陶建國(guó)

摘 要：校園欺凌現(xiàn)象一直以來(lái)為日本高度關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題，2011年的大津校園欺凌事件進(jìn)一步暴露出學(xué)校和教育委員會(huì)在應(yīng)對(duì)校園欺凌方面存在嚴(yán)重問(wèn)題，對(duì)此，日本社會(huì)呼吁政府應(yīng)盡快制定相關(guān)法律。在大津欺凌事件影響下，日本政府在較短時(shí)間內(nèi)公布了《防止欺凌對(duì)策推進(jìn)法》。該法出臺(tái)后，學(xué)界對(duì)立法進(jìn)行了評(píng)價(jià)，認(rèn)為仍然存在需要進(jìn)一步完善的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：校園欺凌；立法；教育委員會(huì)；教師

中圖分類(lèi)號(hào)：DF13/17 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-2458（2015）02-0055-08

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2015.02.007

校園欺凌是指由學(xué)生實(shí)施的對(duì)其他學(xué)生造成心理上或物理上的影響進(jìn)而使其深感精神痛苦之行為，日本社會(huì)對(duì)校園欺凌問(wèn)題的關(guān)注始于1980年前后[1]，但在2013年之前，日本未對(duì)預(yù)防和規(guī)制校園欺凌制定專(zhuān)門(mén)的法律，學(xué)校及有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)欺凌問(wèn)題所依據(jù)的是文部科學(xué)省出臺(tái)的措施或通知a。此外， 教育再生會(huì)議于2006年發(fā)布的《欺凌問(wèn)題緊急建言—面向教育者和國(guó)民》也在指導(dǎo)學(xué)校規(guī)制和預(yù)防欺凌現(xiàn)象方面發(fā)揮一定作用b。在1980年代中期和1990年代中期，日本曾兩次掀起校園欺凌問(wèn)題大討論熱潮，其直接原因是有學(xué)生因遭受校園欺凌而自殺[2]。但在此兩次大討論中人們尚未對(duì)學(xué)校的不作為提出過(guò)多批評(píng)，也未更深入地研討立法問(wèn)題，更多的是對(duì)禁止校園欺凌的意義以及如何采取有關(guān)預(yù)防措施進(jìn)行討論。2011年9月，日本大津市某中學(xué)發(fā)生一男生因遭受欺凌而自殺事件，該事件在日本社會(huì)引發(fā)巨大反響，掀起校園欺凌問(wèn)題的第三次討論熱潮。透過(guò)大津事件，人們對(duì)學(xué)校和教師熟視無(wú)睹的態(tài)度和行為深感震驚，也要求重新審視學(xué)校和教育委員會(huì)的關(guān)系及其各自作用。更為重要的是，大津校園欺凌事件直接推動(dòng)了政府的立法工作，通過(guò)立法強(qiáng)化校園欺凌行為的預(yù)防和規(guī)制成為社會(huì)共識(shí)。在大津事件推動(dòng)下，日本于2013年6月公布《防止欺凌對(duì)策推進(jìn)法》，進(jìn)一步完善相關(guān)制度，但也不得不承認(rèn)倉(cāng)促之間制定的這一法律尚存在諸多需要進(jìn)一步改正之處。

一、校園欺凌立法的背景

2011年9月29日，滋賀縣大津市某市立中學(xué)2年級(jí)學(xué)生在學(xué)校體育館遭受其他3名同學(xué)的暴力行為（用布條將其身體捆綁，口貼膠帶），10月8日，實(shí)施暴力的學(xué)生又到受害學(xué)生家中盜走貴重物品及錢(qián)財(cái)。受害學(xué)生于10月11日從自家住宅跳樓自殺，自殺前一天曾發(fā)送郵件給加害者聲稱(chēng)自殺，但加害者未予回應(yīng)。學(xué)校及當(dāng)?shù)亟逃瘑T會(huì)在最初階段極力逃避責(zé)任，主張并未發(fā)覺(jué)存在欺凌事態(tài)，自殺行為與校園欺凌無(wú)因果關(guān)系。學(xué)校和教育委員會(huì)對(duì)該事件以全校學(xué)生為對(duì)象先后進(jìn)行過(guò)兩次事實(shí)調(diào)查，很多學(xué)生聲稱(chēng)加害學(xué)生對(duì)自殺學(xué)生存在欺凌行為，但學(xué)校并未向社會(huì)公開(kāi)全部調(diào)查結(jié)果。自殺學(xué)生的父親雖從校長(zhǎng)手中獲取了調(diào)查結(jié)果，但校長(zhǎng)告知其由于涉及學(xué)生個(gè)人秘密，不得向外界透露，并簽訂了保密契約，這一結(jié)果使得死者父親無(wú)法向死者的同學(xué)征詢(xún)信息，其后，死者父親再次請(qǐng)求全面公開(kāi)信息，但教育委員會(huì)將開(kāi)示的文書(shū)幾乎全部涂黑，對(duì)此，死者父親提起精神損害賠償訴訟。

