岑樹海

（華東理工大學社會與公共管理學院，上海 200237）

一、分權(quán)與民主

1．分權(quán)的基本內(nèi)涵

通過對美國SAGE期刊全文數(shù)據(jù)庫文獻搜索的結(jié)果顯示：以分權(quán)為主題的論文超過1萬5千多篇,研究分權(quán)與民主關(guān)系的論文超過7千篇,可以說分權(quán)與民主、治理的關(guān)系是大多數(shù)國外學者論述分權(quán)的出發(fā)點和落腳點。分權(quán)理論（Decentralization）的核心是有關(guān)政治權(quán)力的來源、歸屬、配置和運行機制等問題,即如何規(guī)范權(quán)力以避免權(quán)力濫用,防止腐敗和專制,這是政治學永恒的主題。作為一種社會關(guān)系,權(quán)力的表現(xiàn)形式有多種,根據(jù)運行領(lǐng)域可以分為：政治權(quán)力（一種帶有強制性的公共權(quán)力關(guān)系）、經(jīng)濟權(quán)力（具有強大的滲透性和影響力,基于社會經(jīng)濟關(guān)系產(chǎn)生）、社會權(quán)力（基于社會角色中的群體認同而產(chǎn)生的權(quán)力關(guān)系）和文化權(quán)力（對文化象征物和文化解釋權(quán)擁有壟斷地位的權(quán)力）等。盡管政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力、社會權(quán)力以及文化權(quán)力之間相互牽扯、相互依賴,但分權(quán)所關(guān)注的主要是政治權(quán)力非其他類型的權(quán)力關(guān)系（下文權(quán)力即指政治權(quán)力）。

分權(quán)有兩個基本涵義：一是權(quán)力的分散化,即權(quán)力的分散、分離或分立（Separation of Powers）,權(quán)力分工（Division of Powers）是權(quán)力分立的一種方式。將權(quán)力一分為多,以適當?shù)姆绞椒峙溆诓煌闹黧w承擔,通過分散權(quán)力避免權(quán)力的過度集中,權(quán)力相互制約以保持平衡；二是權(quán)力的分享化,通過權(quán)力的分享（Share of Powers）來制約權(quán)力,以權(quán)力制約權(quán)力,這意味著權(quán)力的共有、公有、共享而非私有、獨占或壟斷。不能把分權(quán)簡單地理解成三權(quán)分立,分權(quán)包含更復雜的內(nèi)涵,分權(quán)不僅僅是一個管理上的技巧問題,更是一個重大的政治問題和公共問題,分權(quán)不僅僅指權(quán)力的集中或分散,同時更包括權(quán)力的開放與分享的含義。

2.應(yīng)走出集權(quán)與分權(quán)的二元誤區(qū)

作為一種權(quán)力配置和運行機制,分權(quán)與集權(quán)（Centralization）的利弊之辨并不是一個新話題,而是一個常辨常新的主題,分權(quán)或集權(quán)不僅僅是一個管理上的技巧問題,更是一個重大的政治問題和公共問題,集權(quán)與分權(quán)并不是對立物,應(yīng)走出集權(quán)與分權(quán)的二元誤區(qū)。①楊光斌：《走出集權(quán)分權(quán)的二元對立誤區(qū)——論十八屆三中全會《決定》中的集權(quán)與分權(quán)問題》,《中國特色社會主義研究》2014年第1期。集中或分散是衡量權(quán)力關(guān)系的一個標準,也是一種最常見、最流行的分析方法,但是卻不一定總是一個有效的變量。集權(quán)與分權(quán)經(jīng)常被理解為二者的互不相容性（Incompatibility）,似乎一個政府機構(gòu)或政治組織是集權(quán)的,就必然不是分權(quán)的,反之亦然,但這種簡單的二分法不能說明現(xiàn)狀。事實上,集中與分散并不是互斥的（Anti-thetical）,不是非此即彼（Either-or）的關(guān)系,而是相互融合、辯證統(tǒng)一的。沒有一種權(quán)力體系或組織機構(gòu)是絕對集中或絕對分散的,權(quán)力的運行都需要一定程度的集中或分散,因時因地制宜不斷調(diào)整,不能一成不變。

