江 鴻，賀 俊

(中國社會科學院 工業(yè)經(jīng)濟研究所，北京 100836)

“十三五”期間促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策思路與措施

江 鴻，賀 俊

(中國社會科學院 工業(yè)經(jīng)濟研究所，北京 100836)

中小企業(yè)政策設計除了要考慮信息不對稱、市場勢力弱等傳統(tǒng)的市場失敗因素外，還應當充分考慮一國經(jīng)濟、社會環(huán)境的特殊性。知識產(chǎn)權保護不力導致的技術市場發(fā)育滯后、企業(yè)信用體系不完善帶來的高額融資成本等制度性因素，已經(jīng)成為制約中國中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的痼疾。為了在“十三五”期間切實推動中小企業(yè)轉型升級，中國中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策思路有必要朝著結構性支持和普惠性支持并重、政策扶持和公共服務并重、實現(xiàn)全生命周期跨階段協(xié)同、提高政策執(zhí)行效率四個方向轉變。在以上思路的指導下，應進一步在加快中小企業(yè)重新劃型、完善公共服務機構運營機制、促進先進適用制造技術擴散、開展全生命周期扶持等方面完善并推出新的政策措施。

“十三五”；中小企業(yè)；創(chuàng)新發(fā)展；政策調(diào)整

“十三五”期間，面對由新一輪產(chǎn)業(yè)革命不斷拓展和全球投資貿(mào)易秩序加速重構共同構成的新技術經(jīng)濟范式，中國中小企業(yè)將面臨空前的創(chuàng)新發(fā)展壓力。長期以來，在信息不對稱、市場勢力弱等傳統(tǒng)的市場失敗因素之外，中國特殊的經(jīng)濟、社會環(huán)境也給中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展造成了一系列制度性和政策性桎梏。通過政策設計打破這些桎梏，將成為未來釋放中小企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活力的關鍵所在。本文在識別阻礙中國中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的根本性制度障礙的基礎上，結合新時期中國中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需求和發(fā)達國家中小企業(yè)創(chuàng)新扶持政策的經(jīng)驗，提出“十三五”期間中國中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略思路、調(diào)整方向和關鍵措施。

一、中國中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展面臨的制度性和政策性障礙

中小企業(yè)已成為中國技術創(chuàng)新的主力，但創(chuàng)新收益情況卻并不樂觀。據(jù)統(tǒng)計，中小企業(yè)擁有中國65%的發(fā)明專利[1]，但其有效專利數(shù)和企業(yè)業(yè)績之間的正向關系卻非常微弱[2]。中小企業(yè)創(chuàng)新活動與創(chuàng)新收益的不對稱，主要是由以下制度性和政策性障礙造成的。

1.商業(yè)生態(tài)環(huán)境不友好，創(chuàng)新成果維權難。隨著中小企業(yè)自主創(chuàng)新能力的不斷提升，知識產(chǎn)權侵權泛濫、保護不力的不良商業(yè)生態(tài)對中小企業(yè)創(chuàng)新的負面影響日益突出。近年來，侵害創(chuàng)新型中小企業(yè)知識產(chǎn)權的主體已不限于自主創(chuàng)新能力低下的模仿型中小企業(yè)，而不乏實力雄厚的國內(nèi)外大型企業(yè)。由于國內(nèi)知識產(chǎn)權市場尚不成熟，信息不對稱普遍存在，大企業(yè)在新產(chǎn)品研發(fā)和營銷中容易忽視中小企業(yè)日益豐富的知識產(chǎn)權存量，不慎侵害后者的利益。更有甚者，在生物醫(yī)藥、通信、互聯(lián)網(wǎng)等技術機會豐富且中小企業(yè)具有創(chuàng)新優(yōu)勢的領域，當中小企業(yè)創(chuàng)新成果取得初步的技術和市場成功時，大企業(yè)往往并不直接收購這些企業(yè)或成果，而是通過“模仿+大規(guī)模投資”的方式，在市場、品牌和技術上迅速趕超先發(fā)中小企業(yè)，徹底扼殺后者的成長空間。

造成這一現(xiàn)狀的原因，一是知識產(chǎn)權保護機制存在缺陷，資源有限的維權主體(中小企業(yè))運用法律手段保護科技成果的成本高、效果差，因此常常選擇不對侵權行為提起訴訟或寄希望于非正式渠道。根據(jù)中國計量學院對寧波地區(qū)高新技術中小企業(yè)的抽樣調(diào)查[3]，40.4%和36.2%的企業(yè)有意通過法院起訴或行政協(xié)調(diào)維護自有知識產(chǎn)權。但實際上，有40%的企業(yè)遭遇過侵權，而其中僅一半選擇訴訟維權，遠低于訴訟維權意向。維權費用太高(35.8%)、資金和人才缺乏(22.6%)是造成維權意向和行動之間巨大落差的主要原因。二是商業(yè)生態(tài)環(huán)境中缺乏尊重原創(chuàng)、合作共贏的意識，實力雄厚的侵權主體(特別是大型企業(yè))并不傾向于合法收購創(chuàng)新型中小企業(yè)或與中小企業(yè)合作開發(fā)新技術。這些侵權企業(yè)一方面憑借資金、知識、人才方面的優(yōu)勢開展模仿創(chuàng)新和改進創(chuàng)新；另一方面利用品牌效應、市場勢力乃至不正當競爭手段壓制被侵權企業(yè)的產(chǎn)品和技術推廣，同時運用高水平的知識產(chǎn)權管理和訴訟經(jīng)驗應對來自中小企業(yè)的挑戰(zhàn)，從而快速實現(xiàn)技術追趕并攫取大部分創(chuàng)新收益。

