王小光

警務(wù)改革在國家現(xiàn)代化背景下扮演重要角色，改革警察制度既是完善司法體制的重要內(nèi)容，也是解決社會(huì)變革所帶來的眾多社會(huì)問題的一項(xiàng)手段。自20世紀(jì)90年代墨西哥前總統(tǒng)埃內(nèi)斯托·塞迪略執(zhí)政以來，歷屆政府就一直在探索警察制度的變革。經(jīng)過改革，該國警察現(xiàn)代化水平有所提高，警察制度進(jìn)一步完善，其中許多改革措施具有一定代表性。

一、墨西哥警務(wù)改革的歷史進(jìn)程

1994年，墨西哥爆發(fā)了一場影響世界的金融危機(jī)，其經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。伴隨經(jīng)濟(jì)危機(jī)的持續(xù)，社會(huì)矛盾不斷激化，再加上販毒活動(dòng)猖獗，墨西哥在20世紀(jì)90年代中期出現(xiàn)了一個(gè)犯罪高峰。面對(duì)前所未有的安全壓力，墨西哥傳統(tǒng)警察力量的表現(xiàn)未盡人意。時(shí)任總統(tǒng)塞迪略首次把警務(wù)改革提上國家議事日程，此后?？怂箍偨y(tǒng)和卡爾德龍總統(tǒng)進(jìn)一步深化了警務(wù)改革。具體來說，墨西哥警務(wù)改革主要經(jīng)歷了如下幾個(gè)階段。

（一）塞迪略執(zhí)政時(shí)期（1994-2000）：建立全國性執(zhí)法力量，借助軍人打擊刑事犯罪

墨西哥政府長期以來在公共安全領(lǐng)域的投入十分有限，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在埃內(nèi)斯托·塞迪略總統(tǒng)執(zhí)政早期，政府對(duì)公共安全的投入只占到GDP 的0.008%，多數(shù)警察未受過正式訓(xùn)練，受教育水平很低，裝備不足，工作能力低下。面對(duì)嚴(yán)峻的治安形勢，埃內(nèi)斯托·塞迪略政府采取了許多應(yīng)急的改革措施，其改革的重點(diǎn)是建立新的警察力量，并把現(xiàn)役軍人充實(shí)進(jìn)警察隊(duì)伍。

塞迪略政府采取的具體改革措施主要有：第一，建立國家公共安全系統(tǒng)。塞迪略政府通過修訂憲法創(chuàng)立了國家公共安全系統(tǒng)，第一次把公共安全提高到國家政策高度。國家公共安全系統(tǒng)設(shè)置在內(nèi)務(wù)部之下，同時(shí)聯(lián)邦政府也創(chuàng)立了一系列州級(jí)和地方的協(xié)調(diào)委員會(huì)，并強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府的角色是警務(wù)數(shù)據(jù)收集、協(xié)調(diào)和規(guī)劃。第二，組建聯(lián)邦層面的警察力量。墨西哥一直缺少一個(gè)強(qiáng)有力的全國性警察部門，聯(lián)邦警察力量薄弱，于是墨西哥國會(huì)在1998年12月通過立法要求建立全國性執(zhí)法機(jī)構(gòu)，塞迪略政府在1999年下令成立聯(lián)邦預(yù)防警，聯(lián)邦預(yù)防警察負(fù)責(zé)預(yù)防和打擊全國范圍內(nèi)的犯罪，并配合地方政府維護(hù)社會(huì)治安、預(yù)防犯罪、維護(hù)聯(lián)邦區(qū)①聯(lián)邦區(qū)在行政級(jí)別上與墨西哥的另外31 個(gè)州相同，范圍包括墨西哥首都墨西哥城及其周邊的衛(wèi)星城，是世界上最大的幾個(gè)都市圈之一。聯(lián)邦區(qū)是墨西哥犯罪率最高的地方，維護(hù)聯(lián)邦區(qū)的秩序和安全也是聯(lián)邦政府警察的任務(wù)。的社會(huì)安全，相比州、市（鎮(zhèn)）級(jí)②墨西哥全國劃分為31 個(gè)州和1 個(gè)聯(lián)邦區(qū)，州以下有市（鎮(zhèn)）和村，市（鎮(zhèn)）政府是最低的政府層級(jí)。大的市（鎮(zhèn)）由一些更小的市和鎮(zhèn)組成。預(yù)防警察，聯(lián)邦預(yù)防警察在案件偵查和情報(bào)收集方面擁有更大權(quán)力。第三，提出和推動(dòng)多項(xiàng)警察軍事化改革方案。塞迪略政府的警務(wù)改革帶有明顯的軍事化色彩，表現(xiàn)在許多現(xiàn)役和退役軍官被直接任命為地方警察首長，大量軍人被直接充實(shí)到警察隊(duì)伍中。塞迪略政府對(duì)聯(lián)邦警察隊(duì)伍進(jìn)行了大規(guī)模重新調(diào)整，解雇了大量現(xiàn)職警察，同時(shí)以現(xiàn)役軍人來填補(bǔ)空位。截止到2000年，墨西哥聯(lián)邦預(yù)防警察共有11000 多人，其中5000 人是來自軍隊(duì)。

