略論公益訴訟與檢察業(yè)務(wù)

[摘要]公益訴訟是指擁有公益訴訟權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體，為維護(hù)公共利益而進(jìn)行的訴訟。公益訴訟的目的具有“公益性”，公益訴訟程序的類(lèi)型多樣性，公益訴訟是普通共同訴訟，也是一種為了實(shí)現(xiàn)請(qǐng)求權(quán)的訴訟。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)成為參與公益訴訟的主體，應(yīng)成立獨(dú)立的公益訴訟內(nèi)設(shè)部門(mén)承擔(dān)此項(xiàng)業(yè)務(wù)。

[關(guān)鍵詞]公益訴訟；特征；檢察業(yè)務(wù)

一、公益訴訟的概念與起源

訴訟分為公益訴訟和私益訴訟，廣義上的公益訴訟也包括刑事訴訟與行政訴訟，即為多數(shù)人的利益而為之的訴訟。本文所指的公益訴訟的概念是狹義的，是指擁有公益訴訟權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體，為維護(hù)公共利益而進(jìn)行的訴訟。

公益訴訟制度起最早源于羅馬法。古羅馬國(guó)家的產(chǎn)生與發(fā)展的歷程，決定了古羅馬法律特別重視政治與立法的實(shí)踐，而并非單純討論“正義”的意義，更加具有現(xiàn)實(shí)意義。意大利法學(xué)家彼得羅·彭梵在其著作《羅馬法教科書(shū)》中指出：任何古羅馬市民有權(quán)提起旨在維護(hù)公共利益的罰金訴訟，而該罰金訴訟當(dāng)事人的訴權(quán)優(yōu)先。我國(guó)民法學(xué)者梁慧星也認(rèn)為，公益訴訟除具有“公益性”之外，還應(yīng)體現(xiàn)出訴訟主體與案件無(wú)直接利害關(guān)系。

二、公益訴訟的特征

（一）訴訟目的具有“公益性”

韓國(guó)學(xué)者趙庸煥認(rèn)為，公益訴訟是指為了“公益”而組織的訴訟，這種訴訟目的是維護(hù)弱勢(shì)群體的利益?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）第16條人民法院對(duì)公益訴訟原告處分權(quán)的限制，第27條對(duì)撤訴權(quán)的限制也能反映公益訴訟是一種打破傳統(tǒng)訴訟樣態(tài)的新型訴訟，在性質(zhì)上離不開(kāi)對(duì)“公益性”的關(guān)照1。

（二）訴訟程序的類(lèi)型多樣性

其訴訟程序具體情況發(fā)生改變，所以，在考察公益訴訟的性質(zhì)時(shí)，應(yīng)將其納入案件具體涉及的法律關(guān)系中加以考量。民事訴訟調(diào)節(jié)平權(quán)性法律關(guān)系，即平等民事主體在生產(chǎn)、消費(fèi)、收入、分配等諸多領(lǐng)域中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。在侵害眾多消費(fèi)者權(quán)益或?qū)ο蟛惶囟ǖ沫h(huán)境侵權(quán)案件中，由于訴訟的客體指向侵權(quán)行為，當(dāng)事人雙方地位平等，所以應(yīng)當(dāng)定性為民事案件。在行政公益訴訟中，由于當(dāng)事人權(quán)益受到侵害是由于某種具體行政行為所致，即國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理而實(shí)施的具體的權(quán)利義務(wù)的安排行為，當(dāng)事人地位不具有平等性，所以在這種情況下宜認(rèn)定為行政訴訟?？傊嬖V訟不是一成不變的，與傳統(tǒng)訴訟形態(tài)的根本區(qū)別除了訴訟目的公益性以外，還有訴訟程序種類(lèi)多樣性的特征。

（三）普通共同訴訟

從邏輯上來(lái)看，需要把“公益訴訟”這一概念置身于“公益訴訟-民事/行政訴訟-訴訟”這一種屬鏈條之中。公益訴訟原告一般涉及兩人以上的不特定的主體，屬于復(fù)雜型訴訟形態(tài)，這是公益訴訟的重要特征，也是區(qū)分公益訴訟與一般民事/行政訴訟的基本標(biāo)準(zhǔn)，而且適用統(tǒng)一訴訟程序。2所以公益訴訟是共同訴訟，原則上不能適用簡(jiǎn)易程序。