2.知識資本化能力弱，開放式創(chuàng)新困難。目前，中國中小企業(yè)多通過內(nèi)部產(chǎn)業(yè)化的方式將創(chuàng)新成果轉化為經(jīng)濟效益，而通過知識產(chǎn)權許可、轉讓、作價、信托、質(zhì)押等方式實現(xiàn)其資產(chǎn)價值的比例較低。究其原因，首先，知識產(chǎn)權保護不力的現(xiàn)狀使中小企業(yè)對專利申請、交易中可能的技術泄露和侵權行為心存疑慮，從而抑制了中小企業(yè)的知識資本化活動。根據(jù)科技部數(shù)據(jù)，按合同成交額計算，2013年中國71.56%的技術產(chǎn)權交易是技術秘密轉讓交易，而發(fā)達國家中80%的技術知識產(chǎn)權交易是專利交易。第二，欠發(fā)達的技術市場和知識產(chǎn)權交易制度，使中小企業(yè)在技術許可、轉讓、作價入股中受限頗多。中國在知識產(chǎn)權公允估值體系上的制度性缺失直接降低了中小企業(yè)自有知識的可流動性，而《公司法》中“全體股東的貨幣金額不得低于有限責任公司注冊資本的30%”的規(guī)定又給中小企業(yè)以知識產(chǎn)權參股、招股或合資設置了資金門檻。第三，基于產(chǎn)業(yè)化的知識產(chǎn)權金融政策阻礙了中小企業(yè)通過金融手段實現(xiàn)知識資本化。迄今為止，中國知識產(chǎn)權融資政策并未突破“創(chuàng)新—實施—盈利—融資”的融資模式，“質(zhì)押專利需實施2年”等硬性門檻給亟待資金實施最新專利的中小企業(yè)造成了障礙。綜上，當發(fā)達國家中小企業(yè)更多地通過在技術市場出售專利的輕資產(chǎn)途徑獲取創(chuàng)新收益時，中國中小企業(yè)卻不得不選擇將稀缺的資源投入生產(chǎn)，通過在產(chǎn)品市場出售產(chǎn)品來獲取創(chuàng)新收益。

對知識產(chǎn)權保護現(xiàn)狀特別是創(chuàng)新收益分配問題的擔憂，還降低了中小企業(yè)通過開放式創(chuàng)新實現(xiàn)知識增值的可能性。借助外部資源的開放式創(chuàng)新對中小企業(yè)具有重要意義，而中國中小企業(yè)的開放式創(chuàng)新卻遠不如大型企業(yè)活躍。2007年，國家統(tǒng)計局首次工業(yè)企業(yè)創(chuàng)新調(diào)查顯示，中國53.2%有創(chuàng)新活動的大型企業(yè)參與過外部研發(fā)，這一比例在中型企業(yè)和小型企業(yè)中僅為23%和20.7%。中國現(xiàn)有的合作創(chuàng)新法律法規(guī)位次既低，又缺乏操作性解釋，無法有效保障合作各方的利益。與大企業(yè)相比，中小企業(yè)固有的劣勢使其唯有投入關鍵技術才能吸引到理想的創(chuàng)新伙伴，但卻難以在合作中占據(jù)主導地位，無法保證自有知識產(chǎn)權和開放式創(chuàng)新收益不受合作伙伴或其他企業(yè)侵害。面對高侵權風險和收益不確定性，部分中小企業(yè)寧可獨自承擔創(chuàng)新失敗的風險，也不愿選擇開放式創(chuàng)新。而參與開放式創(chuàng)新的中小企業(yè)則希望盡快將科技成果投入市場，重視短期目標勝于長期戰(zhàn)略目標，導致合作困難且易中斷。