（二）福克斯執(zhí)政時(shí)期（2000-2006）：推進(jìn)警察專業(yè)化改革，加強(qiáng)對(duì)地方警務(wù)改革的支持

2000年7月，墨西哥國家行動(dòng)黨和綠色生態(tài)黨組成的“變革聯(lián)盟”總統(tǒng)候選人比森特·?？怂埂た怂_達(dá)當(dāng)選總統(tǒng)，結(jié)束了墨西哥革命制度黨長達(dá)71年的連續(xù)執(zhí)政。?？怂箍偨y(tǒng)致力于完善聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，并繼續(xù)加強(qiáng)國家公共安全系統(tǒng)和聯(lián)邦預(yù)防警察的建設(shè)，在完善聯(lián)邦層面警察力量的同時(shí)，加大了對(duì)地方警務(wù)改革的財(cái)政支持，主要的措施有：第一，建立新的犯罪偵查機(jī)構(gòu)，以聯(lián)邦調(diào)查局取代過去腐敗的聯(lián)邦司法警察。聯(lián)邦調(diào)查局通過健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，制定透明規(guī)范的工作程序，嚴(yán)格選拔條件，加強(qiáng)培訓(xùn)，購置專業(yè)設(shè)備，提高工資待遇，并建立犯罪數(shù)據(jù)庫等，提高了專業(yè)警察的偵查能力。由于新成立的聯(lián)邦調(diào)查局建立了新的用人標(biāo)準(zhǔn)和工作程序，很大程度地提高了墨西哥警察的整體能力和形象，聯(lián)邦調(diào)查局逐漸成為一支專業(yè)的犯罪偵查力量。第二，設(shè)立公共安全保障基金，推動(dòng)州、市（鎮(zhèn)）警察專業(yè)化改革。與前任政府不同，?？怂拐哟罅藢?duì)各州、市（鎮(zhèn)）警察力量建設(shè)的支持力度，建立了公共安全保障基金以支持地方政府的警務(wù)改革。2006年，墨西哥向各州劃撥了50 億比索，要求各州要盡量滿足警務(wù)改革的經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)。在公共安全保障基金的援助下，墨西哥成立了066 報(bào)警指揮中心等現(xiàn)代警察機(jī)構(gòu)。同時(shí)，該基金還用于繼續(xù)建立健全國內(nèi)刑事犯罪數(shù)據(jù)庫、培訓(xùn)警察和建立相關(guān)警察基礎(chǔ)設(shè)施。不過，在資金分配上，州政府得到了其中的絕大部分，市（鎮(zhèn)）警察只能分到很少一部分。

（三）卡爾德龍執(zhí)政時(shí)期（2006-2012）：在司法改革的大背景下，全面推進(jìn)墨西哥警察現(xiàn)代化

卡爾德龍?jiān)?006年競選總統(tǒng)成功后，推出了一系列重大改革措施，其中影響最大的是2008年進(jìn)行的司法改革，這次改革的范圍和規(guī)模前所未有，改革重建了刑事司法程序，賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)和公共安全機(jī)構(gòu)新的職權(quán)，加大對(duì)有組織犯罪打擊力度。以司法改革為契機(jī)，墨西哥警務(wù)改革進(jìn)一步深化，主要的改革措施有：第一，重組聯(lián)邦政府警察系統(tǒng)，擴(kuò)大墨西哥警察的權(quán)力?？柕慢堈?009年頒布了聯(lián)邦警察法，建立了聯(lián)邦警察局，以取代過去的聯(lián)邦調(diào)查局。卡爾德龍總統(tǒng)還倡議建立國家警察統(tǒng)一指揮部門，以整合全國警力資源，但這項(xiàng)改革未獲得廣泛支持。此外，在2008年司法改革中，聯(lián)邦警察被賦予秘密偵查、電話竊聽等權(quán)力，預(yù)防警察也獲得一定的偵查權(quán)。第二，建立嚴(yán)格的內(nèi)部審查機(jī)制，治理警察腐敗問題。在2008年司法改革中，法律賦予政府更大的權(quán)力去解雇違規(guī)警察，卡爾德龍政府專門建立了一個(gè)測試中心來對(duì)警察進(jìn)行考核，主要通過測謊、藥物檢查、社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)查、心理評(píng)估等對(duì)警察進(jìn)行考察，未能通過測試的警察將被解雇且不允許申訴，這種方法也存在很大爭議。第三，提高聯(lián)邦警察的現(xiàn)代化水平，利用公共安全保障基金和市（鎮(zhèn)）公共安全補(bǔ)貼支持州、市（鎮(zhèn)）警察建設(shè)。卡爾德龍政府加大了對(duì)聯(lián)邦警察訓(xùn)練、技術(shù)裝備、基礎(chǔ)設(shè)施和信息化的投入，并探索新的警察工作模式，推出了警察積分評(píng)估系統(tǒng)和新警察模式。此外，卡爾德隆政府繼續(xù)使用前任總統(tǒng)設(shè)立的公共安全保障基金來支持地方警務(wù)改革，不過更多的資金投入到市（鎮(zhèn)）警察建設(shè)中。