不久之后，在社會(huì)輿論和有關(guān)證據(jù)面前，學(xué)校轉(zhuǎn)變了態(tài)度，承認(rèn)自殺學(xué)生所在班級(jí)班主任及其他教師收到過(guò)該學(xué)生遭受欺凌的申告，其他教師也將有關(guān)事態(tài)書(shū)面反饋給了校長(zhǎng)。但是校方和教育委員會(huì)僅承認(rèn)存在欺凌事實(shí)，不承認(rèn)自殺與欺凌之間有因果關(guān)系。2012年8月，大津市成立了由法官、律師、大學(xué)教授共5人組成的“第三方調(diào)查委員會(huì)”進(jìn)行徹底調(diào)查。2013年1月31日，調(diào)查委員會(huì)得出結(jié)論，認(rèn)為自殺的直接原因?yàn)樵馐芷哿瑁⑶曳穸私逃瘑T會(huì)和加害者家長(zhǎng)的“家庭環(huán)境也是導(dǎo)致自殺原因”的主張，認(rèn)為導(dǎo)致自殺的原因除了欺凌行為外無(wú)其他誘因[3]。調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查顯示，加害者自2011年9月初就在教室、衛(wèi)生間、走廊等場(chǎng)所多次對(duì)自殺的學(xué)生實(shí)施各種欺凌行為，包括直接的暴力和語(yǔ)言行為。調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為該事件當(dāng)初曾有多名學(xué)生向班主任反映存在欺凌現(xiàn)象，但班主任未能對(duì)學(xué)生的反映采取確切的對(duì)策，未對(duì)學(xué)生的申告給予高度重視。在學(xué)生向多名教師反映情況后，多名教員認(rèn)為可能存在欺凌問(wèn)題，并將有關(guān)情況報(bào)告給班主任和學(xué)校，但學(xué)校最終未能將有關(guān)問(wèn)題作為欺凌事件對(duì)待，學(xué)校和教育委員會(huì)在探明事實(shí)和真摯檢討方面過(guò)于懈怠，對(duì)事件負(fù)有不可推卸的責(zé)任[4]。

大津校園欺凌事件在日本社會(huì)引發(fā)了激烈反響[5]，有教育評(píng)論家認(rèn)為，學(xué)生能夠向教師申告欺凌問(wèn)題甚為難得，但教師表現(xiàn)出極端的麻痹，這反映出教師素質(zhì)有待提高。教育委員會(huì)在教育活動(dòng)中也存致命問(wèn)題，但教育委員會(huì)對(duì)此缺乏認(rèn)識(shí)，此外，學(xué)校和教育委員會(huì)之間有必要建立起相互評(píng)價(jià)系統(tǒng)。也有教育家認(rèn)為，大津欺凌事件折射出教師隊(duì)伍中存在遮丑傾向和多一事不如少一事的態(tài)度，反映出有必要打破學(xué)校和教育委員會(huì)之間 “老板與小弟”的關(guān)系[6]?！稏|京新聞》發(fā)表的社論指出，學(xué)校和教育委員會(huì)僅用3周時(shí)間完成調(diào)查、不積極公布調(diào)查結(jié)果、未聽(tīng)取加害人意見(jiàn)、不承認(rèn)自殺和欺凌之間的因果關(guān)系，這一切表明學(xué)校和教育委員會(huì)即草率又無(wú)責(zé)任感，優(yōu)先考慮維護(hù)學(xué)校與教育委員會(huì)之間的組織關(guān)系，未站在學(xué)生立場(chǎng)思考問(wèn)題，對(duì)此應(yīng)予反省[7]?！?琉球新報(bào)》社論指出，為了防止校園欺凌，應(yīng)在學(xué)校實(shí)行班主任共同擔(dān)任制，學(xué)校有必要從社會(huì)聘請(qǐng)具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員組成應(yīng)對(duì)小組，設(shè)立接受學(xué)生咨詢(xún)的第三方機(jī)關(guān)[8]。大津欺凌事件還引發(fā)了日本社會(huì)改革教育委員會(huì)的討論，人們認(rèn)為，在大津事件中當(dāng)?shù)亟逃瘑T會(huì)對(duì)學(xué)校指導(dǎo)不力，反映出該機(jī)構(gòu)體制僵化、缺乏危機(jī)管理能力。教育委員會(huì)成員主要來(lái)自學(xué)校教師，出于人際關(guān)系和對(duì)校長(zhǎng)的敬畏，委員會(huì)難以對(duì)學(xué)校進(jìn)行強(qiáng)有力的指導(dǎo)，對(duì)學(xué)校的一些問(wèn)題過(guò)于偏袒[9]。

