溫萬(wàn)祥

人民銀行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)研究

溫萬(wàn)祥

預(yù)算定額管理是部門預(yù)算改革的重要內(nèi)容。本文從人民銀行實(shí)施公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出了構(gòu)建人民銀行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)想和相關(guān)建議。

人民銀行 公用經(jīng)費(fèi) 預(yù)算定額

隨著我國(guó)預(yù)算體制改革的不斷深入和人民銀行履職工作的不斷發(fā)展，完善預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)成為推進(jìn)部門預(yù)算改革的重要方向。因此，研究和制定人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)具有現(xiàn)實(shí)意義和緊迫性。

一、定 義

預(yù)算定額是財(cái)政部按照行政事業(yè)類單位的工作性質(zhì)和職責(zé)，根據(jù)其正常運(yùn)轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)的合理需要，結(jié)合財(cái)力的可能，考慮各部門占有的資源等條件和實(shí)際支出水平，對(duì)各項(xiàng)支出所規(guī)定的指標(biāo)限額，是對(duì)各部門或單位使用人力、物力、財(cái)力所規(guī)定的費(fèi)用控制標(biāo)準(zhǔn)。

二、構(gòu)建人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的重要性

（一）建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)是預(yù)算編制和分配的重要依據(jù)。通過(guò)綜合考慮國(guó)家政策方針、社會(huì)物價(jià)水平及單位性質(zhì)、人員、工作量、資產(chǎn)等多方面因素，以定額標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)編制和分配的預(yù)算，依據(jù)更充分、數(shù)據(jù)更合理，能滿足人民銀行各項(xiàng)支出的實(shí)際需求，有利于對(duì)預(yù)算資金的合理控制和使用。

（二）建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)是考核預(yù)算執(zhí)行情況的重要尺度。設(shè)定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，從而采取應(yīng)對(duì)措施，推動(dòng)人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理向科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化方向發(fā)展。

（三）建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開(kāi)、透明的重要保障。建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，有利于向社會(huì)各界公開(kāi)人民銀行財(cái)務(wù)構(gòu)成，使社會(huì)各界充分了解人民銀行的預(yù)算編制依據(jù)、分配過(guò)程和使用結(jié)果，實(shí)現(xiàn)人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)、透明，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

三、人民銀行實(shí)施公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算

定額標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

近年來(lái)，人民銀行按照財(cái)政部制定的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合工作實(shí)際，分別制定了人民銀行會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)和招待費(fèi)等管理辦法，促使預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)不斷細(xì)化，但卻未從深層次上探討建立科學(xué)、合理的公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）尚未建立完善的公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額。沒(méi)有完善的公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，使得預(yù)算編制依據(jù)不充分，影響預(yù)算編制質(zhì)量，預(yù)算審核缺乏標(biāo)準(zhǔn)，只能評(píng)審預(yù)算總體是否合理，預(yù)算分析不能深入分析導(dǎo)致執(zhí)行結(jié)果的直接原因，無(wú)法查明真正存在的問(wèn)題，誤導(dǎo)預(yù)算評(píng)價(jià)；預(yù)算編制主要采取基數(shù)加增長(zhǎng)的方式，預(yù)算編制與年度工作計(jì)劃不能有機(jī)結(jié)合，不能滿足預(yù)算精細(xì)化管理要求。

（二）缺乏對(duì)公用經(jīng)費(fèi)支出的因素分析，不能合理制定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。一是缺乏對(duì)預(yù)算數(shù)和實(shí)際支出數(shù)之間的差異性分析，未將變動(dòng)中的各種支出因素考慮進(jìn)去，使預(yù)算的安排與動(dòng)態(tài)的因素變化脫節(jié)，削弱了預(yù)算的可執(zhí)行性，難以滿足建立預(yù)算定額的要求。二是無(wú)法對(duì)支出異常的年度進(jìn)行數(shù)據(jù)修正，影響了預(yù)算定額的準(zhǔn)確性。特別是支出存在特殊情況的年份，如不對(duì)異動(dòng)的因素進(jìn)行分析，剔除臨時(shí)性的、非正常因素的影響，然后對(duì)決算數(shù)進(jìn)行修正后再作為編制預(yù)算定額的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，使預(yù)算定額包含了非正常因素的作用，影響了定額的準(zhǔn)確性。