二、墨西哥警務(wù)改革的背景和動(dòng)因

從上述歷屆政府警務(wù)改革的內(nèi)容來看，墨西哥缺少一支能力突出、受社會(huì)尊重的警察力量，面對(duì)嚴(yán)重惡化的社會(huì)治安形勢，墨西哥政府沒有太多選擇，推行警務(wù)改革已是大勢所趨。此外，社會(huì)轉(zhuǎn)型和司法改革也為墨西哥警務(wù)改革創(chuàng)造了更大的空間，而來自近鄰美國的援助也發(fā)揮了積極的作用。

（一）犯罪率居高不下，有組織犯罪活動(dòng)猖獗，墨西哥面臨前所未有的公共安全壓力

自20世紀(jì)70年代以來，墨西哥經(jīng)歷了一系列經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，尤其是1994年金融危機(jī)更是重創(chuàng)了墨西哥經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致墨西哥失業(yè)率和貧困率居高不下，也提升了暴力犯罪的水平。犯罪率在20世紀(jì)90年代以來迅速上升。其中發(fā)案最多的是盜竊，盜竊犯罪數(shù)量占到全部犯罪數(shù)量的一半，綁架是最受媒體關(guān)注的犯罪，綁架犯罪在2007年至2010年間增長了188%，而殺人犯罪在此期間增長了440%，其他嚴(yán)重暴力犯罪也增長迅速。在墨西哥脆弱的司法系統(tǒng)下，犯罪黑數(shù)①犯罪黑數(shù)，又叫犯罪暗數(shù)和刑事隱案，是指實(shí)際已經(jīng)發(fā)生但由于種種原因尚未納入警方記載的犯罪數(shù)量。非常高，根據(jù)墨西哥Mitofsky 公司一項(xiàng)針對(duì)犯罪受害人的調(diào)查，僅有25%或者更少的犯罪能夠報(bào)案。

不過，墨西哥政府面臨的最大的挑戰(zhàn)還是來自有組織犯罪，特別是販毒集團(tuán)實(shí)施的暴力犯罪近年來有新的發(fā)展。販毒組織在墨西哥已經(jīng)存在了一個(gè)多世紀(jì)，在墨西哥革命制度黨執(zhí)政時(shí)期，政府容許和保護(hù)一些特定地區(qū)的毒品生產(chǎn)和走私活動(dòng)。?？怂箍偨y(tǒng)上臺(tái)后，政府不再公開保護(hù)毒販，販毒集團(tuán)的暴力活動(dòng)逐漸升級(jí)。根據(jù)墨西哥官方統(tǒng)計(jì)，從2001 到2009年，發(fā)生了超過20000 起與毒品有關(guān)的謀殺，販毒集團(tuán)的犯罪方式也更加多樣化，涉及走私軍火，暗殺，洗錢，綁架，搶劫銀行等多種形式，并把觸角延伸到政治領(lǐng)域，僅在2010年就有15 名市長被販毒集團(tuán)暗殺，一些地方的控制權(quán)甚至落入毒販?zhǔn)种?。卡爾德龍總統(tǒng)在就職典禮上發(fā)表演說，認(rèn)為販毒集團(tuán)是“對(duì)整個(gè)國家的挑戰(zhàn)，正試圖取代政府的位置”，他上任之初就發(fā)起針對(duì)毒梟的“斬首行動(dòng)”，②斬首行動(dòng)是20世紀(jì)90年代，美國支持哥倫比亞政府打擊卡利和麥德林販毒集團(tuán)時(shí)采用的策略，但是在墨西哥沒有預(yù)想中成功?？柕慢堈?010年1月至2011年7月，先后清除了超過35 名被美國和墨西哥認(rèn)定的“高價(jià)值目標(biāo)”（毒梟），政府的斬首行動(dòng)使販毒集團(tuán)加速解體，販毒集團(tuán)之間以及針對(duì)政府的暴力活動(dòng)升級(jí)，在短期內(nèi)暴力活動(dòng)進(jìn)一步升級(jí)。并在美國的支持下清除了一批販毒集團(tuán)首腦，但是“斬首行動(dòng)”打破了販毒集團(tuán)之間的平衡，短期內(nèi)販毒集團(tuán)的暴力活動(dòng)變得更加猖獗，范圍更廣，更暴力，更加缺少預(yù)測性。