任何制度既可以說是集權(quán)的,也可以說是分權(quán)的,高度集權(quán)意味著低度分權(quán),中度集權(quán)意味著中度分權(quán),低度集權(quán)意味著高度分權(quán),很難有一個定量的指標用來測量權(quán)力集中或分散的程度。正如James W.Fesler所指出的：集權(quán)和分權(quán)指數(shù)在解釋上顯得軟弱無力（the weakness of indices of centralization and decentralization）,權(quán)力的分配難以量化。②G.Venkat Raman.Decentralisation as a Developmental Strategy in China：A Development Model for Developing Countries.China Report,2006（4）.權(quán)力的集中或分散只是出于統(tǒng)治或管理上的需要,即使對于專制制度如君主專制、軍事政權(quán)、前蘇聯(lián)的一黨專制等,政治權(quán)力的配置和行使都存在集中與分散的取舍,有時集中權(quán)力,有時分散權(quán)力,換言之,單純從權(quán)力集中或分散的視角,無法判斷政治制度在性質(zhì)上的差異,無法判斷出一種政治制度是民主還是專制。因此分權(quán)最重要的原則,與其說是分散權(quán)力,不如說是在公平和效率的原則下,不斷優(yōu)化權(quán)力組合、配置關(guān)系,不斷拓展權(quán)力共享的程度。

3.分權(quán)的本質(zhì)屬性是權(quán)力的開放共享，這是一種民主性分權(quán)或分權(quán)式民主

一種政治體制必須具備較強的政策創(chuàng)制能力,才能成功處理政治變遷所帶來的各種問題,同時它又必須具備成功同化政治變革所造就的新的社會集團的能力,才能獲得更廣泛民眾的支持,以使得政治合法性的根基更加牢固,這兩種能力的培養(yǎng)與政治體制中的權(quán)力組合關(guān)系密切。政治發(fā)展（治理的現(xiàn)代化）是一個權(quán)力體系從封閉、壟斷走向開放共享的過程,這恰好構(gòu)成政治發(fā)展過程中的三步曲：在現(xiàn)代化早期階段,為改變傳統(tǒng)的社會、經(jīng)濟、文化信仰及行為方式,需要集中權(quán)力進行政策創(chuàng)制,因此建立一個高效的、中央集權(quán)的政府就成為現(xiàn)代化的第一要務(wù)；第二階段,隨著現(xiàn)代化進程的深入拓展,為了吸收新的社會團體進入政治體系內(nèi),就需要擴大權(quán)力,隨著權(quán)力總量的增加、政治體制的擴大,此時加快民主建設(shè)、重新分配權(quán)力就成為民眾的呼聲；第三階段,在政治現(xiàn)代化的后期,權(quán)力共享就成為應(yīng)有之義。政治發(fā)展的進程因此體現(xiàn)為從權(quán)力壟斷獨享式政體→權(quán)力部分開放共享式政體→權(quán)力全部開放共享式政體轉(zhuǎn)變的過程,這是政治體系從專制到民主的質(zhì)變（Qualitative Shift）。

權(quán)力總量（Powers）不是一個固定值,不會一成不變,政治制度中的權(quán)力猶如經(jīng)濟制度中的財富,可以創(chuàng)造,既能擴大和縮小,也能集中和分散。各種政治體制在權(quán)力的分配方面各不相同,而權(quán)力的積累則有賴于吸收新的社會集團進入政治體制之中。①[美]亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》,王冠華等譯,北京：三聯(lián)書店1989年版,第127-134頁。換言之,權(quán)力總量就像經(jīng)濟財富一樣,是可以創(chuàng)造的,現(xiàn)代民主政體較傳統(tǒng)政體擁有更多的權(quán)力,是因為它可以吸收更多的社會力量卷入到政治權(quán)力關(guān)系之中。隨著更多的社會組織、社會力量分享到政治權(quán)力資源,權(quán)力總量在不斷地增加,這同時也意味著民主的增量和民主程度的提升。從歷史經(jīng)驗來看,由于傳統(tǒng)中國的君主集權(quán)專制下權(quán)力資源不對整個社會開放,導致民眾利益訴求渠道的匱乏,當整個政治系統(tǒng)發(fā)生重大危機、自身無法調(diào)節(jié)矛盾和沖突之時,只能以暴力的方式改朝換代,這種調(diào)整方式也造成了整個社會極大的資源浪費,政治制度只能在一治一亂之中循環(huán)往復而無法跳出這一怪圈。由于缺乏合法性的政治參與渠道,傳統(tǒng)社會的普通民眾只能通過政治暴力、政變、暗殺、暴動、騷亂等不合法的、非常態(tài)的參與方式來實現(xiàn)利益訴求,如歷史上一次又一次的農(nóng)民起義等等,政治參與帶來政治不穩(wěn)定,影響政治發(fā)展,清末的集權(quán)專制體制正是由于無法容忍體系外力量對自身權(quán)力獨占的沖擊,制度建設(shè)無法跟上政治參與的擴大化的節(jié)奏,最終導致自身覆亡。

