gòu)對廈門國家級海洋公園進行綜合管理。

3.3.2 部分區(qū)域資源開發(fā)不盡合理

龍廚海鮮、佳麗海鮮等少數(shù)建筑物或構(gòu)筑物擠占親水岸線，或占灘圍地，直接影響公眾的親水性，對海岸、海洋景觀等造成一定影響，對岸灘侵蝕造成潛在不利影響。旅游開發(fā)項目規(guī)模小、較分散，海洋旅游資源總體開發(fā)水平有待提高。

3.3.3 沿海地區(qū)環(huán)境污染防治和生態(tài)修復亟待

強化

白城、珍珠灣、太陽灣、黃厝等地的海灘上存在多處排污管道，對海域環(huán)境質(zhì)量和沿海景觀造成嚴重不利影響，急需進行綜合整治。白石炮臺以西、石胄頭岬角地區(qū)、香山至五通岸段、上嶼島部分海岸存在不同程度的沙灘侵蝕現(xiàn)象，急需進行修復。

4 廈門國家級海洋公園管理模式研究

4.1 管理目標與實現(xiàn)途徑

建立廈門國家級海洋公園的首要目的是為了保護自然沙灘和岸線、獨特地質(zhì)地貌景觀、歷史文化遺跡、海洋生態(tài)系統(tǒng)等，其次是促進廈門濱海旅游資源開發(fā)，在海洋公園建設和管理過程中必須堅持尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，在生態(tài)保護的基礎上，建立海洋生態(tài)保護和濱海旅游和諧共存的管理模式，合理發(fā)揮特定海域的生態(tài)旅游功能，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境效益和經(jīng)濟社會效益的雙贏［6］。廈門國家級海洋公園的管理目標包括4個方面：生態(tài)保護與修復、科研監(jiān)測、科普教育、旅游休閑。

4.1.1 生態(tài)保護與修復

管理目標：把廈門國家級海洋公園建設成為海灘綜合狀況良好、濱海度假旅游區(qū)水質(zhì)優(yōu)良、自然景觀優(yōu)美的海洋生態(tài)保護示范區(qū)。實現(xiàn)途徑：重點保護公園內(nèi)中華白海豚、文昌魚等珍稀瀕危海洋生物物種種群數(shù)量穩(wěn)定，公園內(nèi)的開發(fā)建設項目都必須詳細分析本項目對中華白海豚、文昌魚產(chǎn)生的影響，并提出具體的保護措施。對文昌魚和經(jīng)濟生物物種棲息地實施嚴格保護，任何單位和個人不得侵占或破壞。禁止任何單位和個人侵占或破壞自然沙灘和岸線、自然景觀、歷史文化遺跡。在石炮臺以西、石胄頭岬角地區(qū)、香山至五通岸段、上嶼島部分岸段實施沙灘修復工程。保護五緣灣濕地生態(tài)系統(tǒng)，維護生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定。

4.1.2 科研監(jiān)測

管理目標：開展海水淡化實驗、沙灘保護科學研究、文昌魚棲息地修復實驗等科學研究，開展海水浴場水質(zhì)監(jiān)測、沙灘地形、泥化線持續(xù)觀測，濕地生態(tài)與鳥類定位觀測等科研監(jiān)測項目，為海洋公園決策和管理提供科學支撐。實現(xiàn)途徑：建立浦口海水淡化科學實驗室，開展海水淡化相關科研、實驗研究。在香山－五道段開展沙灘保護與修復研究，開展黃厝文昌魚棲息地修復實驗研究。對珍珠灣、黃厝海水浴場海水水質(zhì)進行持續(xù)監(jiān)測，對黃厝沙灘的地形等進行持續(xù)監(jiān)測，對五緣灣濕地生態(tài)環(huán)境、鳥類種類和數(shù)量等進行觀測。

4.1.3 科普教育

管理目標：普及海洋科學知識，調(diào)動公眾參與海洋生態(tài)環(huán)境保護的積極性和主動性，提高公眾愛護海洋、珍惜海洋的生態(tài)環(huán)保意識。實現(xiàn)途徑：制訂年度、季度科普活動表，并在主要媒體上宣傳活動內(nèi)容，針對特定的海洋科學主題，與公眾進行交流和互動。設計制作廈門國家級海洋公園logo，標記在公園游覽手冊，紀念品等旅游產(chǎn)品上進行宣傳，傳播生態(tài)文明理念，提高游客保護海洋生物、自然景觀、歷史遺跡的意識。設置表現(xiàn)廈門海洋文化的雕塑、建立海洋生物標本館、海洋文化博物館，供公眾與游客參觀游覽，傳播海洋科學與海洋文化。