大津欺凌事件發(fā)生后，文部科學(xué)省認(rèn)為日本全國(guó)可能存在類(lèi)似于該事件的欺凌問(wèn)題，為了把握校園欺凌真實(shí)情況，了解各地欺凌對(duì)策的貫徹情況，有助于今后提高欺凌對(duì)策的有效性，文部科學(xué)省于2012年12月在全國(guó)進(jìn)行一項(xiàng)緊急調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)中小學(xué)從2012年年初至調(diào)查時(shí)點(diǎn)共發(fā)生校園欺凌事件14.4萬(wàn)件，其中重大欺凌事件278件。重大欺凌事件中欺凌行為以“嘲弄、戲弄、辱罵、威脅”居多（57.6%），其次分別為“對(duì)人身進(jìn)行打擊”“排擠”“強(qiáng)行索要金錢(qián)和物品”“隱藏、損毀、丟棄物品”“利用電腦和手機(jī)進(jìn)行誹謗”。對(duì)于具有犯罪傾向的欺凌行為有11.4%的學(xué)校未向警察通報(bào)，有50.9%的學(xué)校表示僅對(duì)特別重大的事件進(jìn)行通報(bào)。地方教育委員會(huì)中有8.1%未要求學(xué)校定期進(jìn)行欺凌實(shí)態(tài)調(diào)查，43.8%未對(duì)社會(huì)進(jìn)行防止欺凌行為的啟發(fā)和宣傳活動(dòng)。都道府縣教育委員會(huì)中91%為教師提供了應(yīng)對(duì)欺凌的指南手冊(cè)，但市街村的教育委員會(huì)中僅有15%。被調(diào)查的學(xué)校中在2011年有5.4%未進(jìn)行全校欺凌實(shí)態(tài)調(diào)查，有12.1%的學(xué)校未在校內(nèi)開(kāi)展過(guò)關(guān)于欺凌問(wèn)題的研修活動(dòng)，僅有10.6%的學(xué)校專(zhuān)門(mén)開(kāi)展過(guò)校內(nèi)研修[10]。

文部科學(xué)省此前尊重學(xué)校自主應(yīng)對(duì)欺凌問(wèn)題，幾乎不在具體欺凌事件中對(duì)學(xué)校和教育委員會(huì)提供個(gè)別指導(dǎo)和咨詢(xún)。大津欺凌事件發(fā)生后，文部科學(xué)省于2012年8月設(shè)置了“兒童安全對(duì)策支援室”，對(duì)因欺凌引發(fā)的自殺事件提供支援措施，包括到學(xué)?，F(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行支援。同年9月，出臺(tái)《關(guān)于欺凌和學(xué)校安全的綜合處理指針》，詳細(xì)規(guī)定了對(duì)學(xué)校和教育委員會(huì)的支援措施，構(gòu)筑國(guó)家積極應(yīng)對(duì)校園欺凌的綜合體制。文部科學(xué)省還于2013年5月16日發(fā)出《關(guān)于應(yīng)當(dāng)早期向警察咨詢(xún)通報(bào)的欺凌事案的通知》，對(duì)應(yīng)向警察通報(bào)的欺凌事件具體的適用例進(jìn)行了歸納，供學(xué)校和教育委員會(huì)參照。

地方自治體受大津事件影響，積極推進(jìn)欺凌防止條例的制定工作并成立調(diào)查機(jī)構(gòu)，自大津事件后至2013年7月1日，共有大津市等8個(gè)地方自治體制定地方欺凌防止條例，對(duì)欺凌概念進(jìn)行界定、明確各方主體職責(zé)、規(guī)定具體的對(duì)策內(nèi)容[11]。為了及時(shí)調(diào)查事件，這些自治體均規(guī)定設(shè)置常設(shè)第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)，如云仙市在政策企劃科（市長(zhǎng)直屬）設(shè)“兒童欺凌防止專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”，大津市在市民部（市長(zhǎng)直屬）設(shè)“欺凌對(duì)策推進(jìn)室”。也有的縣或市還在教育委員會(huì)設(shè)置第三方機(jī)構(gòu)，如佐賀縣多久市在市教育委員會(huì)中設(shè)“欺凌問(wèn)題行動(dòng)對(duì)策委員會(huì)”[12]。