（三）公用經(jīng)費(fèi)各預(yù)算賬戶的核算內(nèi)容各不相同，且核算內(nèi)容的影響因素也不一致，難以找到統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)各預(yù)算賬戶的定額進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，制定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)。從公用經(jīng)費(fèi)各賬戶之間來(lái)看，如“辦公費(fèi)”和”取暖費(fèi)”預(yù)算賬戶，由于核算內(nèi)容不同，使其影響因素也不同。影響辦公費(fèi)支出的主要因素日常辦公用品的消耗量和市場(chǎng)價(jià)格；而影響取暖費(fèi)支出的主要因素是辦公樓面積和政府供暖價(jià)格定價(jià)。從公用經(jīng)費(fèi)某一賬戶來(lái)看，如“交通費(fèi)”賬戶，主要用于核算單位車輛等交通工具的燃油費(fèi)、維修費(fèi)、過(guò)路過(guò)橋費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)和安全獎(jiǎng)勵(lì)等多項(xiàng)支出，難以從各項(xiàng)支出內(nèi)容之間制定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)。

四、構(gòu)建人民銀行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)想

建立人民銀行公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系可分為三個(gè)步驟：一是定額費(fèi)用項(xiàng)目編制；二是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控及差異性分析；三是績(jī)效預(yù)算指標(biāo)體系建設(shè)。

（一）定額費(fèi)用項(xiàng)目編制（指標(biāo)確定及分類）。

公用經(jīng)費(fèi)定額可分為固定費(fèi)用與變動(dòng)費(fèi)用，固定費(fèi)用采用歷年基數(shù)統(tǒng)計(jì)分析和“定額包干”方式確定，變動(dòng)費(fèi)用采用因素分析法和額定成本法確定其分類和歸屬。如表1所示：

表1 人民銀行費(fèi)用預(yù)算定額框架架構(gòu)建議表

固定費(fèi)用（FF）：指公用經(jīng)費(fèi)中物業(yè)管理費(fèi)、取暖費(fèi)、福利費(fèi)等每年支出金額變化不大的項(xiàng)目。變動(dòng)費(fèi)用中支出因素確定但不可估量的印刷費(fèi)、郵電費(fèi)、交通費(fèi)和維修費(fèi)，可采用“定額包干”的方式確定每年發(fā)生額，因此也將其作為固定費(fèi)用對(duì)待。

變動(dòng)費(fèi)用（VF）：指公用經(jīng)費(fèi)中辦公費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等占比較大而又切實(shí)可控費(fèi)用，變動(dòng)費(fèi)用作為費(fèi)用控制的重點(diǎn)。

總費(fèi)用（TF）：指費(fèi)用實(shí)際執(zhí)行總額，包含固定費(fèi)用與變動(dòng)費(fèi)用。

核批預(yù)算額（HF）指上級(jí)行核批的預(yù)算金額。

當(dāng)預(yù)算核批金額與實(shí)際執(zhí)行金額相吻合時(shí)為最佳預(yù)算點(diǎn)，超預(yù)算支出會(huì)使得經(jīng)費(fèi)供應(yīng)緊張，不能滿足日常業(yè)務(wù)需要；相反，預(yù)算盈余又會(huì)造成資源浪費(fèi)，不利于資金合理配置與使用效益。

（二）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控及差異分析（指標(biāo)選擇及分析）。

在預(yù)算執(zhí)行中，要及時(shí)總結(jié)階段預(yù)算完成情況，將預(yù)算核定額按季進(jìn)行劃分，對(duì)預(yù)算額與實(shí)際發(fā)生額進(jìn)行比較分析，尋找差異項(xiàng)目，分析差異的原因，并提出行之有效的對(duì)策建議，為下一步預(yù)算管理提供監(jiān)控重點(diǎn)（如表2所示）。

同時(shí)，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，以各部門為預(yù)算考核對(duì)象，各科室負(fù)責(zé)人為目標(biāo)責(zé)任人，將費(fèi)用開(kāi)支按照科室歸屬分類、進(jìn)行考核，為部門控制、預(yù)算調(diào)整和績(jī)效考評(píng)激勵(lì)提供依據(jù)（如表3所示）。

（三）績(jī)效預(yù)算指標(biāo)體系建設(shè)（指標(biāo)體系建模）。

預(yù)算執(zhí)行差異分析中，從預(yù)算編制和執(zhí)行角度出發(fā)，現(xiàn)將預(yù)算目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)引入預(yù)算指標(biāo)體系，將近三年的公用經(jīng)費(fèi)加權(quán)平均測(cè)算各項(xiàng)目目標(biāo)值，計(jì)算實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算目標(biāo)偏差百分比，并賦予各項(xiàng)目指標(biāo)權(quán)重，運(yùn)用離差分析，匯總得出全年部門預(yù)算控制效率（如表4所示）。