公益訴訟作為共同訴訟，標(biāo)的種類(lèi)為實(shí)現(xiàn)請(qǐng)求權(quán)（包括作為與不作為），因此公益訴訟也是普通共同訴訟。公益訴訟中涉及的加害主體往往是有關(guān)部門(mén)或大型企業(yè)，受侵害的對(duì)象往往是不特定的，因此，公益訴訟裁判可以適用既有的裁判擴(kuò)張制度。即在人數(shù)不特定的普通共同訴訟中，適用“公告-登記-裁判”的特殊程序。訴訟代理人向不特定的權(quán)利人發(fā)出公告，表明案情與訴訟主張，并通知權(quán)利人在特定期間內(nèi)向人民法院登記，如果法院認(rèn)可當(dāng)事人的主張，裁判對(duì)于全體已登記權(quán)利人有約束力，對(duì)未進(jìn)行登記的權(quán)利人有擴(kuò)張的效力。從《解釋》中也可以反映出這一特征。3

（四）實(shí)現(xiàn)請(qǐng)求權(quán)的訴訟

公益訴訟的是為了實(shí)現(xiàn)某種給付行為而進(jìn)行的訴訟。在外部形態(tài)上是原告方向被告方主張為某種行為（作為或不作為），在侵犯眾多消費(fèi)者權(quán)益的公益訴訟案件中，侵權(quán)主體是承擔(dān)連帶責(zé)任的生產(chǎn)者或銷(xiāo)售者，銷(xiāo)售者發(fā)生違約與侵權(quán)的民事責(zé)任競(jìng)合，生產(chǎn)者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。消費(fèi)者既可以要求生產(chǎn)者或銷(xiāo)售者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，依照《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定給付懲罰性金錢(qián)或?qū)嵨镔r償，也可以要求銷(xiāo)售者承擔(dān)違約責(zé)任，排除妨害、消除危險(xiǎn)。行政公益訴訟案件中，當(dāng)事人可以主張行政機(jī)關(guān)履行職權(quán)，或賠償因其不適當(dāng)履行職權(quán)給行政相對(duì)人帶來(lái)的損失，也可以主張行政機(jī)關(guān)停止侵權(quán)。

三、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位

學(xué)界就檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位，存在三種看法：一是“代理人”說(shuō)，持此觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是社會(huì)公共利益的代表人與維護(hù)者；二是“當(dāng)事人”說(shuō)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟當(dāng)事人；三是“法律監(jiān)督”說(shuō)。認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)有對(duì)公益訴訟案件的法律監(jiān)督權(quán)。涉及公益訴訟的案件，當(dāng)沒(méi)有民事主體提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)權(quán)利人的角色，擁有向法院提起訴訟的資格。筆者認(rèn)為，“代理人”說(shuō)較“當(dāng)事人”說(shuō)更合理?！胺杀O(jiān)督”說(shuō)則忽視了受害群體在公益訴訟的地位，引發(fā)了一個(gè)沖突，即該群體在訴訟中擔(dān)當(dāng)證人還是當(dāng)事人的問(wèn)題。根據(jù)《解釋》的精神，我國(guó)未來(lái)的立法選擇更加偏重“代理人”說(shuō)。4

檢察機(jī)關(guān)在各國(guó)的性質(zhì)不同，有的國(guó)家將檢察機(jī)關(guān)確立為公訴機(jī)關(guān)，我國(guó)把檢察機(jī)關(guān)定性為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，《憲法》以及發(fā)揮憲法意義的法律《人民檢察院組織法》均規(guī)定人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的屬性。這是《憲法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律性質(zhì)的定位。在這一定位下，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)的內(nèi)容較為廣泛，職能不局限于刑事訴訟追訴權(quán)。就民事司法領(lǐng)域，由這一定位推導(dǎo)出的邏輯性結(jié)論是，檢察機(jī)關(guān)既有權(quán)對(duì)由人民法院主持的適用民事法律的審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督（即審判監(jiān)督），也有權(quán)對(duì)公民、法人或其他組織遵守民事法律的情況實(shí)行法律監(jiān)督。5公權(quán)力原則上不能干預(yù)個(gè)體的民事活動(dòng)，因?yàn)樯婕傲藘煞N不同的法律關(guān)系，即平權(quán)性法律關(guān)系與隸屬性法律關(guān)系。公權(quán)力在特定情形下可以干預(yù)民事活動(dòng)，一是國(guó)家為行使行政管理職能，作為民事主體參與民事活動(dòng)，出現(xiàn)民事權(quán)利受侵害的情形。二是當(dāng)不特定的群體利益或公共利益受損害之時(shí)。此種情形存在的原因有二：第一，國(guó)家有責(zé)任維護(hù)社會(huì)公益。盧梭在《社會(huì)契約論》中指出：“公共力量就必須有一個(gè)適當(dāng)?shù)拇砣藖?lái)把它結(jié)合在一起，并使它按照公意的指示而活動(dòng)，這就是國(guó)家之所以要有政府的理由，政府和主權(quán)者往往被人混淆，其實(shí)政府只不過(guò)是主權(quán)者的執(zhí)行人”。[1]因?yàn)檫@種侵害在間接上損害了國(guó)家的利益，即良好的社會(huì)公共秩序。第二，公益訴訟的訴訟成本較高，公益訴訟是一種長(zhǎng)期性訴訟，而在訴訟利益上更加具有社會(huì)意義，因此，這種成本不應(yīng)完全由個(gè)體承擔(dān)，國(guó)家有能力也有責(zé)任承擔(dān)這種成本。

