羅連發(fā) 張 凱

質(zhì)量安全主體責(zé)任實(shí)現(xiàn)的政策設(shè)計?
——基于廣東電梯安全監(jiān)管改革的案例分析

羅連發(fā) 張 凱

電梯安全涉及利益主體眾多，責(zé)任主體不明、責(zé)任落實(shí)不到位是電梯安全監(jiān)管的主要問題。廣東電梯改革提出了使用管理權(quán)者首負(fù)責(zé)任的監(jiān)管模式:使用管理權(quán)者要對電梯事故承擔(dān)首要的賠付責(zé)任;將電梯的定期檢驗(yàn)與政府的監(jiān)督檢驗(yàn)分離，并將電梯維保資質(zhì)的審批讓渡給電梯制造企業(yè)，使其承擔(dān)了維保的首要責(zé)任;引入了電梯安全責(zé)任保險制度使電梯安全風(fēng)險通過市場競爭得到了充分披露。通過這一改革有效解決了原有電梯安全監(jiān)管模式中存在的主要問題。廣東電梯改革對于我國質(zhì)量監(jiān)管體制改革的一般性啟示是，減少對市場主體權(quán)利的約束能夠形成良好的內(nèi)在質(zhì)量激勵以及形成強(qiáng)大的質(zhì)量責(zé)任約束。

質(zhì)量權(quán)利;廣東電梯改革;首負(fù)責(zé)任

一、問題的提出

電梯是人們?nèi)粘Ｉ畛鲂胁豢苫蛉钡囊环N垂直升降交通工具，電梯質(zhì)量安全也日益成為社會最為敏感的神經(jīng)之一。據(jù)統(tǒng)計，截止2014年底，我國電梯保有量超過350萬部，年均電梯事故40起，萬臺電梯事故率為0.26①數(shù)據(jù)來源:國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局http://www．a(chǎn)qsiq．gov．cn/。，電梯事故安全隱患影響消費(fèi)者的生命安全，容易造成較大的社會恐慌。我國現(xiàn)行的電梯監(jiān)管體制中，電梯的設(shè)計、制造、安裝、維修、改造、報廢等所有環(huán)節(jié)均要經(jīng)過政府的行政許可，尤其是在電梯的使用環(huán)節(jié)，每一部電梯都要經(jīng)過政府所屬檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的定期檢驗(yàn)，其結(jié)果作為電梯是否能夠投入使用的依據(jù)，政府實(shí)際上成為保障電梯各個環(huán)節(jié)安全的“保姆”，使得制造、維保、所有人或使用單位等主體在各個環(huán)節(jié)上的安全責(zé)任得不到有效落實(shí)。由于政府對于電梯這種直接的全流程、全覆蓋的監(jiān)管，電梯所有者或管理者在電梯維保市場上的行為是“逆向選擇”，使得電梯維保市場“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象普遍。隨著電梯安全問題社會關(guān)注度的不斷提升，政府習(xí)慣性的做法是不斷加大對于電梯安全各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，然而有限的政府監(jiān)管力量面對數(shù)量龐大的電梯，其力量顯然是不對稱的，如何讓有限的政府投入實(shí)現(xiàn)最有效的監(jiān)管一直是電梯以及整個質(zhì)量監(jiān)管的根本性難題。廣東電梯安全監(jiān)管體制改革通過質(zhì)量主體權(quán)利的界定，構(gòu)建起各個主體共同參與電梯安全治理的新機(jī)制，第一次走出了質(zhì)量領(lǐng)域“越監(jiān)管越不安全”的魔咒。本文通過對廣東電梯改革的研究，分析其對于解決質(zhì)量治理主體責(zé)任鏈條不清晰問題的一般性意義及可復(fù)制性的經(jīng)驗(yàn)。

本文余下部分的結(jié)構(gòu)作如下安排:第二部分是對廣東省電梯改革歷程與做法的描述;第三部分基于案例研究分析廣東電梯改革的理論意義;第四部分是基于該案例得出的關(guān)于我國質(zhì)量治理改革的一般性啟示。

