李永晶

一

常有人說，日本有世界上最出色的官僚制度與行政官員。在世人的一般觀念中，日本的公務(wù)員被認(rèn)為是出類拔萃。這個(gè)說法可能源于兩本關(guān)于日本的著作：一本是大約三十余年前出版的《日本第一》，作者是一位美國的學(xué)者，名叫VOGEL（傅高義）。在這部名噪一時(shí)的著作中，作者系統(tǒng)地總結(jié)了戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的奇跡與日本精神的關(guān)系。另外一本是《通產(chǎn)省與日本奇跡》，作者是查莫斯·約翰遜，他細(xì)致地分析了日本“通商產(chǎn)業(yè)省”官僚制度及其運(yùn)作。

進(jìn)入一九九年代，日本經(jīng)濟(jì)泡沫崩潰，進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)低增長乃至零增長的時(shí)代。這十年被日本的一些憂國之士稱為“失去的十年”。成亦蕭何，敗亦蕭何。日本的官僚制再次成為人們關(guān)注的對象——在日本國內(nèi)，主流的看法是僵化的官僚制度要為經(jīng)濟(jì)的低迷狀況負(fù)責(zé)，人們開始批評日本的行政制度。

要理解這種批評聲音，還要回到日本社會(huì)的現(xiàn)場。日本學(xué)者決不會(huì)論述說自己的政府是如何好，更不會(huì)對自己的政府取得的一些成果夸夸其談。這是民主社會(huì)的本性使然，因?yàn)槊裰魃鐣?huì)的首要特征是國民監(jiān)督政府及其人員。包括學(xué)者在內(nèi)的國民為政府唱頌歌，那是專制社會(huì)的性格。因此，我們要在這一背景下理解日本學(xué)者對自己的官僚制度、對自己的官員的批評。

在眾多的批評中，主流看法認(rèn)為官僚——主要指由高級公務(wù)員構(gòu)成的官員群體——權(quán)力過大，形成了獨(dú)特的利益集團(tuán)，并且與執(zhí)政黨的中央政府形成了權(quán)力上不分伯仲的關(guān)系，因而不符合民主主義的精神要義。結(jié)果，最近數(shù)年，日本朝野上下出現(xiàn)了一片“敲打官僚”的聲音。

我曾經(jīng)對國民與政治家展開的這場“敲打官僚”運(yùn)動(dòng)不是很理解，有一次就向研究室的一位叫松本的老師請教：“日本的公務(wù)員廉潔，工作效率高，為什么還有那么多人批評他們？”時(shí)隔多年，我已記不得當(dāng)時(shí)松本老師做了怎樣的回答。不過，他一定沒有對我解釋說，在日本沒有比批評政府、批評體制更常見的話題了。或許，松本老師認(rèn)為那是人們常識中的常識，并不需要特別指出吧。

其實(shí)，日本的公務(wù)員制度有長達(dá)一個(gè)世紀(jì)以上的歷史與實(shí)踐。在明治時(shí)期，有報(bào)效國家之志的青年，大學(xué)畢業(yè)后通常會(huì)選擇做公務(wù)員。在當(dāng)時(shí)的觀念中，公務(wù)員是與政治家對立的概念；與后者通常陷入黨派私利而不能自拔不同，公務(wù)員被認(rèn)為是國民的公仆，不追求自己的私利。在這種情況下，日本各級政府迅速網(wǎng)羅了大批精英——真正的服務(wù)于國家與國民利益的精英。上面提到的《通產(chǎn)省與日本奇跡》所描述的戰(zhàn)后負(fù)責(zé)制定通商產(chǎn)業(yè)的官員形象，正是日本官僚制傳統(tǒng)的一個(gè)側(cè)影。

日本公務(wù)員留給人們的印象，并非僅僅是他在日本民主政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的卓越的角色。生活中的日本公務(wù)員，首先給人以一種極為樸素的形象。那種形象簡單地說，也就是上面提到的“公仆”。那是一種名至實(shí)歸的作為“公眾的仆人”、“國民的仆人”的形象。

二

由于留學(xué)生活的局限，我與日本地方政府公務(wù)員的交往，幾乎僅限于負(fù)責(zé)“國民健康保險(xiǎn)”部門的人員。日本在20世紀(jì)60年代初實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療保險(xiǎn)的全民覆蓋，制度比較成熟。長期居住在日本的外國人，一般也都選擇加入這一保險(xiǎn)。參加保險(xiǎn)人員，可以享受醫(yī)療費(fèi)用70%的減免，即實(shí)際上只需支付醫(yī)療費(fèi)用的30%。因看病不再成為經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，日本國民只要健康上出現(xiàn)問題，都會(huì)首先選擇去醫(yī)院或醫(yī)療診所尋求治療。