3.政策和市場環(huán)境不完善，創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化能力薄弱。在政府主導投資、大企業(yè)占據(jù)優(yōu)勢資源的情況下，中國中小企業(yè)創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化欲振乏力，即使是最具引導性的政府采購，中小企業(yè)也未能從中汲取足夠的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化動力。從總額看，根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2012年中國13 978億元的政府采購額有77.5%流向了中小企業(yè)。但從結構看，各省市政府采購網(wǎng)公開數(shù)據(jù)顯示，中標中小企業(yè)主要提供技術含量不高的物業(yè)、餐飲、運輸?shù)确铡Ｔ诩夹g含量較高的產(chǎn)業(yè)部門中，政府采購目錄登記的多為國內(nèi)外大品牌，中標中小企業(yè)唯有充當大企業(yè)的代理商和分銷商，通過壓價方式奪標。這既無助于培養(yǎng)或發(fā)揮中小企業(yè)的創(chuàng)新能力，還使大企業(yè)得以從政府采購的中小企業(yè)預留份額中獲利，造成強者恒強的局面，進一步惡化了中小企業(yè)創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化的市場環(huán)境。

現(xiàn)行的中小企業(yè)創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化相關政策多有不吻合甚至相互矛盾之處，直接構成了大量顯性或隱性的市場壁壘，影響了中小企業(yè)的創(chuàng)新動力與創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化速度。這一問題在政府采購上也有集中體現(xiàn)。就顯性壁壘而言，現(xiàn)行《政府采購法》第22條規(guī)定的供應商準入條件中，“(二)具有良好的商業(yè)信譽”限制了信用記錄缺失的初創(chuàng)中小企業(yè)，“(五)參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄”則限制了創(chuàng)立不滿三年的中小企業(yè)。地方政府也常在資產(chǎn)規(guī)模、研發(fā)強度、經(jīng)營年限等方面設置歧視性條款，妨礙了資產(chǎn)規(guī)模小、顯性創(chuàng)新投資低、經(jīng)營時間短的中小企業(yè)進入政府采購市場。就隱性壁壘而言，中小企業(yè)在政府采購的資質(zhì)審核、經(jīng)驗要求、異地投標、聯(lián)合體投標等方面面臨大量實際操作限制，如超出項目要求的注冊資金、市場份額和項目經(jīng)驗門檻，或限制外來中小企業(yè)參與本地競標、禁止中小企業(yè)組成聯(lián)合體投標的條款。這些壁壘使中國政府采購難以充分發(fā)揮為中小企業(yè)創(chuàng)新成果創(chuàng)造“初期市場”的作用，削弱了政府采購的政策性功能。

4.經(jīng)營成本高企，關鍵創(chuàng)新要素獲取困難。國際金融危機的爆發(fā)和要素價格的不斷上漲，使中國中小企業(yè)的土地、用工、融資等各類成本全面高企。相比大規(guī)模利用園區(qū)工業(yè)用地的大型企業(yè)，科技型中小企業(yè)用地主要是基于寫字樓的商業(yè)用地，而2013年后者均價在前者均價的四倍以上。中國勞動力價格已進入快速上升通道，高素質(zhì)技術人員和高技能勞動力工資增幅更高于平均水平，科技型中小企業(yè)受沖擊明顯。中小企業(yè)融資難、融資貴問題早已成為各界共識。

值得注意的是，中小企業(yè)獲取支撐科技創(chuàng)新的先進人才成本高、難度大。中國技術市場和創(chuàng)新要素的集聚特點決定了技術密集型中小企業(yè)主要分布在公共科技資源豐富、人才集中、信息傳播快的大城市。這些城市在戶籍、教育、醫(yī)療等方面的限制，加劇了中小企業(yè)難以吸引高層次人才、技術人員流失率高的問題。一方面，高層次科技人才非常重視企業(yè)軟環(huán)境和專業(yè)發(fā)展，與大企業(yè)相比，中小企業(yè)的科研條件和職業(yè)上升空間對其缺乏吸引力。另一方面，初創(chuàng)期中小企業(yè)擁有的人力資源十分有限，多數(shù)職員都具有“一專多能”的特點。除研發(fā)人員外，管理、營銷、采購人員也都需對技術有所了解。這類資深中間層專業(yè)技術或管理技術人才可能不具備頂尖學歷，卻是中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的中堅力量，但可能出于非財務原因離職。例如，天津市濱海新區(qū)規(guī)定，投資5 000萬以上的在津納稅企業(yè)可為35歲以下、本科以上學歷的引進人才辦理藍印戶口。許多工作能力、管理經(jīng)驗或技術能力為園區(qū)內(nèi)中小企業(yè)所需的中層人才，因?qū)W歷不合要求或企業(yè)資本不足而無法落戶，不得不另謀他就。