二、《防止欺凌對(duì)策推進(jìn)法》的出臺(tái)及建立的相關(guān)制度

以大津欺凌事件為契機(jī)，日本有關(guān)制定欺凌對(duì)策法的呼聲日益高漲。2012年12月，在第46次眾議院議員總選舉時(shí)，一些政黨在政權(quán)公約中提出了校園欺凌防止對(duì)策，主張制定校園欺凌防止法、重新審視教育委員會(huì)制度、強(qiáng)化教師的培訓(xùn)、完善校園欺凌咨詢(xún)體制，增加學(xué)校心理咨詢(xún)師數(shù)量等。2013年1月25日，日本成立教育再生實(shí)行會(huì)議，2月26日，教育再生實(shí)行會(huì)議在《欺凌問(wèn)題的對(duì)應(yīng)（第一次建言）》中提議制定一部整合社會(huì)力量應(yīng)對(duì)欺凌問(wèn)題的法律，主張將道德教育作為常設(shè)課程；強(qiáng)化學(xué)校、家庭、地方社會(huì)的責(zé)任；對(duì)實(shí)施欺凌行為的學(xué)生加強(qiáng)指導(dǎo)等[13]。 文部科學(xué)大臣也在2012年12月28日記者招待會(huì)上呼吁各黨派推動(dòng)欺凌對(duì)策的立法。特別值得一提的是，負(fù)責(zé)對(duì)大津欺凌事件進(jìn)行調(diào)查的“第三方調(diào)查委員會(huì)”于2013年1月31日提出了調(diào)查報(bào)告書(shū)，報(bào)告書(shū)第三部分對(duì)如何建構(gòu)校園欺凌防止對(duì)策從六方面提出了具體建議。這些建議包括“對(duì)教師的建議”“對(duì)學(xué)校的建議”“對(duì)教育委員會(huì)的建議”“對(duì)學(xué)校心理咨詢(xún)工作者的建議、“危機(jī)的對(duì)應(yīng)”“未來(lái)課題”等，該報(bào)告書(shū)的內(nèi)容對(duì)立法草案的形成產(chǎn)生重要影響，甚至可以說(shuō)該報(bào)告書(shū)的建議內(nèi)容構(gòu)成其后政府立法草案的基調(diào)。

2013年4月，民主黨、生活黨、社會(huì)民主黨共同提出《欺凌對(duì)策推進(jìn)基本法案》；5月16日，自民黨和公明黨也共同提出《關(guān)于防止欺凌等對(duì)策推進(jìn)法律案》，后各黨派經(jīng)過(guò)多次協(xié)議，決定將兩部法律草案一體化，以自民黨和公明黨的草案為基礎(chǔ)進(jìn)行修改和完善，最終于6月18日共同推出法律草案。草案經(jīng)眾議院文部科學(xué)委員會(huì)以及參議院文教科學(xué)委員會(huì)審議后，提交參議院審議，于2013年6月獲得通過(guò)?！斗乐蛊哿鑼?duì)策推進(jìn)法》共5章35條，適用于小學(xué)、中學(xué)、高中、中專(zhuān)及特別支援學(xué)校，不適用于幼兒園。該法的基本理念是鑒于欺凌防止對(duì)策是關(guān)涉所有兒童的問(wèn)題，必須創(chuàng)造兒童安心學(xué)習(xí)和開(kāi)展其他活動(dòng)的環(huán)境，不在校園內(nèi)外發(fā)生欺凌行為。讓兒童了解欺凌防止對(duì)策是為了所有的兒童不實(shí)行欺凌行為及在發(fā)現(xiàn)其他兒童遭受欺凌時(shí)不漠不關(guān)心，以及了解欺凌對(duì)兒童身心造成的影響或引發(fā)的其他問(wèn)題。