四、公益訴訟業(yè)務(wù)與民事行政檢察業(yè)務(wù)的區(qū)別

民事檢察制度肇始于12世紀(jì)的法國(guó)，國(guó)王為維護(hù)租稅利益，設(shè)立國(guó)王代理人，代表國(guó)王提起租稅訴訟。19世紀(jì)末，西方國(guó)家由自由資本主義過(guò)渡到壟斷資本主義，市場(chǎng)由放任型逐漸演變?yōu)閲?guó)家對(duì)市場(chǎng)宏觀(guān)調(diào)控。經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大變化推進(jìn)各國(guó)民事檢察制度的發(fā)展。在民事司法領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家加強(qiáng)對(duì)個(gè)體民事行為的監(jiān)督，雖然西方各國(guó)民事行政檢察的側(cè)重點(diǎn)和啟動(dòng)程序有所不同，但是各國(guó)司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)民事活動(dòng)監(jiān)督的初衷不外乎維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的利益，扭轉(zhuǎn)民事或行政訴訟中可能出現(xiàn)的不平等的當(dāng)事人能力或地位。所以不得不說(shuō)，公益訴訟與民事行政檢察存在著某種關(guān)聯(lián)或神似。

公益訴訟業(yè)務(wù)同民行檢察業(yè)務(wù)的區(qū)別在于：第一，從訴訟的目的來(lái)看，公益訴訟的直接的目的在于維護(hù)社會(huì)公共的利益，而不僅僅是國(guó)家的利益，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，體現(xiàn)了國(guó)家運(yùn)用司法的手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)職務(wù)行為的約束，這與檢察官“國(guó)家代理人”的屬性是有區(qū)分的。第二，公益訴訟是一項(xiàng)要投入更多人力、物力的訴訟活動(dòng)，在這個(gè)過(guò)程中，辦案人員要進(jìn)行大量的調(diào)查取證工作。確定權(quán)益受到損害群體的范圍以及程度，給社會(huì)造成的影響，這是一種化抽象為具體的工作，因而有一定的難度，較一般的民事行政檢察工作的工作量更大。所以，不應(yīng)當(dāng)由民事行政檢察部門(mén)承擔(dān)發(fā)起公益訴訟的職能，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成立獨(dú)立的公益訴訟部門(mén)。

注釋

1第十六條原告在訴訟過(guò)程中承認(rèn)的對(duì)己方不利的事實(shí)和認(rèn)可的證據(jù)，人民法院認(rèn)為損害社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)不予確認(rèn)。第二十七條法庭辯論終結(jié)后，原告申請(qǐng)撤訴的，人民法院不予準(zhǔn)許，但本解釋第二十六條規(guī)定的情形除外。

2江偉：《民事訴訟法》（第三版），中國(guó)政法大學(xué)出版社，第95頁(yè)。

3第三十條已為環(huán)境民事公益訴訟生效裁判認(rèn)定的事實(shí)，因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為依據(jù)民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定提起訴訟的原告、被告均無(wú)需舉證證明，但原告對(duì)該事實(shí)有異議并有相反證據(jù)足以推翻的除外。

4第十一條檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，可以通過(guò)提供法律咨詢(xún)、提交書(shū)面意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。

5王學(xué)成.民事檢察制度研究[D].博士論文.西南政法大學(xué)，2013年。

參考文獻(xiàn)

[1]賀海仁.公益訴訟[M]北京：中國(guó)檢察出版社，2006年2月.

[2][意]彼得羅·彭梵.羅馬法教科書(shū)（下冊(cè)）[M]北京：商務(wù)印書(shū)館.

[作者簡(jiǎn)介]王天宇（1991-），山東青島人，天津市南開(kāi)區(qū)人民檢察院干部，本科學(xué)歷，研究方向：訴訟法學(xué)及檢察理論與實(shí)踐研究。