二、廣東電梯安全監(jiān)管改革的主要做法

廣東省是我國電梯保有量最大的省，截止2014年12月，全省在用電梯51．4萬臺，占全國電梯總量的1/6，并以每年平均20%左右的幅度增長①數(shù)據(jù)來源:廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局http://www．gdqts．gov．cn/。。隨著電梯數(shù)量的增長，保障電梯安全運(yùn)行成為主要任務(wù)，特別是近年來屢屢發(fā)生的電梯傷害事故，讓社會對于電梯安全性的需求不斷提升。面對這一巨大的社會需求，廣東省質(zhì)監(jiān)局對于電梯安全監(jiān)管體制進(jìn)行了監(jiān)管體制的創(chuàng)新性嘗試，以質(zhì)量安全責(zé)任主體的落實(shí)為基本出發(fā)點(diǎn)，通過政府的主動改革來保障這一主體責(zé)任的落實(shí)。這一改革還得到了廣東省委、省政府的支持，并在實(shí)踐中不斷豐富完善，形成法律文件，在全國樹立起可復(fù)制性的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。具體而言，廣東電梯安全監(jiān)管改革的主要做法與成效是:

(一)以使用管理權(quán)者首負(fù)責(zé)任確定為核心的改革試點(diǎn)

原有的電梯監(jiān)管方案中雖然在各個環(huán)節(jié)明確了責(zé)任主體，但由于電梯這一產(chǎn)品的特殊性，在實(shí)際的責(zé)任確定過程中由于交易成本過高而難以確定具體的責(zé)任主體。廣東電梯改革的首要任務(wù)，就是明確一個首要責(zé)任主體。2012年4月，廣東省質(zhì)監(jiān)局制定了《廣東省電梯安全監(jiān)管改革方案》，經(jīng)國家質(zhì)檢總局和廣東省政府批復(fù)同意后，該方案在廣州、東莞先行試點(diǎn)。改革的主要內(nèi)容可以概括為“明確一個責(zé)任，實(shí)施兩項(xiàng)改革，建立兩個制度”。第一，明確電梯使用管理權(quán)者的首負(fù)責(zé)任，理順電梯所有權(quán)、使用權(quán)、物業(yè)管理權(quán)、技術(shù)管理權(quán)和具體使用者等多個主體的責(zé)任，建立和形成清晰的、可追溯的責(zé)任鏈條。具體措施有:組織有影響和有規(guī)模的物業(yè)管理公司等電梯使用管理代表與產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行簽約，明確其電梯安全的“首負(fù)責(zé)任”;通過更換電梯檢驗(yàn)標(biāo)志和電梯維保標(biāo)志，公布使用單位名稱、應(yīng)急救援電話、電梯安全狀態(tài)等信息，明確“使用管理權(quán)者”的責(zé)任和義務(wù)，從而建立起電梯“使用管理權(quán)者”首負(fù)責(zé)任體系。第二，實(shí)施電梯維保體制改革，構(gòu)建以電梯制造企業(yè)為主體的維保制度，規(guī)范電梯維保市場，形成“優(yōu)勝劣汰”的市場秩序。將電梯維保工作納入電梯制造單位售后服務(wù)范疇，鼓勵和提倡電梯制造單位直接從事或者通過授權(quán)和委托其他維保公司對其產(chǎn)品進(jìn)行維保，構(gòu)建以制造單位為主的維保體系。第三，實(shí)施電梯檢驗(yàn)體制改革，在法定檢驗(yàn)中引入社會第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，行政監(jiān)管部門回歸監(jiān)督檢驗(yàn)職責(zé)。政府監(jiān)管部門對在用電梯實(shí)施以抽查為主要方式的監(jiān)督檢驗(yàn)，所需費(fèi)用全部納入政府財政預(yù)算，不向“使用管理權(quán)者”收取任何費(fèi)用，旨在厘清行政監(jiān)管部門監(jiān)督檢驗(yàn)職責(zé)與社會法定檢驗(yàn)職責(zé)，逐步形成電梯定期檢驗(yàn)社會化的格局。第四，建立電梯安全責(zé)任險制度，形成以保險公司為主體的電梯事故社會救助系統(tǒng)和監(jiān)督制約機(jī)制。將保險機(jī)制引入電梯監(jiān)管模式中，通過建立“使用管理權(quán)者”為參保主體，生產(chǎn)企業(yè)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和維保單位參與，社會廣泛認(rèn)同和接受的電梯事故責(zé)任保險制度，從而形成以保險公司為主體的電梯事故社會救助系統(tǒng)，提高救助賠付能力。第五，建立電梯維修改造資金落實(shí)制度，將電梯日常維修改造費(fèi)用與住房維修基金有效銜接，保障維修改造必需的資金需求。