《防止欺凌對(duì)策推進(jìn)法》要求文部科學(xué)大臣與有關(guān)行政機(jī)關(guān)密切協(xié)作，制定出有助于防止校園欺凌的綜合且有效果的基本方針，基本方針應(yīng)包括如下內(nèi)容：（1）關(guān)于校園欺凌防止對(duì)策的基本方向事項(xiàng)；（2）關(guān)于欺凌防止對(duì)策的基本內(nèi)容；（3）其他對(duì)策。地方公共團(tuán)體參照文部科學(xué)省的基本方針，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定綜合且有效果的地方性基本方針。學(xué)校參酌國(guó)家和地方性欺凌對(duì)策基本方針，根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況，制定該校的欺凌防止對(duì)策。地方自治體可以為了有效推進(jìn)欺凌對(duì)策，成立由學(xué)校、教育委員會(huì)、兒童咨詢(xún)機(jī)關(guān)、法務(wù)局、警察等機(jī)關(guān)組成的“欺凌對(duì)策聯(lián)絡(luò)協(xié)議會(huì)”。學(xué)校設(shè)置者和學(xué)校必須從防止欺凌角度培育學(xué)生豐富的情操和道德心，培養(yǎng)其能夠?qū)崿F(xiàn)相互理解的人際交流能力，在所有教育活動(dòng)中充實(shí)道德教育和體驗(yàn)活動(dòng)等。為防止校園欺凌，學(xué)校應(yīng)與學(xué)生的監(jiān)護(hù)人、地方居民及其他關(guān)系人協(xié)作，開(kāi)展有助于使學(xué)生自主防止校園欺凌的活動(dòng)，通過(guò)啟發(fā)等措施讓學(xué)生或教師深刻理解防止欺凌行為的重要性。

為及早發(fā)現(xiàn)欺凌現(xiàn)象，學(xué)校有必要對(duì)學(xué)生定期進(jìn)行調(diào)查或采取其他措施，應(yīng)建立必要的體制受理學(xué)生、監(jiān)護(hù)人、教師有關(guān)欺凌方面的咨詢(xún)，學(xué)校在建立和完善有關(guān)體制時(shí)，要注意保護(hù)遭受欺凌學(xué)生的接受教育及其他權(quán)利。國(guó)家和地方公共團(tuán)體采取措施完善欺凌通報(bào)及咨詢(xún)體制，并努力與有關(guān)機(jī)關(guān)、學(xué)校、家庭、地方社會(huì)、民間團(tuán)體等強(qiáng)化合作關(guān)系，有效地對(duì)遭受欺凌的學(xué)生及監(jiān)護(hù)人提供支援，對(duì)實(shí)施欺凌的學(xué)生和監(jiān)護(hù)人進(jìn)行指導(dǎo)?！斗乐蛊哿鑼?duì)策推進(jìn)法》規(guī)定，為了正確應(yīng)對(duì)校園欺凌，國(guó)家和地方公共團(tuán)體要強(qiáng)化教師的培訓(xùn)和研修，提高教師的資質(zhì)，令其掌握有關(guān)提供咨詢(xún)和支援以及其他應(yīng)對(duì)欺凌的專(zhuān)業(yè)知識(shí)；國(guó)家和地方公共團(tuán)體還要確保具備心理學(xué)、社會(huì)福祉學(xué)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人才，以便學(xué)校要求向其派駐此類(lèi)人員時(shí)能夠獲得滿(mǎn)足。學(xué)校必須制定相關(guān)計(jì)劃，對(duì)教職員工進(jìn)行防止欺凌的技能培訓(xùn)，提升教師防止和應(yīng)對(duì)欺凌的能力。為了防止網(wǎng)絡(luò)欺凌行為，立法上要求學(xué)校對(duì)學(xué)生開(kāi)展防止網(wǎng)絡(luò)欺凌的啟發(fā)活動(dòng)，國(guó)家和地方公共團(tuán)體應(yīng)完善應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)欺凌事件的體制，對(duì)監(jiān)護(hù)學(xué)生是否卷入網(wǎng)絡(luò)欺凌的機(jī)關(guān)和團(tuán)體提供支援措施。