艾倫·羅森博姆（Allan Rosenbaum）指出：高度分權(quán)的治理體系大體上也是高度民主的體系,分權(quán)確實代表了一種邁向民主社會的重要策略。②[美]艾倫·羅森博姆：《分權(quán)、治理與民主》,王誕慶、高秦偉譯,《國家行政學院學報》2001年第4期。世界銀行組織強調(diào)分權(quán)管理是促進發(fā)展的工具,目標是提高效率、促進公平和民主。③Aune M.Larson：《林業(yè)部門的民主分權(quán):非洲、亞洲和拉丁美洲的經(jīng)驗教訓》,宰步龍譯,《林業(yè)經(jīng)濟》2008年第2期。分權(quán)的有效性和公平性取決于民主化的進程,因此民主分權(quán)是分權(quán)的最有效形式④Jesse C.Ribot：《自然資源的民主分權(quán)：民眾參與的制度化》,郭廣榮編譯,《林業(yè)經(jīng)濟》2006年第2期。,只要民主政體被理解為分權(quán)機制,我們就有了一個可以服從計劃要求的民主政體。⑤薩托利：《民主新論》,馮克利、閻克文譯,北京:東方出版社1993年版,第444頁。民主意味著分權(quán),分權(quán)促進民主,這是一種民主性分權(quán)（Democratic Decentralization）或分權(quán)式民主（Decentralized Democracy）,民主分權(quán)對權(quán)力有著一種天然的、本質(zhì)的警惕性,更關(guān)注權(quán)力的運用方式和對權(quán)力的限制,哪怕這種權(quán)力來自人民,其核心主旨是從制度上預(yù)防和減輕腐敗,降低交易成本,促進社會公平的實現(xiàn)。誠如國內(nèi)研究民主問題的專家楊光斌所論證的：如果說當今中國政府對資源的絕對壟斷是導致腐敗的根源,那么分權(quán)就是最好的解藥,分權(quán)式民主是基礎(chǔ)性民主,必須排在第一順位,優(yōu)先于其他民主類型。⑥楊光斌：《作為民主形式的分權(quán)：理論建構(gòu)、歷史比較與政策選擇》,《中國人民大學學報》2012年第6期。

二、民主分權(quán)的培育路徑：內(nèi)部分權(quán)與外部分權(quán)

分權(quán)改革是實現(xiàn)權(quán)力共享和權(quán)力制約的最佳手段,是實現(xiàn)民主的必由之路,世界各國尤其是發(fā)展中國家都在嘗試通過分權(quán)的方式,來實現(xiàn)更好的治理效果。20世紀80年代后,在新公共管理運動和治理理論的影響下,政府權(quán)力的規(guī)模、功能都在不斷的減縮,在歐美許多國家,即使對于法國這個有著悠久中央集權(quán)歷史的國家,也在嘗試進行地方分權(quán),在亞洲、拉美同樣如此,如巴西最早引入了參與式預(yù)算（Participatory Budgeting）,算是一個較為具體的案例。2005年世界銀行組織發(fā)布報告《東亞地區(qū)的分權(quán)化——發(fā)揮地方政府的作用》指出：在1990年以前,大多數(shù)東亞國家是高度中央集權(quán)的,現(xiàn)在分權(quán)化已成為這一地區(qū)發(fā)展的支點,政府已經(jīng)不太可能出現(xiàn)重新大規(guī)模的中央集權(quán)。⑦羅蘭·懷特、保羅·史牟科：《東亞地區(qū)的分權(quán)化——發(fā)揮地方政府的作用》,http://www-wds.worldbank.org.