改革以后，由于各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全責(zé)任較為明確，各個主體的內(nèi)在激勵與約束兼容，電梯的確權(quán)、投保以及監(jiān)督檢驗(yàn)均得到了較快落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計，截止2015年2月，廣州市電梯確權(quán)率達(dá)100%，投保率達(dá)80%，2014年廣州全市的電梯抽查中，不合格發(fā)現(xiàn)率為15．8%，同比降低了46．76%，電梯安全隱患大幅降低。②數(shù)據(jù)來源:《中國質(zhì)量報》，2015年2月4日。電梯責(zé)任保險方面，廣州的保險公司提供了每部電梯每年100元保費(fèi)，最高可賠付每部電梯100萬元，而東莞每部電梯每年60元保費(fèi)最高可賠付每人100萬元、每部電梯300萬元。此外，廣東省質(zhì)監(jiān)局組織在全省開展電梯監(jiān)督抽查，2012、2013年廣東省財政廳每年劃撥3000萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以支持，2012年共抽查在用電梯33319臺，嚴(yán)重事故隱患發(fā)現(xiàn)率為18.6%，嚴(yán)重事故隱患整改完成率達(dá)100%，移送稽查立案查處16宗。2013年共抽查在用電梯46086臺，嚴(yán)重事故隱患發(fā)現(xiàn)率為1.1%，通過監(jiān)督抽查，有力打擊了電梯維保環(huán)節(jié)存在的違規(guī)行為。③數(shù)據(jù)來源:廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局http://www．gdqts．gov．cn/。

(二)確立電梯使用管理權(quán)者首負(fù)責(zé)任的立法探索

2012年4月，根據(jù)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《關(guān)于電梯安全監(jiān)察工作若干問題的指導(dǎo)意見》(國質(zhì)檢特函〔2011〕370號)等法規(guī)和相關(guān)文件精神，廣東省質(zhì)監(jiān)局制定了《廣東省電梯安全監(jiān)管改革方案》，并在廣州和深圳開展試點(diǎn)，效果顯著。2013年6月29日，《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》由全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過，于2014年1月1日起施行，該部法律的通過施行，使得廣東省電梯改革有了更為堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。2014年5月，根據(jù)《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《國務(wù)院關(guān)于同意廣東省“十二五”時期深化行政審批制度改革先行先試的批復(fù)》(國函〔2012〕177號)、《質(zhì)檢總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電梯安全工作的意見》(國質(zhì)檢特〔2013〕14號)等法律法規(guī)和政策規(guī)定，廣東省人民政府制定《廣東省電梯安全監(jiān)管體制改革方案》，充分總結(jié)了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合質(zhì)檢總局關(guān)于加強(qiáng)電梯安全工作內(nèi)容，進(jìn)一步取消和下放行政審批事項(xiàng)，改革方案在全省取得顯著成效。2014年11月，廣東省人大常委會將《廣東省電梯安全條例》交由第三方起草，電梯安全管理立法進(jìn)入一般性、常態(tài)化的立法程序。2015年1月9日，廣東省人大常委會召開《廣東省電梯安全條例(專家建議稿)》評估會，就建議稿中爭議較大的電梯使用管理者首負(fù)責(zé)任制進(jìn)行評估。目前《廣東省電梯安全條例(專家建議稿)》還在進(jìn)一步討論之中，雖然首付責(zé)任制還存在些許爭議，但已成為必然趨勢。

(三)廣東電梯安全監(jiān)管改革的主要成效

2014年5月，廣東省人民政府發(fā)布了《廣東省電梯安全監(jiān)管體制改革方案》，電梯改革經(jīng)驗(yàn)在全省推廣。改革實(shí)施以后，截止2015年2月，全省51.4萬臺在用電梯中確定使用管理權(quán)者“首負(fù)責(zé)任”率達(dá)到93%，購買電梯責(zé)任險投保率達(dá)64%，由電梯制造單位維?；蚱涫跈?quán)和委托維保的比例達(dá)46%。①數(shù)據(jù)來源:《中國質(zhì)量報》，2015年2月4日。改革后未發(fā)生一起由于電梯事故引起的受害人到政府部門上訪的事件，媒體對電梯安全的報道也從對政府監(jiān)管部門的“問責(zé)”，轉(zhuǎn)變?yōu)閷﹄娞菔褂霉芾頇?quán)者的關(guān)注，政府的社會公信力得到了提升。廣東的電梯監(jiān)管改革取得了巨大的社會效益，全省萬臺電梯事故率從2012年的0.17%下降為2013年的0.13%，2014年進(jìn)一步下降為0.04%。②數(shù)據(jù)來源:廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局http://www．gdqts．gov．cn/。廣東省的電梯數(shù)量占全國的1/6，而電梯事故僅占全國的1/30，風(fēng)險控制達(dá)到了發(fā)達(dá)國家的平均水平。