4.1.4 旅游休閑

管理目標：規(guī)劃形成“一帶、六區(qū)、八點”的生態(tài)旅游總體格局，將廈門國家級海洋公園打造成國內(nèi)外高品位、高知名度的生態(tài)旅游休閑目的地。實現(xiàn)途徑：在確保海洋生態(tài)安全的前提下，鼓勵開展生態(tài)旅游。把環(huán)島路一帶發(fā)展成為濱海觀光旅游帶。胡里山至白石炮臺以體驗海洋歷史文化、民俗風情為主，打造成主題文化休閑區(qū)；太陽灣至椰風寨以發(fā)展海水浴場為主，打造成黃金海岸游覽區(qū)；會展至香山以發(fā)展游艇、水上運動為主，打造成為游艇度假休閑區(qū)；觀音山至五通以休閑娛樂、購物為特色，發(fā)展成為商業(yè)休閑旅游區(qū)；海域部分以發(fā)展海上運動為主，打造成為海域試驗與運動體驗區(qū)；五緣灣區(qū)域發(fā)展成為自然生態(tài)與海洋文化體驗區(qū)。

4.2 管理模式研究

4.2.1 完善管理制度

（1）制定和實施《廈門國家級海洋公園管理辦法》，用法律的形式來約束和規(guī)范海洋公園開發(fā)活動，明確管理機構(gòu)和管理者的管理權(quán)限和管理職責，確保海洋公園內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護和濱海旅游開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）編制和實施廈門國家級海洋公園總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、年度工作計劃。編制總體規(guī)劃時應根據(jù)廈門市國民經(jīng)濟與社會發(fā)展和海洋生態(tài)保護的需要，制訂規(guī)劃期間廈門國家級海洋公園建設和發(fā)展過程中應遵循的方針、政策、原則以及不同規(guī)劃時期應達到的建設目標，明確海洋公園的主導功能，逐步形成海洋生態(tài)環(huán)境保護與濱海旅游開發(fā)相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局，為海洋公園建設提供依據(jù)和政策指導。專項規(guī)劃是根據(jù)保護和管理需要，在總體規(guī)劃的宏觀指導下，編制生態(tài)保護與資源利用、生態(tài)旅游、生態(tài)補償實施等專項規(guī)劃。年度工作計劃是以每年的建設目標為核心制訂詳細的工作計劃，確保年度工作目標順利完成。

（3）嚴格實施分區(qū)管理制度。根據(jù)自然資源條件、開發(fā)利用狀況，將海洋公園劃分為重點保護區(qū)、生態(tài)與資源恢復區(qū)、適度利用區(qū)、科學實驗區(qū)4種不同類型的區(qū)域（圖2），嚴格實施“分類指導、分區(qū)管理”，明確各分區(qū)類型的生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟功能，提出應當限制或禁止的開發(fā)利用活動或開發(fā)利用方式，為廈門國家級海洋公園實行分區(qū)管理提供科學依據(jù)。

（4）強化依法治理。嚴格執(zhí)行“有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的社會主義法制建設的基本方針，加強法制宣傳，建立健全執(zhí)法機構(gòu)，嚴格執(zhí)行國家和地方政府有關法律法規(guī)、政策，促進海洋公園經(jīng)營和管理步入法制化、規(guī)范化軌道。

4.2.2 創(chuàng)新管理模式

廈門國家級海洋公園兼具海洋特別保護區(qū)和國家公園的特性，管理模式采取地方政府管理模式和社區(qū)參與管理模式相結(jié)合，廈門國家級海洋公園管理處代表廈門市政府全面負責海洋公園的政策制定，規(guī)章制度、規(guī)劃計劃的制訂和實施，負責日常管理等。社區(qū)共管委員會參與海洋公園政策制定、規(guī)劃和管理計劃的制訂和實施，經(jīng)營管理的監(jiān)督等［7］。

圖2 廈門國家級海洋公園功能分區(qū)

（1）成立廈門國家級海洋公園管理處，職責是負責貫徹落實國家及地方有關的法律法規(guī)與方針政策，負責制定和實施管理規(guī)章制度、總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、年度工作計劃等，負責日常巡護管理、宣傳、教育、培訓等活動，應對保護區(qū)內(nèi)的保護和開發(fā)利用活動過程進行監(jiān)督。管理處下設3個科室：綜合科、資源與環(huán)境保護科、旅游資源開發(fā)利用科。綜合科由管理處處長直接領導，負責重大事務的決策、人事、宣傳、教育、培訓、財務管理、日常巡護等，并處理好海洋公園內(nèi)外部行政事務，其人員實行嚴格崗位責任制。資源與環(huán)境保護科具體負責海洋公園運營過程中的海洋資源保護、管理，海洋生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)修復、監(jiān)測、科研等工作。旅游資源開發(fā)利用科承擔海洋公園旅游資源整合和提升，旅游項目的開發(fā)、服務管理，在管理上實行獨立自主、自負盈虧的承包經(jīng)營方式。由資源與環(huán)境保護科負責對其進行監(jiān)督和指導。