世界銀行組織把分權(quán)界定為將權(quán)力和責任從中央政府向下一級或準獨立自主的政府組織或私人部門的轉(zhuǎn)移⑧Litvack Jennie,Jessica Seddon.D ecentrali z ation Briefing N otes[R].World Bank InstituteWorking Papers,T heWorld Bank,1999.,分權(quán)就是財政權(quán)、決策權(quán)和用人權(quán)在不同主體間的轉(zhuǎn)移,既包括縱向上（Vertical）中央政府向地方政府分權(quán),同時也包括橫向上（Horizontal）政府向市場、社會分權(quán)。①Harald Fuhr.D ecentrali z ation and Multi-Level Governance in D eveloping Countries:Some T houghts on an Analytical Framework for N ew Institutional Arrangements.http://www.uni-potsdam.de/u/ls_intpolitik/pdf/sanjose.pdf.更準確地說,民主分權(quán)改革包含了內(nèi)、外兩個截然相反的實施路向：一是政治系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力分散化過程,目的在于建立權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督制約機制,可理解為內(nèi)部分權(quán)（Internal Decentralization）,包括政黨分權(quán)和政府分權(quán)；二是政治權(quán)力系統(tǒng)外部的權(quán)力分享化過程,即國家（執(zhí)政黨或政府）與社會之間的分權(quán),這是一種外部分權(quán)（External Decentralization）,或稱之為社會分權(quán),包括政府與社會間的分權(quán)（政社分權(quán)）和執(zhí)政黨與社會間的分權(quán)（黨社分權(quán)）,目的在于建立權(quán)力的外部監(jiān)督制約機制。

外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)這兩種模式的界分類似于弗朗茲·舒爾曼所提出的“分權(quán)模式Ⅰ（DecentralizationⅠ）”和“分權(quán)模式Ⅱ（DecentralizationⅡ）②Fran z Shurman.Ideology and Organi z ation in Communist China.University of California Press,1968,PP.195-200.參閱羅榮渠：《關(guān)系、限度、制度：政治發(fā)展過程中的國家與社會》,北京大學出版社1996年版,第3頁?！?分權(quán)模式Ⅰ是指將決策權(quán)轉(zhuǎn)給生產(chǎn)經(jīng)營單位掌握,類似于本文所說的外部分權(quán),分權(quán)模式Ⅱ是指將權(quán)力下放給某些下級或地方行政機構(gòu) （Lower Level of Regional Administration）,實際上屬于本文所講的內(nèi)部分權(quán)。外部分權(quán)通常被理解為將管理權(quán)移交給公民個人或設(shè)于政府外部的組織③Aune M.Larson：《林業(yè)部門的民主分權(quán)：非洲、亞洲和拉丁美洲的經(jīng)驗教訓》,宰步龍譯,《林業(yè)經(jīng)濟》2008年第2期。,可以引申為將決策權(quán)轉(zhuǎn)移給社會。內(nèi)部、外部都是相對而言,參照物不同,內(nèi)部外部的界定也有所差別,內(nèi)部與外部的視野可以更直觀、更清晰、更明確地區(qū)分出這兩種分權(quán)模式在實施路向、基本特征和促進民主、法治功效方面的差異,這一完全嶄新的分權(quán)模型屬于分權(quán)類型中的一級目錄（元概念）,內(nèi)涵更明確,外延更周延,更為客觀和中性,也更容易被接受,操作性更強,易于進行概念治療和量化分析。

關(guān)于分權(quán)的形式（Forms of Decentralization）,不同的學者有不同的界定,概念的混亂在一定程度上影響了研究的效果,有必要梳理和整合不同的分權(quán)概念和分權(quán)類型。世界銀行組織按照分權(quán)領(lǐng)域把分權(quán)分成四種基本類型：政治分權(quán)（Political Decentralization）、行政分權(quán)（Administrative Decentralization）、財政分權(quán)（Fiscal Decentralization）和市場分權(quán)（Market Decentralization）④World Bank.Entering the T wenty First Century.N ew York:O x ford University Press,2000.,這也是一種影響最大、應(yīng)用最廣泛的分權(quán)模式。政治分權(quán)是給予公民或他們選出的代表在公共決策方面更多的權(quán)力,它往往與多元政治和代議制政府有關(guān)。行政分權(quán)是指在提供公共服務(wù)的各級政府之間重新分配權(quán)力、責任和財政資源。財政分權(quán)是指財政責任在各級政府間的權(quán)力下放,這是行政分權(quán)的核心組成部分。市場分權(quán)或曰經(jīng)濟分權(quán)（Economic Decentralization） 是指通過市場化（Marketization）和放松規(guī)制（Deregulation）來實現(xiàn)政府與市場在資源配置方面的功能調(diào)整。