為使學(xué)校防止欺凌對(duì)策獲得有效實(shí)施，學(xué)校應(yīng)設(shè)置由教職員工及具有心理學(xué)、社會(huì)福祉學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員組成的專(zhuān)門(mén)組織。教師、公共機(jī)關(guān)職員、監(jiān)護(hù)人以及其他人員一旦發(fā)現(xiàn)有學(xué)生遭遇或可能遭遇欺凌，必須立即向?qū)W校報(bào)告，學(xué)校立即對(duì)有關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，并向?qū)W校設(shè)置者報(bào)告調(diào)查結(jié)果；學(xué)校認(rèn)為確實(shí)存在欺凌事實(shí)后，為了制止和防止再次發(fā)生欺凌行為，應(yīng)在具有心理學(xué)及社會(huì)學(xué)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)人員協(xié)助下，對(duì)受害學(xué)生和監(jiān)護(hù)人進(jìn)行持續(xù)性支援，對(duì)行為實(shí)施者和監(jiān)護(hù)人分別進(jìn)行指導(dǎo)和提供咨詢(xún)，學(xué)校對(duì)實(shí)施欺凌的學(xué)生可決定讓其不與被欺凌者同在一個(gè)教室學(xué)習(xí)。學(xué)校認(rèn)為欺凌行為可能構(gòu)成犯罪的應(yīng)通報(bào)于當(dāng)?shù)鼐?，并配合警察采取有關(guān)措施。校長(zhǎng)及教師對(duì)正在實(shí)施欺凌行為的學(xué)生，若認(rèn)為有必要可依據(jù)《學(xué)校教育法》第11條對(duì)其實(shí)行懲戒措施，但不得體罰學(xué)生a?；鶎咏逃瘑T會(huì)可為了給學(xué)生創(chuàng)造出安心接受教育的環(huán)境而采取讓實(shí)施欺凌的學(xué)生停止聽(tīng)課措施，但教師和校長(zhǎng)不得作出這樣的處罰決定。文部科學(xué)省還通過(guò)頒布通知的方式指導(dǎo)學(xué)校正確適用這一措施，避免給學(xué)生造成傷害。

對(duì)于可能給學(xué)生的生命、財(cái)產(chǎn)和身心健康造成重大損害的欺凌事件，或者可能會(huì)使受害學(xué)生因欺凌而長(zhǎng)期逃學(xué)的事件，學(xué)校設(shè)置者和學(xué)校必須成立相關(guān)組織，通過(guò)質(zhì)問(wèn)票等適當(dāng)方法對(duì)事件施以調(diào)查，學(xué)校設(shè)置者和學(xué)校必須對(duì)調(diào)查提供支援和指導(dǎo)，并且，向受害學(xué)生或監(jiān)護(hù)人提供調(diào)查信息。國(guó)立大學(xué)附屬學(xué)校認(rèn)為可能發(fā)生重大欺凌事件的，通過(guò)大學(xué)校長(zhǎng)向文部科學(xué)省進(jìn)行報(bào)告，接到報(bào)告的文部科學(xué)大臣認(rèn)為有必要的，應(yīng)當(dāng)再次進(jìn)行調(diào)查，有權(quán)根據(jù)調(diào)查結(jié)果要求學(xué)校采取相應(yīng)措施應(yīng)對(duì)重大事件或防止再次發(fā)生。地方公共團(tuán)體設(shè)置的學(xué)校對(duì)重大事態(tài)通過(guò)當(dāng)?shù)亟逃瘑T會(huì)向地方公共團(tuán)體負(fù)責(zé)人報(bào)告，私立學(xué)校應(yīng)向都道府縣知事報(bào)告，接到報(bào)告者認(rèn)為有必要時(shí)可成立專(zhuān)門(mén)的附屬機(jī)構(gòu)，對(duì)事件再次進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果采取相應(yīng)的有效措施。

《防止欺凌對(duì)策推進(jìn)法》還規(guī)定監(jiān)護(hù)人對(duì)子女的教育具有不可推卸的責(zé)任，監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)努力指導(dǎo)被監(jiān)護(hù)的兒童養(yǎng)成規(guī)范意識(shí)，不使其實(shí)施欺凌行為。監(jiān)護(hù)人在所保護(hù)的兒童受到欺凌后，要采取適當(dāng)措施加以保護(hù)。國(guó)家、地方公共團(tuán)體、學(xué)校設(shè)置者、學(xué)校在采取欺凌防止措施時(shí)，監(jiān)護(hù)人要努力給予協(xié)助，但是上述規(guī)定不得理解為是對(duì)尊重家庭教育自主性的改變。家庭教育應(yīng)尊重家長(zhǎng)的自主教育權(quán)。若過(guò)于強(qiáng)調(diào)監(jiān)護(hù)人職責(zé)，可能引發(fā)學(xué)校方面怠于構(gòu)筑欺凌對(duì)策問(wèn)題，而且，在損害賠償訴訟中學(xué)校一方可能會(huì)主張監(jiān)護(hù)人未盡教育職責(zé)而請(qǐng)求減少賠償金額，出于這一擔(dān)心，立法上明確規(guī)定對(duì)監(jiān)護(hù)人義務(wù)的規(guī)定不得理解為減輕學(xué)校設(shè)置者和學(xué)校的欺凌防止責(zé)任。