5.科技金融體系不完善，科技金融產(chǎn)品落后。中國中小企業(yè)融資難具有鮮明的結構性特征。處于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新初期、技術有待工程化的中小企業(yè)，因間接融資難度大、創(chuàng)業(yè)投資基金覆蓋面不足、知識產(chǎn)權抵押等金融工具不發(fā)達，面臨嚴重的運營性融資難問題。而大多數(shù)已形成生產(chǎn)能力的中小企業(yè)擁有可抵押的實物資產(chǎn)，并不缺乏運營融資潛力，卻因門檻過高而無法利用資本市場做大做強。簡言之，在發(fā)展不平衡的銀行主導型金融體系中，中小企業(yè)間接融資成本持續(xù)攀升的總趨勢并未因既有的貸款利好政策有所改觀，而要利用直接融資渠道獲得長期創(chuàng)新發(fā)展所需的高額資金支持亦非易事。根據(jù)韓飚等人[4]在全國18個地市的調(diào)查結果顯示，2013年中國中型企業(yè)和小型企業(yè)銀行貸款名義綜合成本為7.94%和9.58%，分別高出大型企業(yè)1.4和3.04個百分點；中國雖然已開辟了多種面向中小企業(yè)的股權和債權融資渠道，但過高的準入條件和不發(fā)達的信用機制卻使得資金需求迫切的中小企業(yè)難以通過直接融資支持創(chuàng)新發(fā)展。

在各類股權融資手段中，中小企業(yè)板雖然將流通股本規(guī)模要求降到主板要求以下，但維持以既往經(jīng)營業(yè)績?yōu)橹鞯陌l(fā)審標準不變，許多成長性中小企業(yè)因此難以入場。創(chuàng)業(yè)板在2014年取消了對營收增長和營收總額的財務要求，但并未放松對資本規(guī)模、股本總額、持續(xù)經(jīng)營期限的標準，總體門檻仍高于美國納斯達克小型企業(yè)板、倫敦另類交易市場板、新加坡凱利板、韓國創(chuàng)業(yè)板等國外同類市場板塊。中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)對掛牌企業(yè)僅設定了“存續(xù)兩年”的低準入門檻，但對投資者實行適當性管理制度，采取以機構投資者為主的交易機制，影響了交易效率和交易活躍度，致使成交均價與單次發(fā)行融資額逐年下降(見文后表)。

在各類債權融資手段中，中小企業(yè)私募債對企業(yè)凈資產(chǎn)、盈利狀況和發(fā)債規(guī)模雖無明確限制，但超過美國高收益?zhèn)母咝庞玫燃壱蠛蛧栏竦耐顿Y者適當性管理制約了市場規(guī)模擴大與流動性提升，非公開發(fā)行方式則要求發(fā)債企業(yè)支付多種手續(xù)費，對信用評級的依賴又迫使企業(yè)提高利率以圖銷售?！吨袊C券期貨統(tǒng)計年鑒2014》顯示[5]，截至2014年第一季度，中國中小企業(yè)私募債票面利率集中在8%～10%，綜合成本超15%；如果發(fā)行總額有限，發(fā)行費用出現(xiàn)放大效應，綜合成本可高達20%。中小企業(yè)集合債自2007年試點以來，普遍要求發(fā)債企業(yè)凈資產(chǎn)達6 000萬元且近3年連續(xù)盈利。達標企業(yè)有條件選擇其他融資方式，并不依賴集合債。而真正需要通過捆綁方式增信融資的初創(chuàng)期中小企業(yè)卻無法參與發(fā)行。此外，在實際操作中，各發(fā)債企業(yè)多不愿承擔連帶償債責任，需要地方政府協(xié)調(diào)連帶責任擔保，因而難以保證對時效性很強的中小企業(yè)早期研發(fā)、產(chǎn)品試制形成的融資需求做出及時響應。

二、“十三五”期間促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的基本思路

針對當前中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的需求和相關政策存在的問題，參考發(fā)達國家和地區(qū)的成功實踐，建議“十三五”期間中國促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略思路做以下調(diào)整。

1.由結構性支持為主轉向結構性支持和普惠性支持并重。在維持向重點領域、重點類型的優(yōu)質(zhì)中小企業(yè)結構性傾斜的傳統(tǒng)扶優(yōu)政策的同時，加快出臺促進中小企業(yè)群體創(chuàng)新發(fā)展、轉型升級的普惠性政策。受結構性政策實施篩選程序和篩選標準的影響，中國各級政府已出臺的一系列支持中小企業(yè)創(chuàng)新的扶優(yōu)政策并未達到預期效果。一方面，“優(yōu)中選優(yōu)”的原則決定了扶優(yōu)政策的實施有賴于“企業(yè)申報+專家評審”的篩選程序。而政策執(zhí)行部門搜尋范圍有限，往往傾向于選擇熟悉的評審團隊。這限制了評審團隊的構成，既難以保證其權威性，又無法避免尋租行為。據(jù)此篩選出的扶持對象可能并非最具創(chuàng)新潛力和支持價值的市場主體，對這些企業(yè)的政策傾斜甚至會造成“扶起一個、倒下一片”的嚴重后果。另一方面，為提高程序公平性，評審標準中主觀指標和預測指標的比例不斷下調(diào)，這在一定程度上反而降低了相關政策支持未來成長預期較高的中小企業(yè)創(chuàng)新的結構性含義。第一，現(xiàn)行標準多以技術新穎程度為基礎，但企業(yè)技術創(chuàng)新的市場潛力及其對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意義并不完全取決于科技含量。第二，專項資金多以指標相對清晰的創(chuàng)新成果為投放基礎，對創(chuàng)新過程關注很少，使本應對中小企業(yè)創(chuàng)新活動形成事前和事中激勵的政策成為事后獎勵。筆者在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，事后獎勵性質(zhì)的結構性補貼有時非但不能加快創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化，反而使部分中小企業(yè)因補貼預期而推遲產(chǎn)業(yè)化進程。