按照本文的劃分標準,政治分權(quán)可以理解成民主分權(quán),行政分權(quán)是一種內(nèi)部分權(quán),是政治分權(quán)的一部分,財政分權(quán)和市場分權(quán)是行政分權(quán)的一部分。行政分權(quán)僅僅意味著行政權(quán)的分散或分離,這一概念應(yīng)該更準確地定義為政府分權(quán)（Governmental Decentralization）,因為除了行政權(quán)的下放和分散之外,政府權(quán)力中的立法權(quán)和司法權(quán)同樣面臨著權(quán)力分散或下放的要求,如英國國會通過權(quán)力下放的方式把部分立法權(quán)分散給蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭議會。除了政府分權(quán)之外,內(nèi)部分權(quán)還應(yīng)該包括政黨分權(quán),主要政黨或主流政黨已經(jīng)成為國家機器的一部分,政黨和國家機構(gòu)（政府）之間逐漸融合,界限越來越模糊,主要政黨已經(jīng)變成政府的一部分,政黨更多是依賴國家補貼進行政治活動,政黨與國家之間相互滲透融合,一方面政黨控制著國家,另一方面政黨融入了國家,而且實際上已經(jīng)成為國家機構(gòu)的組成部分,盡管名份上有所不同,但都是“半”國家機構(gòu)或“準”國家機構(gòu)。

政黨分權(quán)有兩個面向的基本含義：一是政黨組織內(nèi)部（Intra-party）的分權(quán),即政黨的全國性組織和地方分支機構(gòu)之間權(quán)力關(guān)系的變化和調(diào)整；二是政黨間（Inter-party）的分權(quán)即黨際分權(quán)。政黨間分權(quán)越來越接近于內(nèi)部分權(quán),而非外部分權(quán),對于中國和國外的發(fā)展都是如此。20世紀90年代后,美國和歐洲許多國家中主要政黨（包括執(zhí)政黨和反對黨）之間的共謀（Inter-party Collusion）或者說合作（Cooperation）使得小黨難以建立和發(fā)展壯大。①Richard S.K at z and Peter Mair.Changing Models of Party Organi z ation and Party D emocracy：T he emergence of the Cartel Party.Party Politics,1995（1）.庫勒（Koole）認為發(fā)展到今天,民主已經(jīng)變成一種國家提供給社會的服務(wù),而不是一種社會控制國家的手段,選民只能在已經(jīng)存在的政黨菜單中選擇,卻不能改變菜單。②Ruud K oole.Cadre,Catch-all or Cartel？ ：A Comment on the N otion of the Cartel Party.Party Politics,1996（4）.換言之,在兩黨制或多黨制的前提下,政黨的數(shù)量已經(jīng)基本固定或固化,主要政黨（或主流政黨）尤其是反對黨之間的共謀與合作,使得小黨對執(zhí)政權(quán)的變更影響不大,這體現(xiàn)為執(zhí)政權(quán)在主要政黨間的內(nèi)部共享,這種政黨間的分權(quán)更接近于內(nèi)部分權(quán),最典型的例證是2010年英國大選后,執(zhí)政的保守黨與反對黨自由民主黨進行聯(lián)盟,組建聯(lián)合政府。在中國的政治語境下,政黨間分權(quán)即執(zhí)政黨與參政黨之間的權(quán)力關(guān)系是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系,是政治系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的自我配置和調(diào)整,是內(nèi)部分權(quán),而非外部分權(quán)。

民主分權(quán)的兩個基本培育路徑,內(nèi)部的分權(quán)和外部的分權(quán)可以通過圖1表示。

圖1 民主分權(quán)的兩個基本培育路徑

三、外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)的邏輯關(guān)系

公平與效率是測量民主分權(quán)的兩個標準,分權(quán)的利弊有賴于二者之間的平衡。內(nèi)部分權(quán)注重效率,外部分權(quán)注重公平,在一定條件下,二者之間存在一定的發(fā)展沖突。外部分權(quán)鼓勵參與,更公平,但是效率不高,內(nèi)部分權(quán)效率高,但是公平性不足,換言之,該如何處理好外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)的關(guān)系,如何權(quán)衡公平與效率間的利弊,這是在采取分權(quán)策略時的兩難抉擇,需要謹慎對待。如果僅僅把民主分權(quán)理解為內(nèi)部分權(quán),這與一切權(quán)力屬于人民的原則相悖,否定了分權(quán)的復雜性和外部分權(quán)的重要性。通過對中國知網(wǎng)CNKI文獻搜索的結(jié)果顯示：研究分權(quán)理論與實踐的論文超過三萬九千余篇,而以財政分權(quán)為主題的超過一萬九千多篇,以行政分權(quán)即中央—地方關(guān)系（府際關(guān)系）為主題的超過兩千五百余篇,二者超過了二分之一多的比例,這說明中國學術(shù)界過多探討了行政分權(quán)、財政分權(quán)等內(nèi)部分權(quán),對于外部分權(quán)重視不夠,相關(guān)的理論建構(gòu)和實證研究都較為匱乏。如何處理外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)的先后次序或時機選擇問題,是先進行內(nèi)部分權(quán),后進行外部分權(quán),還是反向操作,或者同步操作,哪種效果更好,這需要學者更多的論證。