三、《防止欺凌對(duì)策推進(jìn)法》實(shí)施上可能面臨的問(wèn)題

（一）附屬機(jī)構(gòu)的中立性和公平性問(wèn)題

該法規(guī)定，對(duì)重大欺凌事件學(xué)校設(shè)置者或?qū)W校必須成立第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查；學(xué)校還應(yīng)將重大事件通報(bào)于地方公共團(tuán)體負(fù)責(zé)人，地方公共團(tuán)體應(yīng)設(shè)置專(zhuān)門(mén)附屬機(jī)構(gòu)對(duì)事件進(jìn)行調(diào)查。但立法上并未明確應(yīng)由哪些人組成附屬機(jī)構(gòu)，這可能引發(fā)調(diào)查機(jī)構(gòu)是否存在專(zhuān)業(yè)性不足以及是否會(huì)隱瞞調(diào)查結(jié)果等問(wèn)題。在法案審議過(guò)程中，審議者也提出在選任附屬機(jī)構(gòu)第三方人員時(shí)，有必要考慮與事件有關(guān)的學(xué)生家長(zhǎng)意見(jiàn)，確保附屬組織具備公平性和中立性。就在《防止欺凌對(duì)策推進(jìn)法》實(shí)施后不久，奈良縣橿原市一名中學(xué)一年級(jí)女生自殺，該市在成立調(diào)查委員會(huì)時(shí)，家長(zhǎng)認(rèn)為調(diào)查委員會(huì)缺乏公平性和中立性，不同意由該調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查，向市教育委員會(huì)提出了抗議書(shū)，并到文部科學(xué)省反映訴求[14]。從現(xiàn)實(shí)情況看，今后日本必須研討在成立第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)時(shí)如何保證中立性和公平性，明確規(guī)定成員回避的條件，成員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、選任程序規(guī)范等，確保成立的調(diào)查機(jī)構(gòu)深受信賴(lài)。

（二）學(xué)校教師應(yīng)對(duì)欺凌問(wèn)題的精力和能力問(wèn)題

教師是直接與學(xué)生共處者，理論上其應(yīng)當(dāng)最容易發(fā)現(xiàn)欺凌現(xiàn)象，學(xué)生一般也首先向其反應(yīng)或報(bào)告欺凌問(wèn)題，因此，教師在應(yīng)對(duì)欺凌方面發(fā)揮著無(wú)法替代的作用，正是由于這一原因，日本此次立法強(qiáng)化了教師的職責(zé)。但要注意的是教師是否有精力和能力處理相關(guān)問(wèn)題。根據(jù)“欺凌問(wèn)題對(duì)策民間組織”的調(diào)查，對(duì)欺凌問(wèn)題的咨詢(xún)確信能夠自主解決的教師在小學(xué)為11.3%，中學(xué)僅為7.4%。認(rèn)為其他工作影響了欺凌問(wèn)題的處理的小學(xué)教師占84.4%，中學(xué)教師占87%。這表示教師中很多人缺乏處理欺凌問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)和技能，一些教師也很難有時(shí)間認(rèn)真應(yīng)對(duì)欺凌問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)研討今后如何減輕教師工作負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步增加教師數(shù)量，確保教師有充足時(shí)間與學(xué)生共處和交流。