鑒于扶優(yōu)政策因其結構性特征不可避免地存在以上問題，“十三五”期間有必要加快建設對中小企業(yè)的普惠性政策體系，全面發(fā)揮中小企業(yè)創(chuàng)新潛力。在結構性政策體系下，對少數(shù)中小企業(yè)的強力支持具有較強的行政色彩，不利于資金要素公平和市場準入公平，妨礙了優(yōu)勝劣汰市場機制的有效運作；在普惠性政策體系下，廣大中小企業(yè)可獲得與群體地位相應的普遍扶持和權益保護，具有創(chuàng)新潛力和市場潛力的中小企業(yè)也能在公平競爭中發(fā)展。具體而言，改變中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策以對生產(chǎn)資料投資和創(chuàng)新成果收益的直接稅收優(yōu)惠為重點的現(xiàn)狀，加強投資抵免、虧損結轉等間接優(yōu)惠政策，加強對研發(fā)、人才、產(chǎn)業(yè)化等關鍵環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠，加強研發(fā)費用稅前扣除抵免、延遲支付等符合創(chuàng)新規(guī)律的優(yōu)惠政策；改變中小企業(yè)專項資金和其他中小企業(yè)財政預算向優(yōu)質(zhì)企業(yè)進行簡單轉移支付的角色，加強對共性技術開發(fā)、知識產(chǎn)權援助、信用擔保體系等有助于全體中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的方向的投入。

2.由政策扶持為主轉向政策扶持和公共服務并重。在財政、金融、稅收等扶持政策之外，注重社會化、專業(yè)化、多層次的中小企業(yè)公共服務體系建設。以資金支持為主的政策扶持曾在勞動密集型中小企業(yè)發(fā)展過程中扮演過主導角色，但無助于企業(yè)搜尋、吸收、利用創(chuàng)新所需的各類知識，難以幫助創(chuàng)新發(fā)展導向的中小企業(yè)響應快速變化的技術可能性。從發(fā)達國家經(jīng)驗和中國現(xiàn)實需要出發(fā)，建設全社會廣泛參與、涵蓋專職服務機構和社會組織的高水平中小企業(yè)服務體系是改善中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境、幫助中小企業(yè)全方位提升創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化能力的有效途徑。

中國中小企業(yè)服務體系經(jīng)歷了十余年的發(fā)展歷程，但各方并未就其發(fā)展模式和基本職能達成廣泛共識。當前，政府主導型的公共服務體系造成三個方面的突出問題：首先，中國中小企業(yè)服務機構資金來源雖已多元化，但仍以財政撥款為主，社會投入很少。2013年，全國中小企業(yè)研發(fā)公共服務平臺建設投資中基本沒有金融貸款，政府資金在各省(廣東除外)平臺籌資總額中均占比80%以上。其次，中國中小企業(yè)服務體系多采取行政方式管理，職能地位模糊，缺乏市場化考核標準，服務意識和服務效率偏低。在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的背景下，跨區(qū)協(xié)同機制的缺位進一步影響了整個體系的運作效率。第三，由于缺少專業(yè)的社會力量，中國中小企業(yè)服務體系一直以擴大規(guī)模為導向，服務層次較低。例如，中小企業(yè)科技服務平臺僅提供產(chǎn)品檢驗檢測、基礎科技設施共享等低層次服務，忽視了外部性最高而中小企業(yè)無力獨立投入的競爭前共性技術開發(fā)職能。不同領域的服務機構“小、弱、散”，既未實現(xiàn)跨區(qū)互聯(lián)，又未實現(xiàn)政府與非政府機構的互通，使中小企業(yè)難以獲取及時、必要、系統(tǒng)的支持。

鑒于上述問題，“十三五”期間中國中小企業(yè)公共服務體系有明確模式、全面完善的必要，在明確財政投入機制的前提下，引入市場化管理和專業(yè)化服務，加強各領域服務之間的互聯(lián)與整合。引入政府和社會多方出資、服務平臺運營獲利再投資的籌資模式，建立出資方與運營方分離、以市場方式聘用專業(yè)管理人員的運營模式，是全面提升中國中小企業(yè)服務體系的必要前提。在此基礎上，建設提供共性技術開發(fā)、技術引進與轉移、技術成果商業(yè)化等高層次服務的中小企業(yè)科技服務平臺，全面提升中小企業(yè)群體的創(chuàng)新發(fā)展能力；建設全國互聯(lián)的中小企業(yè)征信體系和知識產(chǎn)權評估體系，從根本上降低金融機構為中小企業(yè)創(chuàng)新活動提供融資的風險；建設整合志愿人員和社會機構的中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)、管理、財務、金融輔導體系，為中小企業(yè)提供咨詢、診斷與指導，向其合作伙伴與往來機構提供相關建議。