內(nèi)部分權(quán)和外部分權(quán)都有其限度,不能無限制擴大,有的權(quán)力可以進行外部分權(quán),下放給社會,有的權(quán)力只能進行內(nèi)部分權(quán),不能下放給社會。立法權(quán)可以轉(zhuǎn)讓或分散給公民個人行使,如全民公決（Referendum）、公民創(chuàng)制權(quán)（Initiative）等,把代議機構(gòu)的立法權(quán)或決策權(quán)下放給普通公民個人,黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出要把公眾參與作為依法健全決策機制的一個主要層面,就是一個決策權(quán)下放的明顯體現(xiàn)。同樣對于司法權(quán)中的審判權(quán)來說,可以進行一定程度的權(quán)力共享的探索,中國最近對司法民主的討論與熱衷代表了司法權(quán)下放的趨勢,以及英美法系中陪審團的設(shè)置等,都體現(xiàn)了權(quán)力共享的設(shè)計理念。但是對于國家的暴力機器如軍隊、警察和監(jiān)獄等,只能由國家機構(gòu)行使,不能轉(zhuǎn)讓給社會組織或力量承擔。民主分權(quán)的推進不是為了消彌政治權(quán)力,最后導致國家消亡,而是為了實現(xiàn)國家機構(gòu)（執(zhí)政黨和政府）與社會之間的良性互動,厘清國家與社會之間的權(quán)力界限,保持相互的獨立性和自主權(quán)（Mutual Autonomy）,國家與社會之間的權(quán)力博弈并不是一種此消彼長的零和博弈,而是一種正和博弈,共同促進、共同發(fā)展。隨著政治事務(wù)的日趨專業(yè)化和職業(yè)化,政治事務(wù)越來越趨于復雜化和精密化,政治（或曰國家治理層面）更體現(xiàn)為一種專家治理、精英治理,民主更大的意義在于權(quán)力體系是開放的、透明的,公民個人或社會組織可以通過各種方式監(jiān)督國家公權(quán)力的運行,這是一種更為常態(tài)化的權(quán)力行使機制,更能體現(xiàn)民主的質(zhì)量,民主分權(quán)下權(quán)力的歸屬即誰掌握政權(quán)、如何產(chǎn)生政治領(lǐng)導人并不重要,更重要的是如何配置運行權(quán)力和監(jiān)督制約權(quán)力。

外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)孰輕孰重,二者之間是什么關(guān)系,這是一個亟待厘清的問題。外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)的性質(zhì)不同,不可混淆,外部分權(quán)是決定性的、根本性的,外部分權(quán)是民主政治的充要條件,即有之必然,無之必不然。內(nèi)部分權(quán)是通過權(quán)力機構(gòu)內(nèi)部之間的分離與制約來消解權(quán)力腐敗,外部分權(quán)是以社會分權(quán)抵抗國家公權(quán)力對公民權(quán)利的擠壓和擴張,內(nèi)部的分權(quán)和外部的分權(quán),最終都是為了保障法律權(quán)利真正落實為現(xiàn)實權(quán)利。①周安平：《社會自治與國家公權(quán)》,《法學》2002年第10期。但是外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)之間并不存在正相關(guān)的關(guān)系,內(nèi)部分權(quán)的增長不一定有助于外部分權(quán)的擴大,反之亦然。內(nèi)部分權(quán)針對的是政治權(quán)力體系內(nèi)部,是權(quán)力的內(nèi)部約束和自我完善、自我管理,當整體權(quán)力集中掌握在某一政府時,內(nèi)部分權(quán)并不能消減極權(quán)的危害。正如博登海默所言：雖然政府立法權(quán)與行政權(quán)的分立,在很大程度上能夠防止政府的獨裁與專斷,但是這種分權(quán)本身卻無法構(gòu)成一種預(yù)防侵犯個人權(quán)利的完全且充分的保護措施。②[美]博登海默：《法律學：法律哲學與法律方法》,鄧正來譯,中國政法大學出版社1999年版,第54頁。因此保障權(quán)利更重要的制度設(shè)計是國家與社會之間的分權(quán)即外部分權(quán),這也是民主分權(quán)的決定性指標,沒有外部分權(quán)就沒有民主。