（二）墨西哥警察系統(tǒng)的腐敗問題嚴(yán)重，公眾對(duì)警察出現(xiàn)信任危機(jī)

墨西哥警察腐敗問題由來已久，這與警察薪酬太低，缺乏監(jiān)督，處罰太輕有很大關(guān)系。在形勢不穩(wěn)的塔毛利帕斯州的年輕警官每月只能拿到3618 比索（合計(jì)268 美元）③Stephen Johnson,Johanna Mendelson,Forman,Katherine Bliss,Police reform in Latin America,2012,http://csis.org/publication/police-reform-latin-america.pdf.，許多警察選擇與毒販合作，收受賄賂，并參與犯罪活動(dòng)，據(jù)美國海外軍事研究辦公室設(shè)在聯(lián)邦區(qū)的觀察員聲稱，每10 起犯罪中就有6 起牽連到警察。④Valentine Anozie,Juhie Shinn,Katy Skarlatos,Julio Urzua,Reducing Incentives for Corruption in the Mexico City Police Force,2004,http://www.lafollette.wisc.edu/publications/workshops/2003-2004/pa869/2004-mexico.pdf.而普通人選擇警察職業(yè)是認(rèn)為可以輕松賺錢，或?yàn)橐院蠼?jīng)商獲取資本。更可怕的是，腐敗在警察隊(duì)伍中已經(jīng)普遍化，并為社會(huì)所接受，相當(dāng)多的人認(rèn)為警察受賄或敲詐勒索不是腐敗行為。墨西哥警察另外一個(gè)備受批評(píng)的弊病是濫用職權(quán)，侵犯公民合法權(quán)利。根據(jù)智利Americas Barometer 調(diào)查公司2008年在拉美地區(qū)所做的一項(xiàng)調(diào)查，5.8%的墨西哥受訪者聲稱遭受過警察的不公正對(duì)待。

嚴(yán)重的腐敗影響了警察打擊犯罪的效率，而在犯罪調(diào)查中，警方偵查人員往往訓(xùn)練和裝備不足，不能有效使用現(xiàn)代調(diào)查方法和法庭科學(xué)技術(shù)，工作能力低下，放縱犯罪的情況大量存在。根據(jù)墨西哥市一份關(guān)于2006年受害人和警察效率的調(diào)查顯示，27%的報(bào)警電話在30 分鐘內(nèi)沒有得到回應(yīng)，10 個(gè)人中僅有兩個(gè)人能夠在60 分鐘內(nèi)成功報(bào)案。上述問題損害了公民對(duì)警察的信心（見表1），不利于引導(dǎo)公民參與打擊犯罪，并反過來也制約了警察偵查犯罪的能力。

表1 墨西哥公民對(duì)警察的信任程度

（三）墨西哥實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型后，整個(gè)刑事司法體制也隨之發(fā)生大變革

墨西哥革命制度黨執(zhí)政期間，政府高度集權(quán)且等級(jí)森嚴(yán)，警察與政黨黨魁之間有著千絲萬縷地關(guān)系，警察的功能主要是用暴力手段維護(hù)政府統(tǒng)治，而非保護(hù)和服務(wù)公民，警務(wù)改革雖然也斷斷續(xù)續(xù)地進(jìn)行，但是一直沒有大的進(jìn)展。隨著2000年來自反對(duì)黨的總統(tǒng)上臺(tái)，墨西哥的多黨民主制進(jìn)一步完善，變革逐漸成為墨西哥各界的共識(shí)，新的執(zhí)政黨推行了一系列重大體制變革?？柕慢堈?008年進(jìn)行了司法體制改革，主要包括四項(xiàng)內(nèi)容：刑事訴訟中引入言辭審判原則、對(duì)抗程序、辯訴交易、替代性判決、非訴訟糾紛解決機(jī)制；賦予被告以更大的程序性權(quán)利（無罪推定和充分的法律防御能力）；改革警察機(jī)關(guān)和他們?cè)诜缸镎{(diào)查中的角色；出臺(tái)打擊有組織犯罪的強(qiáng)有力措施。①David A.Shirk,Judicial Reform in Mexico——Change and Challenges in the Justice Sector.2010,http://catcher.sandiego.edu/items/peacestudies/Shirk-Justice%20Reform%20in%20Mexico.pdf.2008年墨西哥司法改革開拓了警務(wù)改革的新空間，這次改革調(diào)整了警察的職權(quán)和組織機(jī)構(gòu)，警務(wù)改革在刑事司法體制改革的大背景下，明確了改革方向，也獲得了更多的資源支持。