3.由單一環(huán)節(jié)扶持轉向全生命周期跨階段協(xié)同。在完善各領域中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策的同時，注重政策與中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展階段性需求的匹配，注重不同階段政策的銜接，建設全生命周期跨階段協(xié)同的中小企業(yè)政策體系?？疾旆N子期、初創(chuàng)期、成長期、成熟期中小企業(yè)可獲取的政策支持，中國現(xiàn)行政策存在兩個方面問題：第一，當前中小企業(yè)政策未有效滿足中小企業(yè)不同發(fā)展階段的差異化需求。對急需研發(fā)資金和創(chuàng)新資源的種子期或初創(chuàng)期中小企業(yè)而言，現(xiàn)行政策雖試圖通過財政手段緩解企業(yè)資金緊張問題，但并未建立起市場化的本土天使投資和風險投資規(guī)范；雖然設立了政府主導的孵化機構，但缺乏社會化的孵化機制和提供創(chuàng)新土壤的共性技術平臺。對因研發(fā)強度提高、生產(chǎn)規(guī)模擴大而面臨流動性危機和管理瓶頸的成長期中小企業(yè)而言，不健全的征信與擔保制度和過高的政策準入門檻提高了商業(yè)融資的難度，而與其他階段相比，這一階段財政資助力度最低，占企業(yè)發(fā)展所需資金的比例最小[6]。同時，咨詢診斷、市場信息、人才培訓等高層次公共服務的缺失也妨礙了中小企業(yè)的成長。第二，當前中小企業(yè)政策因缺乏前后期協(xié)同而無法發(fā)揮最大作用，甚至導致前期成效完全喪失。例如，各類中小企業(yè)專項資金多為一次性投入，缺乏及時的驗收與后續(xù)資助機制，不利于受資助企業(yè)形成連續(xù)資助預期并據(jù)此規(guī)劃創(chuàng)新投入，妨礙已取得較好前期成果的中小企業(yè)順利實現(xiàn)工程化和產(chǎn)業(yè)化。

為解決政策階段性特征不明顯、各階段政策銜接不暢的問題，“十三五”期間有必要建立注重中小企業(yè)各發(fā)展環(huán)節(jié)需求重點、具備跨環(huán)節(jié)延續(xù)性的全生命周期政策體系。在準確定位中小企業(yè)發(fā)展階段的基礎上，健全面向種子期和初創(chuàng)期中小企業(yè)的天使投資政策和面向成長期中小企業(yè)的風險投資政策，使不同階段的企業(yè)可選擇符合自身特點的資金融通手段；整合權責分散、職能重疊的中小企業(yè)服務機構，通過目標統(tǒng)一、上下協(xié)同的中小企業(yè)服務體系提供連貫的全方位、跨階段服務；對中小企業(yè)財政資金建立可持續(xù)投入的項目管理機制，防止創(chuàng)新萌芽因資金不足夭折，保證具有商業(yè)價值的技術創(chuàng)新能在關鍵節(jié)點及時獲得支持。

4.由注重資金扶持力度轉向重點提高政策執(zhí)行效率。在保持中小企業(yè)資金扶持力度的同時，注重完善政策執(zhí)行與考核機制，向決策團隊和執(zhí)行團隊中引入市場化、社會化力量以提高政策實施效率。近年來，中國在財政、金融、服務平臺方面面向中小企業(yè)的政策性資金投入持續(xù)加大，但欠完善的政策執(zhí)行監(jiān)督機制影響了實施效率，部分抵消了增強政策扶持力度的實踐價值。這一問題在中小企業(yè)專項基金執(zhí)行和中小企業(yè)服務體系運營等方面有明顯表現(xiàn)。中小企業(yè)技術創(chuàng)新基金、公共服務體系專項補助資金等8類中央財政撥款專項資金的整體規(guī)模已經(jīng)由最初的10億元增至2012年的141.7億元；但迄今為止，其申報、審批、投放、使用仍需經(jīng)各級政府層層審批，過程公開性不高，過程公平度存疑，投放方向和投放效率缺乏監(jiān)督。政府出資、運作的各級中小企業(yè)服務平臺與孵化機構因缺少社會資本和專業(yè)運營團隊的介入，難以提升運營效率和財政資金投入產(chǎn)出效率。