四、結(jié)構(gòu)性分權(quán)與功能性分權(quán)：分權(quán)功效的選擇

為了實現(xiàn)更優(yōu)的分權(quán)功效,分權(quán)的方式、渠道或機制就顯得至關(guān)重要。分權(quán)方式或分權(quán)手段的差異,在很大程度上決定了分權(quán)的效果。Dennis A.Rondinelli提出了兩種測量分權(quán)性質(zhì)和分權(quán)效果的基本指標或變量：結(jié)構(gòu)性分權(quán)（Structural Decentralization） 與功能性分權(quán)（Functional Decentralization）。③Rondinelli D.A.&N ellis J.R.Assessing D ecentrali z ation Policies in D eveloping Countries：T he case for Cautious Optimism.D evelopment Policy Review,1986（4）.Rondinelli D.A.What is D ecentrali z ation.In Litvack J.&Seddon J.eds.D ecentrali z ation Briefing N otes.WBIWorking Papers,1999.結(jié)構(gòu)分權(quán)與功能分權(quán)的功效各有不同,相比而言,功能分權(quán)是一種較弱的分權(quán)方式,結(jié)構(gòu)分權(quán)是一種更徹底、更有力度的分權(quán)模式。結(jié)構(gòu)分權(quán)是指一種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移（Transfer of Ownership）,這種分權(quán)方式改變了權(quán)力所屬主體,意味著多元權(quán)力中心、決策中心或治理中心的存在,權(quán)力主體之間的關(guān)系是對等的。功能分權(quán)是一種出于管理上的需要,而進行的技術(shù)性的、功能性的權(quán)力分散方式,不會改變權(quán)力所屬主體,主要有三種方式：去中央化（Deconcentration）→ 授 權(quán) （Delegation）→ 放 權(quán)（Devolution）①[美]羅蘭·懷特、保羅·史牟科：《東亞地區(qū)的分權(quán)化——發(fā)揮地方政府的作用》,D econcentration本文翻譯為去中央化,而非原翻譯的離心化。http://www-wds.worldbank.org.,這也是分權(quán)程度由低到高的一種排列,每種方式都有各自不同的特點和利弊,授權(quán)者或放權(quán)者可根據(jù)需要,隨時擴大或縮小授權(quán)或放權(quán)的范圍,或收回、取消權(quán)力。去中央化是一種最弱的權(quán)力分散體制,是指中央機構(gòu)的地方分支以及代理性質(zhì)的地方政府具有一定的獨立決策的權(quán)力（通常只在中央指導方針許可的范圍內(nèi)）。委托權(quán)是一種政治授權(quán),主要通過代理人、委托人來實現(xiàn),由地方政府（而不是中央政府的分支機構(gòu)）來負責某些服務(wù)的提供,同時接受中央政府的一些監(jiān)督。權(quán)力下放是權(quán)力分散中最徹底、也是最有力的舉措,地方政府在選擇其服務(wù)的內(nèi)容和水平方面具有相當大的靈活性。

外部分權(quán)與內(nèi)部分權(quán)都包含了結(jié)構(gòu)分權(quán)或功能分權(quán)的某些內(nèi)容。以政府分權(quán)中的行政分權(quán)為例,可以看出內(nèi)部分權(quán)中結(jié)構(gòu)分權(quán)和功能分權(quán)的因素同時存在。行政分權(quán)是一種政府間分權(quán),包括橫向分權(quán)和縱向分權(quán),橫向分權(quán)是指立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的權(quán)力關(guān)系調(diào)整,主要有兩種方式：三權(quán)分立和議行合一。三權(quán)分立（即總統(tǒng)制）意味著政府權(quán)力機構(gòu)之間是相互獨立、相互平等、相互制約的關(guān)系,行政長官和立法機構(gòu)都是由選舉產(chǎn)生,對選民負責,不對彼此負責,存在三個平行的政府權(quán)力中心或權(quán)力主體,這是一種結(jié)構(gòu)分權(quán)。議行合一體制下（即議會制）,存在權(quán)力的分工,即立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分屬不同機構(gòu)和人員行使,但立法權(quán)與行政權(quán)之間是融合（Fusion of Powers）、合一的關(guān)系,行政權(quán)、司法權(quán)來源于立法權(quán),對立法權(quán)負責,換言之,這是一種立法權(quán)（代表機構(gòu)）的授予,是一種功能分權(quán)。采取結(jié)構(gòu)分權(quán)的三權(quán)分立制度并非一定優(yōu)于采取功能分權(quán)的議行合一制度,二者各有利弊。相比而言,議行合一體制效率更高,但內(nèi)部權(quán)力制約的效果不明顯,三權(quán)分立可以較好地體現(xiàn)權(quán)力制約平衡原則,但容易出現(xiàn)立法機關(guān)和行政機關(guān)之間的僵局（Gridlock）,導致政府效率低下,如美國國會和總統(tǒng)之間經(jīng)常出現(xiàn)的政治僵局,甚至導致行政部門關(guān)門或停擺的發(fā)生。成功和穩(wěn)定的民主制度不一定需要徹底的三權(quán)分立（總統(tǒng)制）,事實上,許多國家都是采用了議行合一（議會制）。