（四）美國從地緣關(guān)系角度出發(fā)積極介入墨西哥警務(wù)改革

墨西哥是離美國最近的拉丁美洲國家，兩國有近2000 英里的陸上邊界，有著密切的貿(mào)易和人口紐帶。墨西哥的暴力犯罪已經(jīng)影響到美國的邊界州，而其販毒集團(tuán)則控制著美國的毒品市場供應(yīng)和銷售，并滲透到大量美國城市中。為了打擊猖獗的毒品走私活動(dòng)，美國政府積極介入到墨西哥警務(wù)改革中，為墨西哥警察提供技術(shù)、資金、裝備和培訓(xùn)，共享情報(bào)，開展密切的警務(wù)合作，這主要通過“梅里達(dá)倡議”來推行。“梅里達(dá)倡議”于2008年正式啟動(dòng)，在2008年至2010年為墨西哥提供了140 萬美元幫助訓(xùn)練和裝備墨西哥反毒力量，之后計(jì)劃在2011年援助14 億3 千萬美元，在2012年提供28 億2千萬美元，①2012年5月10日，美國國會(huì)的湯姆蘭托斯人權(quán)委員會(huì)召開前，在墨西哥和美國中部的華盛頓對(duì)拉丁美洲辦事處的高級(jí)副官梅耶就墨西哥人權(quán)問題作的有關(guān)發(fā)言。http://tlhrc.house.gov/docs/transcripts/2012_5_10_Human_Rights_In_Mexico/MMeyer%20testimony%20TLHRC.pdf.p3-4.并幫助墨西哥進(jìn)行警察反腐，組建犯罪資料庫，建立警察指揮和控制中心。“梅里達(dá)倡議”已經(jīng)成為墨西哥警務(wù)改革主要的外部援助，但是美國也借該協(xié)議向墨西哥提出人權(quán)要求，要求墨西哥政府必須調(diào)查和起訴軍隊(duì)、警察侵犯人權(quán)的行為，否則援助金額只能限制在計(jì)劃數(shù)額的15%之內(nèi)。

三、改革后墨西哥警察系統(tǒng)運(yùn)行情況分析

警務(wù)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，沒有萬能的公式可以套用，墨西哥警務(wù)改革已推行了接近20年，經(jīng)過幾屆政府的大力推行，墨西哥的警察體制逐步完善起來，警察現(xiàn)代化水平有所提高，但墨西哥警察長期存在的痼疾并未完全解決。因?yàn)槿鄙俳y(tǒng)一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，改革是否成功尚難下結(jié)論，未來的改革還將繼續(xù)。