回國工作后，有一次談到這一現(xiàn)象時(shí)，我對友人說：“我發(fā)現(xiàn)了一個(gè)有意思的現(xiàn)象：日本人都是病人，而中國人都是醫(yī)生?！?/p>

那時(shí)我正染感冒，從藥房買回了幾種藥片、口服液，其中一部分是自己拿定主意選購的，另外一部分則源于藥房售貨員的推薦。這幾乎是新奇的體驗(yàn)。日本國民對自己的健康狀況感到不安時(shí)，事無巨細(xì)，都會(huì)去醫(yī)院咨詢、尋求幫助，因而國民動(dòng)輒成了病人。從科學(xué)的角度來看，與自己診療相比，日本國民的做法顯然是最佳選擇。

由此我回憶起自己在日本初次去醫(yī)院就診時(shí)的經(jīng)歷。

留學(xué)日本的第一年夏天不意感冒后，我連吃了兩日的藥物，因未見好轉(zhuǎn)，就外出尋找藥店買藥。出乎意料，大半天時(shí)間我竟然未找到藥房。不得已，我決定去醫(yī)院尋求醫(yī)生的幫助。

主治的醫(yī)生詢問過病狀后，問我有沒有在吃什么藥。我取出從國內(nèi)帶來的一種常見的感冒藥，對醫(yī)生說：“正在吃這一種，但不見起色……”

那位醫(yī)生取出附在藥盒里面的說明書，看過之后，說：“今后不要吃這種藥了，藥劑量太大。我給你開一點(diǎn)藥。記住要多喝水，好好休息。”有了第一次看病的經(jīng)歷后，自己對去日本醫(yī)院就醫(yī)也就沒有了抵觸。也正是在那時(shí)，我才知道，感冒基本上是“不治之癥”，并沒有特效藥。

日本國民個(gè)體的生活樣式與行為方式，其實(shí)與社會(huì)制度息息相關(guān)。卓有成效的醫(yī)療保障制度，保證了國民可以放心地去醫(yī)院求醫(yī)問藥，而不是盲目地自我診治。

享受醫(yī)療保險(xiǎn)的保障，要付出必要的代價(jià)。在日本，參加保險(xiǎn)的人員自然要繳納保險(xiǎn)費(fèi)。保險(xiǎn)費(fèi)有減額與減免制度——對于一般的低收入者，只需交納一定比例的保險(xiǎn)費(fèi)即可；具體減額程度與減免條件，則因地方政府的不同而不同。留學(xué)期間，由于我沒有正式收入，每年都要到政府部門申請利用這項(xiàng)制度。

記憶中，負(fù)責(zé)該制度的人員會(huì)詢問自己上一個(gè)年度的收入情況，并取出一份“稅收申告表”，告訴我即使沒有收入，也要填寫這張表。按照要求，每年需要提前填寫好。實(shí)際上，每年年末，我都會(huì)收到政府寄來的表格以及回信用的信封。由于信封郵資已付，自己只要填好表格，裝入信封寄出即可。雖然便利，但出于惰性，我從來沒有提前填寫這類的表格。于是，每年自己申請保險(xiǎn)費(fèi)減額時(shí)，都會(huì)發(fā)生類似的一幕：現(xiàn)場填寫。

令我感到意外的是，政府的工作人員從未問過我為什么當(dāng)時(shí)沒有及時(shí)申告，更無半點(diǎn)責(zé)怪之意，盡管申告乃是一項(xiàng)義務(wù)。

我曾經(jīng)對此做過一種解釋：雖然當(dāng)事者應(yīng)該承擔(dān)不及時(shí)申告所帶來的相應(yīng)后果，諸如保險(xiǎn)費(fèi)無法減額，等等；然而，如果當(dāng)事者因無能力全額繳納，進(jìn)而導(dǎo)致保險(xiǎn)資格喪失，那么一旦發(fā)生意外，該當(dāng)事者就無法享受醫(yī)療保險(xiǎn)，他的生活也就無法得到國家的保障了。一個(gè)具體的個(gè)體生活無法獲得保障，盡管他自己要承擔(dān)一部分責(zé)任，但從實(shí)質(zhì)的意義上說，那意味著這個(gè)制度也就出現(xiàn)了問題。這是日本社會(huì)政策的邏輯，是一種以國民個(gè)體的利益為至上的政策邏輯。不管原因如何，若特定個(gè)體的利益沒有得到善待，那么政策甚至政府自身的正當(dāng)性就要受到質(zhì)疑。