表2 項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行差異分析

表3 部門預(yù)算執(zhí)行差異分析

表4 公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)評(píng)價(jià)分析

其中：SF實(shí)際發(fā)生費(fèi)用；

EF測(cè)算的目標(biāo)值；

W各費(fèi)用項(xiàng)目權(quán)重；

W權(quán)重反映了評(píng)價(jià)主體對(duì)指標(biāo)集合所含分量，在進(jìn)行方差分析時(shí)，應(yīng)合理科學(xué)確定各指標(biāo)權(quán)重，建立預(yù)算指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。

五、構(gòu)建人民銀行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的建議

（一）建立人民銀行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)框架體系。首先，成立預(yù)算定額管理領(lǐng)導(dǎo)小組并明確各部門責(zé)任分工。其次，制定一套符合人民銀行工作實(shí)際的預(yù)算定額確定、發(fā)布、執(zhí)行、修訂、考核等管理流程。最后，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（即預(yù)算管理部門）牽頭和組織各歸口部門按照一定的科學(xué)方法確定具體的定額標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)審核批準(zhǔn)后發(fā)布執(zhí)行。

（二）建立人民銀行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)編制方法。根據(jù)人民銀行公用經(jīng)費(fèi)支出的內(nèi)容、性質(zhì)、作用等因素，可將公用經(jīng)費(fèi)分為剛性支出和非剛性支出兩大類。剛性支出是指確保人民銀行日常辦公所必須的支出，在政策性因素和客觀條件不變的情況下，采取數(shù)據(jù)分析和統(tǒng)計(jì)分析測(cè)算真實(shí)需求。非剛性支出主要受工作的業(yè)務(wù)量影響，可分為兩種類型，一種是支出因素相對(duì)確定并可以估量和控制的，可采取因素分析法和額定成本法作為定額編制的測(cè)算方法。一種是支出因素相對(duì)確定但不可估量的，可采取“定額包干”的編制原則，通過(guò)歷史數(shù)據(jù)分析和額定成本等編制技術(shù)手段，確定一個(gè)包干定額，由各部門根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

（三）建立人民銀行公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)信息管理數(shù)據(jù)庫(kù)。首先，通過(guò)全面清查單位的資產(chǎn)狀況，摸清家底后，將確定定額所需要的信息逐一登記在冊(cè)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、分析、測(cè)算，確定公用經(jīng)費(fèi)各項(xiàng)支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。其次，建立信息管理數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)對(duì)上年預(yù)算定額執(zhí)行情況的分析和對(duì)比，結(jié)合政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，及時(shí)更新下一年度定額項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)逐年更新，動(dòng)態(tài)管理的公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，為預(yù)算編制、分配和執(zhí)行提供可靠的依據(jù)。

（四）建立規(guī)范的人民銀行公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估系統(tǒng)。一是對(duì)公用經(jīng)費(fèi)支出的各個(gè)項(xiàng)目定期進(jìn)行客觀公正的監(jiān)控評(píng)價(jià)和綜合考核，作為動(dòng)態(tài)調(diào)整公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。二是運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，將評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)結(jié)果與定額標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系起來(lái)，作為調(diào)節(jié)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算的重要手段，提高預(yù)算資金的使用效益。三是對(duì)公用經(jīng)費(fèi)定額的編制方法，編制依據(jù)和績(jī)效考評(píng)等情況，依法接受內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督。

［1］劉婕，牛美麗.中國(guó)政府預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的確定：以A省為例.公共管理研究，2007（1）

［2］尹祥領(lǐng).完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，促進(jìn)基本支出預(yù)算公平.預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2008（12）

［3］余中.建立科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)、透明的基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系.預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2009（12）

［4］王強(qiáng)，辛祥玉.構(gòu)建人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的思考.金融發(fā)展研究.2011（5）

［5］覃道愛(ài).人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的框架體系研究.海南金融2011（12）

Research of Fixed Public Budget Standard of PBC

WEN Wang-xiang
Central Branch of Yinchuan,People's Bank of China,Yinchuan 75000

Fixed budget management is an important part of budget reform for the budget department.This paper starts from the current situation and problems of fixed public budget standard in the implementation of the People's Bank,proposes ideas and recommendations to build the fixed public budget standard system for People's Bank of China.

The People's Bank of China,Public Funds,Fixed Budget

F230

A

溫萬(wàn)祥，男，漢族，四川峨眉山人，人民銀行銀川中心支行會(huì)計(jì)師，研究方向：預(yù)算管理；寧夏銀川，750001