（一）墨西哥警察體系進(jìn)一步完善

墨西哥警察組成非常復(fù)雜，他們分散附屬于不同的國家機(jī)構(gòu)，沒有一支占主導(dǎo)地位的警察力量能夠代表墨西哥警察。經(jīng)過一系列的調(diào)整和重組，墨西哥初步形成了聯(lián)邦、州和市（鎮(zhèn)）三級(jí)警察體系，在聯(lián)邦體制下，這三級(jí)警察體系的獨(dú)立性很強(qiáng)，互不隸屬。目前墨西哥警察體系主要包括了2 個(gè)聯(lián)邦警察力量，1 個(gè)聯(lián)邦區(qū)警察力量，31 個(gè)州警察力量，超過1600 個(gè)市（鎮(zhèn)）警察力量，截止2012年，全國共有544000 名警察，平均每100000 人中有336 名警察，這個(gè)比例在拉丁美洲國家中是比較高的。墨西哥國內(nèi)的安全機(jī)構(gòu)非常多，僅就警察體系的配置而言，具體如下：第一，聯(lián)邦層級(jí)主要有聯(lián)邦警察和聯(lián)邦警察局警察兩支力量，聯(lián)邦警察是墨西哥主要警察力量，接受公共安全秘書處的領(lǐng)導(dǎo)，主要職責(zé)是預(yù)防，其偵查權(quán)非常有限。聯(lián)邦警察局警察隸屬聯(lián)邦總檢察院，是打擊有組織犯罪和反腐敗的重要力量。另外，公共安全秘書處也管理著一支龐大的聯(lián)邦監(jiān)獄看守警察，而國家移民署下也設(shè)有一支負(fù)責(zé)管理移民問題的警察隊(duì)伍；第二，聯(lián)邦區(qū)警察主要包括聯(lián)邦區(qū)公共安全秘書處領(lǐng)導(dǎo)下預(yù)防警察，以及聯(lián)邦區(qū)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下的司法警察，此外在聯(lián)邦區(qū)公共安全秘書處下還設(shè)有交通警察、旅游警察、銀行警察、輔警等力量；第三，州警察是在州長領(lǐng)導(dǎo)之下，分為預(yù)防警察和司法警察，墨西哥有31個(gè)州，州內(nèi)發(fā)生的毒品走私、反政府犯罪和管轄權(quán)沖突的犯罪一般由聯(lián)邦警察負(fù)責(zé)偵查，其余犯罪由州警察負(fù)責(zé)；第四，自治市（鎮(zhèn)）代表了基層政府層級(jí)，市（鎮(zhèn)）僅僅擁有預(yù)防警察，但并不是每個(gè)市（鎮(zhèn)）都有，許多市（鎮(zhèn)）警察力量非常弱小。墨西哥2008年司法改革中，聯(lián)邦層級(jí)警察進(jìn)行了大的調(diào)整，而各州對(duì)警察體制的改革還在進(jìn)行中。

（二）墨西哥警察的現(xiàn)代化水平得到提高

總的來說，墨西哥警務(wù)改革取得的成效還是比較顯著的，墨西哥警察的面貌發(fā)生了很大的改觀，警察管理水平和工作效率都有所提高，一支較為現(xiàn)代化的警察力量初步建立起來。

首先，警務(wù)改革增加了對(duì)警察系統(tǒng)的投入，墨西哥警察力量得到強(qiáng)化。聯(lián)邦和各州都加大了對(duì)警務(wù)改革的投入，支持改革的財(cái)政預(yù)算僅在2008年和2009年就分別增長了20.2%和21.7%，大量資金被用于建設(shè)066 警用指揮中心，購買警用裝備和辦公設(shè)備，建立犯罪數(shù)據(jù)庫，完善警用基礎(chǔ)設(shè)施。隨著墨西哥警察情報(bào)中心的成立，墨西哥警察的情報(bào)收集能力和信息化水平得到極大提高，警察案件調(diào)查時(shí)間大大減少（見表2），工作效率有所提高。與此同時(shí)，墨西哥警察數(shù)量迅速增加，聯(lián)邦警察數(shù)量從2000年的11000 多人增加到了2009年的37000 多人，聯(lián)邦警察2001年至2009年預(yù)算和編制變化情況見表3。墨西哥的州、市（鎮(zhèn)）警察數(shù)量也有很大增長，部分州的警察數(shù)量成倍增加。此外，隨著招錄標(biāo)準(zhǔn)提高，警察素質(zhì)也有所提升，在2008年推行的一系列改革中，警察招錄最低學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)提高到高中畢業(yè)，改革后墨西哥警察中高中以上學(xué)歷的人超過了總?cè)藬?shù)的一半，這與20世紀(jì)90年代一半以上警察為小學(xué)教育水平相比，已有很大進(jìn)步。

其次，墨西哥警察職權(quán)設(shè)置更加科學(xué)，警察管理逐漸規(guī)范化。過去，墨西哥的警察被嚴(yán)格區(qū)分為兩套體系——預(yù)防警察和司法警察，預(yù)防警察負(fù)責(zé)維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全，但沒有犯罪調(diào)查權(quán)，而司法警察的偵查權(quán)也非常有限，警察專業(yè)化水平非常低。墨西哥2008年司法改革強(qiáng)調(diào)了警察現(xiàn)代化的需要，明確了警察與檢察官的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了警察保護(hù)現(xiàn)場和收集證據(jù)的責(zé)任。2009年制定的聯(lián)邦警察法建立了新的聯(lián)邦警察，聯(lián)邦警察主要負(fù)責(zé)犯罪預(yù)防，但也享有相應(yīng)的偵查權(quán)。此外，聯(lián)邦政府新成立了聯(lián)邦警察局，為有效打擊有組織犯罪，該局的警察探員被賦予秘密偵查、電話竊聽、手機(jī)定位等權(quán)力。經(jīng)過這一系列改革，墨西哥警察的職權(quán)有所擴(kuò)充，警察在刑事司法系統(tǒng)中可以發(fā)揮更大的作用。此外，政府也加強(qiáng)了警察的規(guī)范化建設(shè)，?？怂拐畣?dòng)的預(yù)防警察標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目引導(dǎo)了整個(gè)警務(wù)改革的發(fā)展方向，通過建立警察控制系統(tǒng)，制定警察工作的標(biāo)準(zhǔn)程序，強(qiáng)化了內(nèi)部管理，警察管理相比以前更加規(guī)范化。