為提升中小企業(yè)政策執(zhí)行效率，“十三五”期間有必要拓展政策執(zhí)行資源，引入社會力量，建立健全政策實施過程與實施效果的社會監(jiān)督機制。對金融、稅收等必須依靠行政手段實施的政策，建立健全以政策執(zhí)行效率效果為基礎的考核獎懲體系，提高項目選擇、評估、結項的透明度，提高行政單位執(zhí)行能力和運作效率。對知識產(chǎn)權、服務平臺、專項資助等可通過社會化手段實施的政策，建議改變現(xiàn)行的政府投資、政府執(zhí)行模式，引入以專業(yè)性為標準的人員選拔和機構運營模式，從根本上改善整個執(zhí)行體系的理念和效率。

三、“十三五”促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策措施

按照以上四項基本思路，建議“十三五”期間從以下幾方面調(diào)整、完善中小企業(yè)政策措施，促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

1.聚焦中小企業(yè)政策促進方向。針對目前中國中型企業(yè)劃型范圍過廣的問題，修改中小企業(yè)劃型標準，集中優(yōu)勢資源和扶持資金重點促進科技型“小中”和“小微”企業(yè)發(fā)展。根據(jù)2011年發(fā)布的《關于印發(fā)中小企業(yè)劃型標準規(guī)定的通知》，工業(yè)企業(yè)中，從業(yè)人員300人及以上、1 000人以下且營業(yè)收入2 000萬元及以上、4億元以下的企業(yè)為中型企業(yè)；軟件和信息技術服務業(yè)企業(yè)中，從業(yè)人員100人及以上、從業(yè)人員300人以下且營業(yè)收入1 000萬元及以上、1億元以下的為中型企業(yè)。根據(jù)這一劃型標準制定并執(zhí)行的中小企業(yè)政策，會使大量科技資源集中于政策利用能力強、自有資源相對豐富的“中大”企業(yè)，而不是急需扶持的初創(chuàng)期或成長期的“小中”“小微”企業(yè)。建議縮小中型企業(yè)劃型范圍，使中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策更加聚焦。

2.提升中小企業(yè)技術服務層次。針對目前中國中小企業(yè)科技服務層次過低的問題，設立高質(zhì)量的共性技術服務機構，并在各機構間逐步建立互聯(lián)互通機制。為保證有別于既往政府主導體制的社會化服務機制的有效推進，建議依托海外高層次人才，新建中國工業(yè)技術研究院；鼓勵各省根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和科技資源基礎，采用多種形式建設本地工業(yè)技術研究院。引入公私合作模式，在運營經(jīng)費中，國家財政僅占一小部分，其余部分應來自競爭性的政府采購和市場行為；在治理機制上，應由技術專家、政府官員、企業(yè)代表共同組成的專業(yè)委員會作為決策機構，公開招聘體制外的科研、管理團隊，保證高效運作和專業(yè)管理；在監(jiān)督機制上，應定期發(fā)布運營報告，公開財務收支和業(yè)務活動；在薪酬結構上，人員收入宜以具有競爭力的固定報酬為主，以項目收入為補充，避免項目過度商業(yè)化、短期化；在考核標準上，應主要以社會貢獻而非學術成果考核研究人員，保證自身的應用服務功能。

3.完善中小企業(yè)公共服務體系。針對目前中國中小企業(yè)公共服務體系存在的多種問題，充分借鑒成熟市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，重點圍繞以下方面完善這一體系：第一，結合“新工業(yè)革命”背景下中小企業(yè)科技創(chuàng)新的現(xiàn)實需求，發(fā)展大數(shù)據(jù)、工程數(shù)據(jù)庫和高性能運算領域的事業(yè)性、商業(yè)性、公私合作服務機構。其中，事業(yè)性機構主要滿足中小企業(yè)的“基本”服務需求，商業(yè)性和公私合作服務機構主要滿足中小企業(yè)的“高端”服務需求。第二，繼續(xù)促進財政撥款單位向中小企業(yè)開放實驗設施，建立科技服務平臺跨區(qū)服務機制，使中小企業(yè)能夠最大限度地利用公共科技資源；建設多層次的綜合科技服務機構，整合科技信息和資源，幫助中小企業(yè)和科技服務供應方對接。第三，充分調(diào)動退休企業(yè)家、研發(fā)人員、工程師等專業(yè)人員的積極性，鼓勵其以全職、兼職或志愿的方式參與中小企業(yè)服務機構，提升服務隊伍的素質(zhì)。

4.加快先進適用制造技術擴散。針對目前中小企業(yè)科技成果工程化、商業(yè)化受落后生產(chǎn)工藝制約的問題，設立中國制造業(yè)擴展項目，加快先進適用制造技術創(chuàng)新，加快創(chuàng)新技術在中小企業(yè)群體中的擴散。在國家高度上扭轉當前科技政策“重產(chǎn)品創(chuàng)新、輕工藝創(chuàng)新”和“重技術創(chuàng)新、輕技術擴散”的思路，在技術改造資金扶持項目中加入現(xiàn)場管理和技能提升等服務內(nèi)容，提高技術改造資金的使用效率，提升中小企業(yè)工程化和產(chǎn)業(yè)化能力；鼓勵擁有先進適用制造技術或有意發(fā)展該類技術的大企業(yè)以培育配套中小企業(yè)供應商和合作伙伴為目的，開展面向全產(chǎn)業(yè)的工藝技術、現(xiàn)場管理、產(chǎn)業(yè)工人技能培訓；鼓勵院校、中介、服務機構等各類事業(yè)性、社會性組織開展面向中小企業(yè)的生產(chǎn)工藝提升服務，通過技術咨詢師認證、吸收退休工程師作為工藝指導志愿者等形式，加強對中小企業(yè)技術改造項目的生產(chǎn)工藝和現(xiàn)場管理指導。