三、廣東電梯改革的理論分析

廣東電梯改革從頭緒復(fù)雜的電梯責(zé)任體系中理出了電梯安全的首負(fù)責(zé)任者——使用管理權(quán)者，并進(jìn)而落實(shí)了電梯制造企業(yè)對電梯維保質(zhì)量負(fù)第一責(zé)任、社會定檢單位對電梯檢驗(yàn)質(zhì)量負(fù)第一責(zé)任、保險公司分擔(dān)事后責(zé)任風(fēng)險的完整的責(zé)任鏈條。通過權(quán)責(zé)對等使得市場主體激勵約束相容，以權(quán)利的激活明確責(zé)任的落實(shí)，廣東省有效地提升了電梯監(jiān)管水平，是我國政府監(jiān)管體制改革的成功范例。

(一)發(fā)揮市場決定性作用，確立使用管理權(quán)者首負(fù)責(zé)任的制度構(gòu)架

市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征。消費(fèi)者和生產(chǎn)者是市場經(jīng)濟(jì)中最重要的市場主體，明確市場主體的責(zé)任和義務(wù)對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。市場主體的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利應(yīng)該得到保障，因?yàn)槭袌鲋黧w的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利作為市場主體經(jīng)濟(jì)基本權(quán)利能力和基本行為能力的體現(xiàn)，是市場主體法律地位的制度安排，是市場正常運(yùn)行的先決條件。質(zhì)量的核心就是要明確市場主體的責(zé)任。責(zé)任要能夠落實(shí)的關(guān)鍵是以一定的權(quán)利為前提，而權(quán)利最為重要方面的就是市場主體的自由選擇權(quán)。對于電梯安全領(lǐng)域而言，具體涉及到所有權(quán)、使用管理權(quán)和技術(shù)管理權(quán)等三方面的權(quán)利，廣東電梯改革提出使用管理權(quán)者的首負(fù)責(zé)任制，其前提就是要讓所有管理權(quán)人具有相應(yīng)的權(quán)利。所謂電梯的使用管理權(quán)者，一般是電梯的所有權(quán)人，也可由所有權(quán)人通過委托或授權(quán)的方式確定物業(yè)服務(wù)單位或其他單位為電梯的使用管理權(quán)者，明確使用管理權(quán)是與電梯使用者構(gòu)成直接的利益關(guān)系的主體。電梯使用管理權(quán)者對電梯安全首負(fù)責(zé)任的確立，使得電梯使用者與使用管理權(quán)者之間的關(guān)系更加明確，一旦出現(xiàn)電梯事故，電梯使用者可首先向使用管理權(quán)者提出民事賠償請求，至于事故產(chǎn)生的原因是來自于制造、安裝等其他環(huán)節(jié)，則應(yīng)由使用管理權(quán)者與其他利益相關(guān)方后續(xù)進(jìn)行協(xié)商解決。這一責(zé)任體系的確立，對真正能夠承擔(dān)電梯安全責(zé)任的主體——使用管理權(quán)者——產(chǎn)生了提升電梯安全的激勵，使用者能夠直接與使用管理權(quán)者進(jìn)行博弈，對其形成直接的約束。

廣東電梯改革體現(xiàn)的質(zhì)量治理規(guī)律是:市場主體的權(quán)利界定是改革成功的基本經(jīng)驗(yàn)，政府界定權(quán)利、市場主體履行權(quán)利，是有效的質(zhì)量治理模式。一方面，權(quán)利的界定需要通過政府的制度設(shè)計與主動的改革，給市場主體以充分而完整的質(zhì)量權(quán)利，保護(hù)市場中處于弱勢地位的市場主體;另一方面，市場主體通過其權(quán)利不受約束地行使，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量競爭中的“良幣驅(qū)逐劣幣”的結(jié)果，讓市場機(jī)制成為質(zhì)量發(fā)展的根本動力。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能，政府從市場領(lǐng)域退出