（三）停止聽(tīng)課處罰措施問(wèn)題

對(duì)可能?chē)?yán)重侵害學(xué)生財(cái)產(chǎn)、人身權(quán)利的欺凌行為，當(dāng)?shù)亟逃瘑T會(huì)可以為了給學(xué)生創(chuàng)造安心接受教育的環(huán)境，采取讓實(shí)施欺凌的學(xué)生停止聽(tīng)課這一措施。然而，這一處罰方式在適用上面臨諸多難題，比如適用要件、適用程序、停止期間、對(duì)停止上課學(xué)生的學(xué)習(xí)支援等均需要有明確規(guī)定。從此前適用情況看，可以說(shuō)教育委員會(huì)的態(tài)度較為謹(jǐn)慎，即使是對(duì)嚴(yán)重違反校規(guī)的學(xué)生也較少適用該方法[15]。盡管文部科學(xué)省在2006年出臺(tái)了關(guān)于適用停止上課的指導(dǎo)通知，但10年來(lái)，都道府縣教育委會(huì)適用這一措施的事件僅有51件，其中以欺凌行為為理由的僅有6件[16]。有觀點(diǎn)認(rèn)為停止學(xué)生上課侵害了日本憲法第26條規(guī)定的接受教育權(quán)，并且，欺凌對(duì)策立法上也沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定如何確保停止上課的學(xué)生接受學(xué)習(xí)，如何通過(guò)單獨(dú)補(bǔ)習(xí)使其跟上授課進(jìn)度[17]。有教師認(rèn)為，停止上課不是在對(duì)實(shí)施欺凌的學(xué)生進(jìn)行指導(dǎo)，而實(shí)際上是將其放逐，日本尚缺乏實(shí)施這一制度的基礎(chǔ)[18]。另外，日本大多數(shù)學(xué)校教師力量不足，難以派出老師為停止上課的學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)習(xí)，并且，難以確保停止上課的學(xué)生能夠獲得家庭的照護(hù)等也會(huì)影響該措施的利用。

（四）向?qū)W校派出警察問(wèn)題

欺凌對(duì)策法強(qiáng)化了學(xué)校向警察報(bào)告的職責(zé)，實(shí)務(wù)中向?qū)W校派出常駐警察的事例也不斷增加。文部科學(xué)省在對(duì)各學(xué)校下達(dá)的有關(guān)通知中也強(qiáng)調(diào)學(xué)校與警察溝通的重要性，立法者及文部科學(xué)省想借助警察的“威嚴(yán)力”應(yīng)對(duì)欺凌。然而，借助警察的力量不一定獲得預(yù)想效果，日本的校園欺凌事件更多是非直接暴力型欺凌事件，使用嚴(yán)罰方式未必適當(dāng)，甚至還會(huì)造成相反的效果。由此，有觀點(diǎn)認(rèn)為與其增加警察的力量，倒不如強(qiáng)化預(yù)防措施。學(xué)校和社會(huì)應(yīng)著眼于引起欺凌現(xiàn)象的環(huán)境，把握學(xué)生在家庭、學(xué)習(xí)、人際關(guān)系方面是否存在需要修正和指導(dǎo)的問(wèn)題，防止學(xué)生成為加害者。

（五）網(wǎng)絡(luò)欺凌應(yīng)對(duì)問(wèn)題

日本近幾年網(wǎng)絡(luò)欺凌事件呈逐年上升趨勢(shì)，表現(xiàn)形式主要是通過(guò)發(fā)布網(wǎng)絡(luò)信息對(duì)學(xué)生進(jìn)行誹謗或中傷[19]。此次欺凌對(duì)策的立法規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)欺凌應(yīng)對(duì)措施，但由于規(guī)定的過(guò)于簡(jiǎn)單和抽象，將對(duì)法律適用帶來(lái)不利影響。傳統(tǒng)意義上的校園欺凌主要發(fā)生于校園內(nèi)，從學(xué)校教育權(quán)限來(lái)講，對(duì)這些欺凌問(wèn)題有事實(shí)上的管理可能性。但網(wǎng)絡(luò)欺凌特別是通過(guò)電腦實(shí)施的欺凌行為，通常發(fā)生于學(xué)校管理權(quán)限不可及的地方，比如學(xué)生的住宅等，因此，發(fā)現(xiàn)和判斷欺凌問(wèn)題較為困難。從這一角度來(lái)講，首先學(xué)校應(yīng)配備具備一定通信技術(shù)知識(shí)的教員對(duì)學(xué)生進(jìn)行指導(dǎo)；其次要研究學(xué)校可以在多大程度上積極介入校園外的學(xué)生活動(dòng)；此外，還要研究規(guī)制網(wǎng)絡(luò)欺凌行為如何與個(gè)人信息保護(hù)進(jìn)行平衡。

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[ 責(zé)任編輯 孫 麗]

Abstract： The phenomenon of school bullying has long been a social issue of great concern in Japan. In 2011， Otsu bullying incident in Japan exposed problems existed in schools and the Board of Education in dealing with school bullying. In this regard， the Japanese public called on government to formulate relevant laws and relegations as soon as possible. Influenced by Otsu incident， Japanese government promulgated Act on Promotion of Anti-Bullying in a short time. After the implementation of the Act， the academic circle made evaluation of the legislation and thought that there are many issues that need to be improved.

Key words： school bullying， legislation， education committee， teachers