5.推出全生命周期創(chuàng)新扶持政策。針對目前中國中小企業(yè)不同階段扶持政策缺乏協(xié)同的問題，借鑒美國、日本等的SBIR和STTR政策，制定中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的全生命周期扶持政策。建議采用競爭性的項目制資金投放方式，實施重點突出、階段清晰、延續(xù)性強的跨期政策：對處于種子期或初創(chuàng)期的中小企業(yè)，根據(jù)廣泛培育、分散試點的原則，以“小額普發(fā)”方式彌補中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)研發(fā)資金的不足，大范圍支持多樣化的技術可行性研究；對處于初創(chuàng)期后期或成長期前期的中小企業(yè)，根據(jù)重點培育、優(yōu)勢推進的原則，以“大額集中”方式充實前期成果優(yōu)異的中小企業(yè)的短期周轉資金和中長期擴張資金，加快推動取得初步成功的項目走向工程化；對處于成長期后期的中小企業(yè)，減少財政資金的相對投入比例，促使企業(yè)通過資本市場融資，盡快將技術成熟、商業(yè)前景良好的創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化。需要注意的是，全生命周期扶持對政策協(xié)同提出了很高要求。政府應在直接財政資助和事業(yè)性服務之外，完善知識產(chǎn)權、政府采購、金融市場等方面的配套政策，強化各領域政策的互動與呼應。

6.營造知識產(chǎn)權友好的商業(yè)環(huán)境。針對目前中國中小企業(yè)因知識產(chǎn)權保護不力而喪失創(chuàng)新動力與創(chuàng)新收益的問題，加強知識產(chǎn)權保護和知識產(chǎn)權援助服務，降低知識產(chǎn)權訴訟成本，規(guī)制技術密集型產(chǎn)業(yè)中大企業(yè)的不正當競爭行為，為中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展營造良好的商業(yè)生態(tài)環(huán)境。建議各級政府一方面嚴格規(guī)范大企業(yè)的捆綁銷售、忠誠折扣、限制接入等行為，預防大企業(yè)利用模仿創(chuàng)新和市場勢力掠奪中小企業(yè)創(chuàng)新收益；另一方面在公共服務平臺建設中充分考慮中小企業(yè)知識產(chǎn)權維權需求，提供知識產(chǎn)權援助等法律事務服務，切實降低中小企業(yè)知識產(chǎn)權維權成本。同時，加強建設知識產(chǎn)權信托、質(zhì)押等知識產(chǎn)權資本化新渠道，做大、做活技術市場，使產(chǎn)業(yè)化能力較弱的中小企業(yè)能夠通過直接的技術交易而非產(chǎn)品交易實現(xiàn)創(chuàng)新收益。

[1] 國務院發(fā)展研究中心課題組. 中小企業(yè)發(fā)展 [M]. 北京：中國發(fā)展出版社，2011.

[2] 胡堅，齊瑩玉. 中國科技型中小企業(yè)知識產(chǎn)權與其經(jīng)營業(yè)績間關系的實證分析 [J]. 技術經(jīng)濟，2014，33(3):27-32.

[3] 馬萬里，史婷婷，辛曉燕. 高新技術中小企業(yè)知識產(chǎn)權保護現(xiàn)狀研究——以中國寧波鎮(zhèn)海地區(qū)為例 [J]. 科技管理研究，2013，(22): 157-161.

[4] 韓飚，劉勝會，張宏偉，孫景德，曾輝，洪波. 中小企業(yè)融資成本調(diào)查及思考——基于全國18個地市問卷調(diào)查的實證分析 [J]. 金融發(fā)展評論，2014，(1): 65-75.

[5] 李莉，萬琳. 對我國中小企業(yè)私募債問題的研究 [J]. 會計之友，2014，(11): 51-54.

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表 歷年中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)市場運行情況

資料來源：摘編自《中國證券期貨統(tǒng)計年鑒》(2014)

[責任編輯：房宏琳，曾 博]

2015-07-15

國家自然科學基金應急管理項目“技術創(chuàng)新發(fā)展對通貨緊縮預期的影響研究”(7154100026)

江鴻(1983—)，女，助理研究員，從事戰(zhàn)略與創(chuàng)新研究；賀俊(1976—)，男，副研究員，從事創(chuàng)新理論與政策研究。

F410

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1002-462X(2015)09-0100-07