文/楊炎輝

立案登記的四大輔助機制

文/楊炎輝

2015年4月1日，經(jīng)中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過，最高法院向社會公布了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》?！兑庖姟穼κ藢盟闹腥珪Q定中作出的“變立案審查制為立案登記制”重大決策部署，從指導思想、登記范圍和程序、立案監(jiān)督等方面進行了具體要求，特別是在健全配套機制問題上進行了系統(tǒng)化的設計和安排，充分體現(xiàn)了立案受理制度改革頂層設計的科學性、周密性。

一段時間以來，由于人民法院內(nèi)部考核指標不科學、外部地方行政機關的不當干預、社會輿論的裹挾影響等因素，實踐中出現(xiàn)了案件受理標準不統(tǒng)一、立案審查過嚴、訴前調(diào)解期限過長等現(xiàn)象，“立案難”問題成為人民群眾反映強烈的“六難”問題之一。為此，為充分保障當事人訴權，切實解決“立案難”問題，中央高度重視并史無前例地決策部署了立案登記制改革。立案程序是審判程序的前端陣地，立案制度是司法制度的重要組成部分。對于整個司法制度改革而言，立案登記制改革毫無疑問發(fā)揮的是一種“啟輝器”“鎮(zhèn)流器”的作用，正所謂“源澄而流清，源渾而流濁”，如果司法審判的“第一道關口”改革不徹底或者不到位，將影響整個司法程序運作、司法審判質(zhì)效，進而給司法權威帶來負面影響。同時，我們也要清醒地認識到，案件的起訴和受理僅僅是訴訟程序中的一環(huán)，正如在醫(yī)學上主藥經(jīng)常要與輔藥一起才能發(fā)揮出最好的功效，立案登記制改革絕不是一劑包治百病的靈丹妙藥，要實現(xiàn)有效保障當事人訴權、促進司法審判的良性運轉(zhuǎn)等改革預設目標，還需要盡快健全和完善如下四大輔助性、配套性工作機制：

第一，全面完善訴訟服務和指導機制。當前，一方面，我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，在經(jīng)濟增長速度換擋期、結構調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的新形勢下，各類矛盾糾紛不斷涌現(xiàn)，人民法院受理的案件量逐年攀升，特別是基層法院的案件負荷量更是大幅增長。另一方面，人民群眾存在維權意識高漲與訴訟能力較差的現(xiàn)實困境，當事人維權勝訴的迫切心理與訴訟程序的剛性規(guī)范存在內(nèi)在緊張關系，在基層法院受理的案件中，一個普遍的現(xiàn)象是，當事人的證據(jù)保存和收集意識差、訴求龐雜化、情緒對立性強，法院對個案投入的司法資源多、耗時長。在當前尚不具備推行律師訴訟代理制度的情況下，要破解上述困境，確保立案登記質(zhì)量和效率，可行的方案是盡快推進立案和訴訟服務部門的職能轉(zhuǎn)型，即從立案審查轉(zhuǎn)變成立案登記的同時全面整合訴訟服務資源，通過建立針對性、規(guī)范化的立案指導、程序指引、法律援助、取證協(xié)助、風險提示等工作機制，促進當事人提高訴訟能力，進而為下一步審判程序的展開打下良好基礎。