政府職能轉(zhuǎn)變是由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的必由之路，在這一轉(zhuǎn)變過程中，政府應(yīng)主動退出一些不必要監(jiān)管的領(lǐng)域，放權(quán)于市場和社會，對于政府及其成員而言，至關(guān)重要的是不斷探索提升政府效能和服務(wù)品質(zhì)的創(chuàng)新機(jī)制(Peters，2001)。新的形勢下，政府的監(jiān)管行為必須限定在一定的范圍之內(nèi)。具體到質(zhì)量領(lǐng)域，政府監(jiān)管行為必須嚴(yán)格控制在健康、安全、環(huán)保等涉及公共利益和基礎(chǔ)通用領(lǐng)域(程虹， 2014);政府的監(jiān)督檢驗(yàn)屬于政府公共服務(wù)的性質(zhì)，其目的是為了防止系統(tǒng)性風(fēng)險，懲罰履行責(zé)任不到位的行為;此外，政府的監(jiān)督檢驗(yàn)結(jié)果并不能作為產(chǎn)品安全與否的依據(jù)，而只能是作為政府監(jiān)督的依據(jù)。原有的電梯安全責(zé)任不明確的主要原因在于電梯的各個環(huán)節(jié)均有政府的審批與監(jiān)管，為了打破這種局面，廣東電梯改革明確提出下放行政審批權(quán)力，還權(quán)于市場主體，將政府行政許可改為政府監(jiān)管部門監(jiān)督抽查;改革將懲罰性賠償制度改為民事賠償制度，這種“從罰到賠”的責(zé)任追究體系是落實(shí)質(zhì)量需求者主體權(quán)利的根本前提，能夠?qū)|(zhì)量供給主體形成足夠的威懾。在電梯檢驗(yàn)領(lǐng)域，廣東電梯改革明確提出電梯的法定檢驗(yàn)是社會技術(shù)服務(wù)，應(yīng)由社會第三方來提供服務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，政府不再對所有的電梯進(jìn)行檢驗(yàn)，將電梯的技術(shù)檢驗(yàn)責(zé)任讓渡給社會第三方的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu);其次是對電梯行政許可項(xiàng)目的精簡，獲得電梯制造企業(yè)認(rèn)證的維保企業(yè)將不再由政府來進(jìn)行許可，可以直接進(jìn)入市場提供維保服務(wù)，使得電梯制造企業(yè)對于設(shè)計、安裝、改造、維保承擔(dān)一體化責(zé)任，對于維保的第一責(zé)任也得到了確立。①最新的廣東電梯使用安全條例第十六條規(guī)定:提倡電梯制造單位維護(hù)保養(yǎng)本單位制造的電梯。制造單位設(shè)立或者委托的單位維護(hù)保養(yǎng)其制造的電梯的，無需再取得相應(yīng)許可。改革后，電梯監(jiān)督檢驗(yàn)由全省統(tǒng)一組織各不同地市的特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)交叉進(jìn)行。政府對電梯的抽查檢驗(yàn)數(shù)量約為總數(shù)量的10%～30%，2013與2014年廣東省財政每年投入3000萬元用于電梯監(jiān)督檢驗(yàn)的公共支出，從機(jī)制上保障了檢驗(yàn)的公正性與獨(dú)立性。政府由“運(yùn)動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，市場和社會主體得到權(quán)利和激勵，質(zhì)量責(zé)任環(huán)節(jié)得到落實(shí)。

(三)引入社會機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、市場與社會的“共同治理”