（2）成立社區(qū)共管委員會。主要由社區(qū)居民、地方環(huán)境保護組織或機構(gòu)、環(huán)境保護志愿者構(gòu)成。職責是參與海洋公園政策制定、參與制定和實施海洋公園總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和管理計劃、享有保護區(qū)內(nèi)的保護和開發(fā)利用活動過程的監(jiān)督權(quán)利等。讓社區(qū)居民參與海洋公園的建設和管理，緩減海洋公園生態(tài)保護與旅游資源開發(fā)的矛盾，減少對海洋公園內(nèi)自然資源的破壞，幫助社區(qū)合理使用濱海旅游資源，讓社區(qū)居民享受旅游發(fā)展帶來的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。

（3）成立廈門國家級海洋公園專家咨詢委員會。廈門國家級海洋公園管理處下設廈門國家級海洋公園專家咨詢委員會，分別為特定領域和區(qū)域管理提供咨詢和建議。聘請海洋、旅游、園林、生態(tài)、環(huán)境、歷史、文化、建設、經(jīng)濟等領域的著名專家和學者作為廈門國家級海洋公園專家咨詢委員會專家組成員，負責海洋公園建設和日常管理過程中技術咨詢工作。

4.2.3 改革經(jīng)營模式

實行“特許經(jīng)營制度”，將經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)分離，將旅游資源開發(fā)等商業(yè)經(jīng)營項目委托給特定企業(yè)，由企業(yè)全面負責旅游資源開發(fā)，負責旅游和商業(yè)項目的經(jīng)營和管理。廈門國家級海洋公園管理處不能干涉企業(yè)的經(jīng)營活動，廈門國家級海洋公園管理處和社區(qū)管理參與者共同享有對企業(yè)的經(jīng)營活動進行監(jiān)督的權(quán)利，同時從企業(yè)的營業(yè)額中提取一定比例的環(huán)境管理費用直接用于國家海洋公園的日常管理開支［8］。

4.2.4 拓寬資金渠道

由于廈門國家級海洋公園的日常管理和保護要投入大量的資金，依靠國家和地方政府全額撥款無法滿足資金需求，必須拓寬資金來源渠道。廈門國家級海洋公園日常管理和保護資金來源包括國家和地方政府撥款、環(huán)境管理費用、國際公益資金、社會團體和個人捐贈等。應建立環(huán)境管理費用征收制度，在《廈門國家級海洋公園管理辦法》中明確環(huán)境管理費用征收對象、范圍和征收金額比例。征收對象是海洋公園內(nèi)開展的商業(yè)活動。具體包括旅游業(yè)經(jīng)營者、游樂設施經(jīng)營者、餐飲業(yè)經(jīng)營者等?？筛鶕?jù)《廈門國家級海洋公園管理辦法》制定環(huán)境管理費用征收實施細則。環(huán)境管理費必須進入專門的賬戶，實行?？顚Ｓ茫魏稳瞬坏门灿?，直接用于公園的日常經(jīng)營管理，包括政策制定、科研、宣傳、日常巡邏等所需開支［8］。爭取一定的國際公益資金支持海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋生物多樣性保護。

5 結(jié)束語

我國的國民經(jīng)濟正處于快速增長階段，人們的生活水平越來越高，人們對濱海旅游的需求越來越強烈，對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求越來越高，海洋公園正是為了滿足人們的這種迫切需求而誕生的，在保護生態(tài)環(huán)境的基礎上適當開展旅游開發(fā)活動，既保護了生態(tài)環(huán)境，也提升了旅游品味，提高了旅游經(jīng)濟收入。海洋公園的管理應充分借鑒國內(nèi)外自然保護區(qū)（海洋公園）的寶貴經(jīng)驗，堅持生態(tài)保護優(yōu)先原則，創(chuàng)新管理體制和機制，努力探索管理模式和經(jīng)營方式，拓寬資金渠道，協(xié)調(diào)海洋生態(tài)環(huán)境保護和旅游資源開發(fā)的關系，重視公眾參與，讓社區(qū)居民、公眾參與到海洋公園的規(guī)劃和管理中，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境效益和經(jīng)濟社會效益的雙贏。

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