第二，探索建立程序分化工作機制。盡管十幾年前就有人說我國已經(jīng)進入了“訴訟爆炸”時期，但目前似乎仍無法預見訴訟案件的具體峰值及其出現(xiàn)時間，而且隨著矛盾糾紛日益復雜化、多元化，隨著立案登記制的推進，可以預見的一段時間內(nèi)訴訟糾紛將只增不減，如果人民法院沒有一整套科學化、精細化的應對處理方式，全國各級法院都可能成為矛盾糾紛的“堰塞湖”。因此，針對不同類型、難易程度的案件，不能局限于專業(yè)化審判的既有管理思路，而要將訴訟法中的程序分化制度設計在實踐中充分加以使用。以民事審判為例，首先是科學界定和適用簡易程序、小額程序和普通程序，實現(xiàn)審判資源的有效利用和矛盾糾紛的高效化解有機統(tǒng)一；其次是充分發(fā)揮訴訟程序與非訟程序的作用，特別是要盤活督促程序、擔保物權實現(xiàn)程序等非訟程序的便捷性，實現(xiàn)案件的科學分流；再次是推進調(diào)解程序和審判程序的分離，在內(nèi)部機構上設立審前調(diào)解中心，案件在立案登記后除不適合調(diào)解的案件外，全面納入審前調(diào)解程序，能達成一致的以調(diào)解方式化解矛盾，調(diào)解不成的，及時轉(zhuǎn)入審判程序通過判決方式解決矛盾。需要特別注意的是，在調(diào)解程序中要堅持以宣示法律規(guī)則為中心的調(diào)解理念，而非“和稀泥”“結案了事”型的調(diào)解方式，只有這樣才能促進公民的規(guī)則意識、法治意識有效提高，而不至于司法機關異化為當事人進行攻擊性、報復性、功利性維權的工具，導致司法權威陷入遲遲不能樹立的泥淖。

第三，健全誠信訴訟工作機制。近年來，在涉房、涉財產(chǎn)等案件中，基于逐利目的，當事人提供虛假證據(jù)、惡意串通損害第三人利益等現(xiàn)象時有發(fā)生，加之一些審判人員對該類行為未進行及時處置，一定程度上助長了不誠信訴訟之風。此外，個別社會成員通過變換方式反復無理纏訴企圖實現(xiàn)不當目的，擾亂了審判秩序，浪費了國家有限的司法資源。因此，要建立和健全虛假訴訟、惡意訴訟的識別和懲治工作機制，明確妨礙訴訟的行政處罰、司法處罰、刑事處罰標準和程序，做到發(fā)現(xiàn)一起、查實一起、處理一起，并通過建立訴訟誠信檔案與社會征信體系的高度關聯(lián)，發(fā)揮長效警示和制約作用，進而凈化立案和審判環(huán)境，讓司法資源在保障當事人訴權、維護合法權益的正軌上發(fā)揮應有效用。

第四，深化多元化糾紛解決機制。在世界各國，法院的審判資源都是有限的，不可能也不必要將所有的社會矛盾糾紛都包攬在法院一家身上。換言之，選擇到法院打官司僅僅是化解糾紛的方式之一，且很多時候并不是最優(yōu)方案。當前，之所以進入訴訟程序的案件數(shù)量居高不下，一方面是人民群眾對于訴外的社會糾紛解決途徑不熟悉、不了解，另一個重要的原因是，訴訟外解決糾紛機制自身發(fā)育不良，糾紛化解能力不強、權威性不足。為實現(xiàn)糾紛解決的及時性、便宜性，要通過財政資助與社會組織贊助等形式，為訴外解紛機構提供人財物的保障，進而激發(fā)人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解等多元化糾紛解決機制的活力，同時要進一步完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議等與訴訟程序的有機銜接工作機制，通過對調(diào)解協(xié)議進行確認等方式，間接提升訴外解紛機制的權威性，待訴外多元化解糾紛機制發(fā)展成熟后，可考慮將訴外調(diào)解文書直接賦予司法強制執(zhí)行效力。唯有社會化、多元化糾紛化解機制的成長成熟，才能實現(xiàn)各類矛盾糾紛的合理有序分流，而非全部擠上法院訴訟這座“獨木橋”。

立案登記制改革是一項以司法為民和保障訴權為核心的改革力舉，給重塑司法權威和司法公信力帶來了歷史性機遇，同時也面臨不少挑戰(zhàn)，對于這一符合司法規(guī)律的頂層設計，各級法院必須堅決貫徹落實，特別是要理性看待改革初期的陣痛和困難，順勢而為，迎難而上，找到問題癥結，完善配套機制，最終實現(xiàn)保障當事人訴權與維護審判工作秩序的有機統(tǒng)一。

責任編輯／鄭潔