一個社會的良好經(jīng)營與治理，是建立在負(fù)責(zé)任的政府、有活力的市場和企業(yè)、具有生機(jī)的公民社會的相互協(xié)作的基礎(chǔ)之上的。國家的建設(shè)和發(fā)展、穩(wěn)定和繁榮在很大程度上取決于政府與社會的良性互動和合作(張成福，2008)。在總體質(zhì)量組成的領(lǐng)域中，市場屬于質(zhì)量的私人領(lǐng)域，政府管理屬于質(zhì)量的公共領(lǐng)域，在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域之間既不是純私人領(lǐng)域，又不是純公共領(lǐng)域的質(zhì)量領(lǐng)域內(nèi)，社會組織發(fā)揮著市場和政府不可替代的監(jiān)管職能(程虹，2009)。我國的質(zhì)量治理需要打破政府包辦的局面，還權(quán)于市場主體，引入社會主體治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市場、政府和社會的“共同治理”。廣東電梯改革提出電梯的定期檢驗(yàn)屬于社會技術(shù)服務(wù)的性質(zhì)，電梯使用管理權(quán)者通過市場購買的方式獲得服務(wù)，因而雙方可就檢驗(yàn)的服務(wù)應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，以及檢驗(yàn)服務(wù)的收費(fèi)進(jìn)行談判，其實(shí)質(zhì)是一種市場的契約關(guān)系，電梯檢驗(yàn)單位收費(fèi)以后就要承擔(dān)技術(shù)檢驗(yàn)的責(zé)任。面對電梯數(shù)量的增加和地區(qū)監(jiān)管的差異性，保障電梯安全的方案就是對電梯檢驗(yàn)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化改革，使得這些技術(shù)機(jī)構(gòu)從行政單位剝離，完全去除其行政化色彩;而對于電梯安全的法定檢驗(yàn)，政府可采取招標(biāo)的形式進(jìn)行采購，以形成一個良性的市場環(huán)境，從而保證了監(jiān)管部門的公正性(張繼宏，2013)。質(zhì)量安全是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，質(zhì)量的任何領(lǐng)域都不能做到絕對的安全，只能通過安全風(fēng)險的降低來減少電梯事故發(fā)生的概率。廣東電梯改革的另一個重要制度創(chuàng)新在于引入了社會保險機(jī)制來對電梯安全風(fēng)險進(jìn)行有效的控制，并對電梯事故造成的損失形成社會救助機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)中降低風(fēng)險最為有效的方法之一就是保險機(jī)制，電梯改革方案中，一部電梯一年的保險費(fèi)用約為100元，可賠付的金額最高可達(dá)300萬元。保險機(jī)制的引入，一方面分散了風(fēng)險，確保事故發(fā)生時受害者可以得到及時有效的救助;另一方面保險公司的風(fēng)險評價機(jī)制倒逼電梯管理者選擇信譽(yù)高的維保公司保障電梯運(yùn)行安全，從而有效提高電梯安全水平。

綜合以上分析，可將廣東電梯改革的主要創(chuàng)新用圖1來表示。首先，要落實(shí)使用管理權(quán)者的首負(fù)責(zé)任與電梯制造企業(yè)的維保責(zé)任，就需要讓他們有充分而完整的質(zhì)量權(quán)利;其次，實(shí)現(xiàn)權(quán)力就要對現(xiàn)有的監(jiān)管體制進(jìn)行改革，政府從定期檢驗(yàn)中退出，取消不必要的行政審批事項(xiàng)，并允許電梯制造企業(yè)對其生產(chǎn)的電梯維保資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定。因而，改革的完整邏輯是，政府的主動改革推動市場主體質(zhì)量權(quán)利的確定，進(jìn)而促進(jìn)了市場主體責(zé)任的落實(shí)。

圖1 廣東電梯改革的理論邏輯

四、主要的啟示

廣東電梯改革激發(fā)了市場活力，明確劃定政府的行為邊界，引入了社會力量參與質(zhì)量治理，是我國特種設(shè)備領(lǐng)域甚至政府監(jiān)管改革的典范，具有廣泛的示范意義。其對于我國改革的主要理論啟示在于:

(一)發(fā)揮市場對質(zhì)量的決定性作用，核心是要確定質(zhì)量主體權(quán)利

市場作用的發(fā)揮離不開一個良好的法治環(huán)境，其中產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的完善顯得尤其重要。完善產(chǎn)權(quán)制度方面的建設(shè)，是有效政府的重要表現(xiàn)。我國改革的歷史不斷地證明制度正確是一切改革的核心，而制度的核心就是產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)是不可分割的一組權(quán)利，包括了對物的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利，完整的產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的制度前提。廣東電梯改革體現(xiàn)了不斷完善市場主體產(chǎn)權(quán)的制度努力。電梯安全責(zé)任不清的背后是主體權(quán)利的缺失，由于沒有首負(fù)責(zé)任者，消費(fèi)者獲得民事賠償?shù)臋?quán)利無法落實(shí)到位;電梯的所有者或管理者沒有自我選擇優(yōu)質(zhì)的檢驗(yàn)、維保等服務(wù)，自然也就不愿承擔(dān)電梯的安全責(zé)任。同時，消費(fèi)者與電梯的使用管理權(quán)者之間的力量往往是不對等的，使得使用管理權(quán)者往往無法真正履行其職責(zé)，因而需要政府通過立法的手段將這種首負(fù)責(zé)任加以明確。廣東電梯改革就是改革所有不利于市場主體形成完整產(chǎn)權(quán)的制度障礙，確定各個市場主體公平的質(zhì)量權(quán)利。