表2 聯(lián)邦負(fù)責(zé)犯罪調(diào)查警察的工作指標(biāo)

表3 墨西哥聯(lián)邦警察編制和預(yù)算支出變化情況

最后，警察系統(tǒng)內(nèi)部審查更加嚴(yán)格，反腐敗和人權(quán)保護(hù)力度強(qiáng)化。腐敗在墨西哥警察系統(tǒng)內(nèi)已成為制度化存在，因此警務(wù)改革中的一個(gè)重點(diǎn)就是解決腐敗問題，墨西哥政府解決腐敗問題的一個(gè)措施就是進(jìn)行嚴(yán)格的內(nèi)部審查，內(nèi)部審查方式以“信任測試”最具代表性。美國紐約警察局曾在1994年成功使用“信任測試”來治理腐敗問題，在1997年，墨西哥市第一位民選市長Cuauhtémoc Cárdenas 首次在墨西哥警察系統(tǒng)中使用測謊進(jìn)行反腐敗，而卡爾德龍政府正式將該項(xiàng)措施推向全國，并成立了測試中心來對(duì)警察進(jìn)行考核，通過五個(gè)部分的評(píng)估來確定警察是否合格，無法通過測試的警察將被開除。僅2010年就有3200 名未通過測試的警察被解雇，占到墨西哥聯(lián)邦警察數(shù)量的十分之一。此外，政府也成立了專門的執(zhí)法登記部門，在不同等級(jí)的政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，防止被解雇的腐敗警察重新進(jìn)入政府機(jī)關(guān)。另一個(gè)對(duì)墨西哥警務(wù)改革產(chǎn)生重要影響的是墨西哥人權(quán)委員會(huì)，它具有憲法保障的獨(dú)立地位，在聯(lián)邦和各州均設(shè)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，該委員會(huì)可以受理警察侵犯人權(quán)的投訴，并為警察提供人權(quán)培訓(xùn)，向大眾灌輸人權(quán)理念，墨西哥警察執(zhí)法中的行為和態(tài)度發(fā)生了很大改觀。

（三）墨西哥警務(wù)改革面臨的困境及反思

雖然墨西哥警務(wù)改革取得了很多成效，但是墨西哥警察面臨一些痼疾并未根除，警察腐敗、濫用職權(quán)等問題仍大量存在，有組織犯罪形勢依然嚴(yán)峻，犯罪率持續(xù)上升，犯罪集團(tuán)針對(duì)政府的暴力活動(dòng)越來越公開化，出現(xiàn)了警力和犯罪率同步增長的怪現(xiàn)象。隨著民眾的不安全感在上升，對(duì)警察的信任度也很低，軍隊(duì)開始頻繁介入打擊犯罪活動(dòng)，司法系統(tǒng)的獨(dú)立性受到質(zhì)疑，而許多警務(wù)改革措施本身也存在爭議，這些問題某種程度上影響了警務(wù)改革的效果。

第一，墨西哥警務(wù)改革缺少明確的方向和模式。在警務(wù)改革實(shí)踐中，墨西哥政府一直缺少明確改革路線，也沒有長期堅(jiān)持的改革模式，給警務(wù)改革帶了諸多不確定性。比如改革初期為了減少警察腐敗和防止其濫用權(quán)力，政府出臺(tái)大量限制性措施約束警察權(quán)力，其結(jié)果是不僅沒有達(dá)到預(yù)期改革目標(biāo)，反而影響了警察打擊犯罪的效率，造成社會(huì)民眾的不滿。后來墨西哥政府針對(duì)上述問題推出了專業(yè)化改革方案，雖然符合警務(wù)發(fā)展趨勢，但短期內(nèi)無法迅速提高警察工作能力，并解決社會(huì)治安惡化問題，同樣無法得到民眾支持。因此政府開始采取更為簡單有效的改革方案，那就是把大量現(xiàn)役軍人充實(shí)進(jìn)警察隊(duì)伍，并建立準(zhǔn)軍事化警察部隊(duì)，甚至直接動(dòng)用軍隊(duì)打擊刑事犯罪，這在某種程度上強(qiáng)化了打擊犯罪的力度，但是沒有考慮到軍人沒有接受專業(yè)的警務(wù)培訓(xùn)，粗暴的執(zhí)法方式非常容易侵犯人權(quán)，軍人執(zhí)法中因享有的司法豁免權(quán)而備受批評(píng)，這也不符合警察專業(yè)化的發(fā)展潮流。在實(shí)踐中，警務(wù)改革的效果仍然有限，民眾對(duì)警察的支持率依然很低（見表4）。