或者從政府的角度來說，政府提供的這項(xiàng)公共服務(wù)，就是要涵蓋每一個(gè)具體的個(gè)體，無論最終責(zé)任應(yīng)該由誰承擔(dān)。如若說日本政府的目標(biāo)是“以人為本”，那么這個(gè)“人”只能是具體的、單個(gè)的國民，而非任何意義上的集合概念。

認(rèn)識到這一點(diǎn)，是因?yàn)槲野l(fā)現(xiàn)，自己每一次申告收入情況時(shí)，政府工作人員對申告內(nèi)容從不提出異議。換句話說，他們相信我的申告屬實(shí)。當(dāng)然我也知道，若申告內(nèi)容有虛假，自己可就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任了。當(dāng)時(shí)我曾經(jīng)想過，政府對國民的信任，是因?yàn)閲裼蟹梢庾R，還是國民具有誠實(shí)的人格？當(dāng)然，這是一個(gè)虛擬的問題，沒有實(shí)際意義。其實(shí)，一個(gè)好制度可能同時(shí)造就這兩者。

三

記憶中，最后一次與日本公務(wù)員打交道發(fā)生在妻子懷孕期間。當(dāng)時(shí)來到我們所居住的文京區(qū)區(qū)政府負(fù)責(zé)的部門，想申請出產(chǎn)費(fèi)用減免的“助產(chǎn)士制度”。到那里后，看到前面的人在排隊(duì)，就坐到后面的沙發(fā)上。

剛坐下不久，只見一位男性工作人員從敞開式的辦公大廳里走了過來，詢問我們的目的，我站起來簡要地說明了情況。他聽后，走回了辦公室大廳里。日本的政府機(jī)構(gòu)采用大辦公室，相近的科室集中在一個(gè)類似大廳的大房間里辦公。前來辦事的國民對整個(gè)辦公室的情況，可一覽無遺。

正在我們再次開始等候時(shí)，從里面又走出來一位公務(wù)員，是一位三十歲前后的女性，手里拿著許多資料。看到她走過來，我就要起身站起來。就在這時(shí)，她急忙對我說：“請坐下來。”緊接著，她就屈身蹲到了我和妻子的面前，把手中的資料一份一份地翻閱給我們，幫我們解釋涉及生育補(bǔ)助的各項(xiàng)制度，并告訴我們?nèi)绾翁顚懮暾埍砀瘛?/p>

讓政府的工作人員蹲著給自己介紹情況，雖然我知道這是因?yàn)槠拮佑猩碓械木壒?，但還是有些不適應(yīng)。不適應(yīng)的原因也僅僅在于，在迄今為止的人生中，我還沒有受到如此的待遇。當(dāng)然，我還是有些大驚小怪了。其實(shí)，想到日本的各級官員與國民處于正常的、而非顛倒的“主仆”秩序當(dāng)中，他們的行為很容易理解。國民是主人，官員是仆人。現(xiàn)代政治文明的基本原理，就如此簡單。

有了這些生活經(jīng)驗(yàn)后，再閱讀日本學(xué)者對日本政府行政體制及公務(wù)員的批評，自己就有了鑒別的依據(jù)。有一次我讀到一位日本學(xué)者說，日本歷史上也有過“官尊民卑”的現(xiàn)象。我非常敏感地注意到了他的用詞，并試圖從其文中找到依據(jù)。

令人失望的是，那位作者是在泛泛指陳，并沒有實(shí)際的事例佐證。不過，轉(zhuǎn)念一想，我也就明白了其中的道理——借助國民對“官尊民卑”這個(gè)字眼可能產(chǎn)生的嫌惡感，日本學(xué)者似乎時(shí)刻不忘對官員進(jìn)行職業(yè)教育，進(jìn)行官員的“公仆”意識教育。當(dāng)然，這同時(shí)也是國民的政治教育。

這種教育有意義嗎？回想一下自己的生活經(jīng)歷，我突然發(fā)現(xiàn)，接受啟蒙教育的并非是日本的官員，而是我自己。知道了什么是正常的主仆秩序，其實(shí)也就知道了什么是有體面的、有尊嚴(yán)的生活。沒有這個(gè)基本的秩序，國民真正的“尊嚴(yán)”無從談起。

（摘自《東京留學(xué)記憶》）