一項(xiàng)改革作為一種制度變遷要能夠?qū)崿F(xiàn)，不僅在于更低的交易成本，還要使得改革的總收益大于總成本。電梯改革讓各個主體均獲得改善:對于使用管理單位來說，能夠通過選擇不同的電梯制造廠商以及定期檢驗(yàn)服務(wù)來降低電梯運(yùn)行風(fēng)險，同時還可以用保險來分擔(dān)事故風(fēng)險的損失，權(quán)利與責(zé)任是對等的;對于電梯制造企業(yè)來說，需要承擔(dān)起對其電梯從設(shè)計、制造、安裝，到維保等多個環(huán)節(jié)的責(zé)任，其可以在市場競爭的市場上與使用管理權(quán)者談判獲得合理的維保價格，他們能夠較為穩(wěn)定地獲得電梯維保市場，電梯維保市場上的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象逐漸改善，可提高服務(wù)環(huán)節(jié)的增值收益;對于具體負(fù)責(zé)監(jiān)管電梯安全的政府部門來說，通過定期檢驗(yàn)與監(jiān)督檢驗(yàn)的分離，政府從過重的電梯安全責(zé)任中解脫出來，轉(zhuǎn)而承擔(dān)監(jiān)督式檢驗(yàn)的宏觀管理職能，極大地降低了其工作的風(fēng)險;對于電梯使用者來說，他們乘坐的電梯有了更為安全的保障，且出現(xiàn)事故后的救助更為及時。

(二)質(zhì)量主體權(quán)利界定的關(guān)鍵是政府的主動改革

政府改革是一個利益分配的過程，未來政府改革的成功，在很大程度上取決于我們的改革要真正以公民為核心，以大多數(shù)人的利益為皈依，超越利益集團(tuán)的利益，超越部門利益的束縛，保持短期利益和長期利益的均衡，體現(xiàn)弱勢利益優(yōu)先的原則(張成福，2008)。政府既是改革者，又是被改革者，要推動改革就必須對政府的傳統(tǒng)制度安排進(jìn)行調(diào)整。在廣東電梯改革中，要使得使用管理權(quán)者能夠承擔(dān)起電梯安全的首負(fù)責(zé)任，就必須使得政府從電梯的市場責(zé)任體系中充分退出，使得質(zhì)量的需求者對質(zhì)量供給者的責(zé)任追究從原有的通過行政部門介入的間接方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^司法程序索賠的直接方式。政府在市場與社會領(lǐng)域的退出，使得各個質(zhì)量主體的市場權(quán)利得到了應(yīng)有的發(fā)揮。質(zhì)量監(jiān)管體制的改革涉及到利益的調(diào)整，當(dāng)由于一部分人的短期利益受到影響而使得改革進(jìn)程裹足不前時，就需要借助于政府的力量來推動，通過公共投入和制度設(shè)計來彌補(bǔ)由于改革帶來的利益損失，破除改革中的障礙，保障改革的順利進(jìn)行。

(三)改革的主要路徑是使政府從“運(yùn)動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)則至關(guān)重要，而要使得規(guī)則做到對每一個參與競爭的主體是公平的，就必須讓制定規(guī)則的人不能參與市場利益的分享，政府作為規(guī)則的制定者只能當(dāng)“裁判員”而不能當(dāng)“運(yùn)動員”。改革前政府對于其提供的檢驗(yàn)服務(wù)要向被檢對象收費(fèi)，使得監(jiān)督與檢驗(yàn)合而為一，事實(shí)上代使用管理權(quán)者承擔(dān)了電梯安全責(zé)任，但政府又不可能對所有電梯承擔(dān)技術(shù)檢驗(yàn)上的安全責(zé)任。改革以后，政府從社會技術(shù)服務(wù)這一具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的領(lǐng)域中退出，轉(zhuǎn)而對企業(yè)實(shí)行監(jiān)督式的檢驗(yàn)。實(shí)現(xiàn)了從“運(yùn)動員”向“裁判員”的轉(zhuǎn)變。裁判員要履行好職責(zé)，除了在私人產(chǎn)品退出以外，還需要提供必要的公共產(chǎn)品，最重要的公共產(chǎn)品就是保障市場良好運(yùn)行規(guī)則的制定。在廣東電梯改革中，政府制定了一系列的規(guī)則來保障市場的健康運(yùn)行，如在維保制度上，規(guī)定電梯維保主要由電梯制造企業(yè)或其指定代理商來提供，維保質(zhì)量由制造企業(yè)負(fù)第一責(zé)任，如果電梯的使用管理權(quán)者未選擇電梯制造企業(yè)或指定代理維保企業(yè)提供的維保服務(wù)，那么制造企業(yè)不承擔(dān)事故責(zé)任，明確了維保責(zé)任，也極大降低了使用管理權(quán)者選擇質(zhì)次價低維保服務(wù)的內(nèi)在激勵;再如通過協(xié)調(diào)將電梯的維保納入到住房維修基金的范疇，解決了電梯維保費(fèi)用不足的難題。政府所采取的這些措施，有一個共同的特點(diǎn)，那就是政府只制定規(guī)則，而不參與具體的質(zhì)量管理行為。作為“裁判員”的政府是質(zhì)量治理的發(fā)動者，規(guī)則的制定者和質(zhì)量行為的監(jiān)督者。