表4 墨西哥民眾對(duì)公共機(jī)構(gòu)的支持率

第二，墨西哥警務(wù)改革部分措施急于求成，改革政策缺乏連續(xù)性。墨西哥警務(wù)改革受到的另一個(gè)批評(píng)就是步伐走的太急，每任總統(tǒng)都想在自己的任期內(nèi)推陳出新，改革政策連續(xù)性不強(qiáng)。其實(shí)，警務(wù)改革是一個(gè)漫長的過程，從美國警務(wù)改革的歷史來看，自19世紀(jì)80年代開始，連續(xù)用了近100年時(shí)間才基本解決了警察腐敗問題，期間幾次重大的警察制度調(diào)整，都是在經(jīng)歷戰(zhàn)爭后的強(qiáng)勢政府推動(dòng)下完成的。而墨西哥警務(wù)改革前后歷時(shí)不過二十年左右，要解決的問題太多，許多改革措施過于激進(jìn)。例如，為了打擊警察腐敗，墨西哥通過立法給予政府更大的自由去解雇警察，而政府通過“信任測試”來評(píng)判一個(gè)警察是否稱職，動(dòng)輒大規(guī)模辭退警察，弱化了對(duì)警察的職業(yè)保障，也不利于警察專業(yè)化的發(fā)展。另外，墨西哥警務(wù)改革中許多措施朝令夕改，過多的精力投入到機(jī)構(gòu)重組和人事變更上，重復(fù)建設(shè)造成資源浪費(fèi)，在聯(lián)邦層面，從塞迪略總統(tǒng)到新當(dāng)選的培尼亞·涅托總統(tǒng)，每位總統(tǒng)都有自己的公共安全戰(zhàn)略，一些改革成果也隨著總統(tǒng)換屆而取消。而在州級(jí)層面，新的州長和警察局長往往會(huì)否定以前的改革措施，并推出新的改革方案，比如在2000年初，許多州推出的改革措施中將州司法警察更名為警察局警察，將市（鎮(zhèn)）警察變更為秘書處，并制做了新的制服、徽章，但除此之外，這次改革并沒有什么實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

第三，墨西哥警務(wù)改革受到司法體制、法律文化和國際環(huán)境等因素的制約。警察制度受到本國的法律和文化傳統(tǒng)等因素的影響，不能脫離其賴以存在的環(huán)境來單獨(dú)分析警察問題。警務(wù)改革也不是孤立進(jìn)行的，它受到國家政治體制、司法體制等制約。如?？怂箍偨y(tǒng)雖然贏得大選，但反對(duì)黨控制著全國31 個(gè)州中20 個(gè)州和參、眾兩院的大多數(shù)，他的任何改革措施和行動(dòng)必須經(jīng)過議會(huì)批準(zhǔn)，復(fù)雜的黨派關(guān)系增加了改革的不確定性。另外，墨西哥聯(lián)邦體制下各州的獨(dú)立性很強(qiáng)，聯(lián)邦和各州的關(guān)系非常微妙，聯(lián)邦推出的改革方案需要各州自由決定是否采用，卡爾德龍?jiān)虢揖旖y(tǒng)一指揮部以整合全國警察力量，但遭到各州的抵制而擱淺。值得注意的是，墨西哥民眾的法律理念并沒有隨著司法改革而迅速改變，在暴力犯罪高發(fā)的背景下，許多民眾質(zhì)疑改革過度保護(hù)犯罪分子的權(quán)利，認(rèn)為改革不利于警察打擊犯罪。此外，墨西哥警務(wù)改革受到美國的影響很大，墨西哥許多地方政府雇傭美國卸任警察局長擔(dān)任顧問，美國為墨西哥警務(wù)改革提供了大量資金、技術(shù)和情報(bào)等方面的支持，同時(shí)也借援助向墨西哥施加人權(quán)壓力，墨西哥推行各項(xiàng)警務(wù)改革措施往往要考慮美國可能施加的壓力。