[1] 程虹，2009:《宏觀質(zhì)量管理》，湖北人民出版社。

[2] 程虹，2014:《我國經(jīng)濟(jì)由“速度時代”邁向“質(zhì)量時代”》，《宏觀質(zhì)量研究》第4期。

[3] 程虹、陳昕洲、羅連發(fā)，2013:《質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略若干重大問題研究》，《宏觀質(zhì)量研究》第3期。

[4] 程虹、劉蕓，2013:《利益一致性的標(biāo)準(zhǔn)理論框架與體制創(chuàng)新》，《宏觀質(zhì)量研究》第2期。

[5] 張繼宏，2013:《特種設(shè)備質(zhì)量安全檢驗(yàn)博弈分析》，《宏觀質(zhì)量研究》第2期。

[6] 梁廣熾，2002:《特種設(shè)備安全管理目標(biāo)模式的探討》，《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》第12期。

[7] 廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，2012:《廣東省電梯安全監(jiān)管改革方案》。

[8] 廣東省人民政府，2014:《廣東省電梯安全監(jiān)管體制改革方案》。

[9] 王克穩(wěn)，2001:《論市場主體的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利及其行政法安排》，《中國法學(xué)》第3期。

[10]張成福，2008:《變革時代的中國政府改革與創(chuàng)新》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》第5期。

[11]蓋伊·彼得斯，2001:《政府未來的治理模式》，中譯本，中國人民大學(xué)出版社。

[12]斯蒂格利茨，1998:《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》，中譯本，中國物資出版社。

[13]North，D．，1990，Institutions，Institutional Change，and Economic Performance，Canbridge University Press．

■責(zé)任編輯 汪曉清

The Policy Design of Quality Safety Responsibity Implementation:Case Study Based on the Guangdong Elevator Safety Regulatory Reform

Luo Lianfa and Zhang Kai
(Institute of Quality Development Strategy，Wuhan University; Coordination Innovation Center for Macro-Quality Management in Hubei Province)

Elevator safety involving many stakeholders，which result in the problem that the main responsibility is unknown and the implement of responsibility is not in place．Guangdong elevator reform proposed a model of first responsibility by management right:use management authority should bear the first responsibility for the payment of elevator accident;the separation of supervision and regular checks，and elevator maintenance qualification approval transfer to the elevator manufacturing enterprises，make them bear the primary responsibility maintenance;mechanism into the elevator safety liability insurance system makes the elevator safety risk to the market has been full disclosure．Through this reform Guangdong effectively solves the main problems existing in the original elevator safety supervision mode．The general enlightenment of Guangdong elevator reform for the reform of quality supervision system in our country is that reducing the constraints of quality rights will form the inherent quality incantive and good quality liability constraint．

Quality Rights;Guangdong Elevator Regulation Reform;First Liability

?羅連發(fā)、張凱，武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院、宏觀質(zhì)量管理湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心，電子郵箱:398105109＠qq．com、997416337＠qq．com。本文受到國家社科基金重大項(xiàng)目(11&ZD158)、“十二五”國家科技支撐計劃項(xiàng)目(2015BAH27F01)資助。感謝王力集團(tuán)的鼎力支持。感謝廣東省質(zhì)監(jiān)局尤其是任小鐵局長對本文提供調(diào)研機(jī)會和數(shù)據(jù)資料。感謝程虹教授對本文提出的寶貴意見，但文責(zé)自負(fù)。