政府間縱向分權(quán)是指中央政府和地方政府的權(quán)力關(guān)系調(diào)整,也有兩種基本方式：聯(lián)邦制和單一制。聯(lián)邦制是一種地方分權(quán)體制,各州（?。┱畵碛袘椃ㄋx予的聯(lián)邦政府權(quán)限之外的政治權(quán)力,州政府和聯(lián)邦政府的法律地位是平等的,地方政府的權(quán)力來自于法律的授權(quán),在權(quán)限范圍內(nèi),地方政府有相當高的自決權(quán),中央僅處于監(jiān)督地位,不能任意干涉,這是一種結(jié)構(gòu)分權(quán)。單一制是一種中央集權(quán)制,中央政府掌握最終或最高決策權(quán),地方政府只擁有中央政府或上級政府所賦予的執(zhí)行權(quán),地方政府要聽從中央或上級政府的命令,這是一種功能分權(quán)。采用單一制還是聯(lián)邦制取決于很多因素,如政治傳統(tǒng)、政治文化、政治力量的對比和當下的政治形勢等,不可一概而論,二者各有利弊,不能絕對化。中央集權(quán)的優(yōu)點在于政令統(tǒng)一,目標一致；力量集中,便于處理緊急或重大事件；權(quán)力完整,指揮靈便；執(zhí)行效率高等。缺點在于管理單一、僵化,適應(yīng)環(huán)境的能力差；忽視下級積極性等。地方分權(quán)的優(yōu)點在于獨立自主,可以結(jié)合本地區(qū)的實際情況,因地制宜地確定目標,進行決策和管理；分層授權(quán),分級管理,有利于調(diào)動下級的積極性和主動性；對外部環(huán)境反應(yīng)也較快,效率較高；職能分工明確,有利于專業(yè)化管理。缺點在于不利于集中資源,統(tǒng)籌和全面發(fā)展,過度分權(quán)易導致地方主義和本位主義。

同樣,對于政黨分權(quán)來說,結(jié)構(gòu)分權(quán)和功能分權(quán)的因素也同時存在。對于美國和歐洲國家的政黨組織來說,內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系不斷走向結(jié)構(gòu)分權(quán)化?？ㄆ澓兔窢栒J為,歐洲國家政黨的全國性組織和地方政黨組織之間的關(guān)系已經(jīng)變得比以前更為松散,他們稱之為歐洲政治的“美國化”（“Americanization”of European Politics）。這意味著政黨的全國性組織和地方分支機構(gòu)之間存在同等的責任和義務(wù)擔當,地位相互獨立、相互自主又相互依存（Interdependency）。①Richard S.K at z and Peter Mair.Changing Models of Party Organi z ation and Party D emocracy：T he Emergence of the Cartel Party.Party Politics,1995（1）.庫勒傾向于使用聯(lián)邦化（Federalization）這一視角來分析政黨組織內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的變化。在聯(lián)邦式的政黨機構(gòu)中,政黨全國性組織中的精英在處理全國性事務(wù)時不會忽視與地方的聯(lián)系,同時地方又能有效地避免全國性組織對地方事務(wù)的干涉。②Ruud K oole.Cadre,Catch-all or Cartel？ ：A Comment on the N otion of the Cartel Party.Party Politics,1996（4）.伯萊耶爾（Bolleyer）認為政黨組織可以劃分成三種先后發(fā)展階段：政黨的集權(quán)化→政黨的分層化→政黨的聯(lián)邦化 （Party Hierarchies,Stratarchies and Federations）,他稱為政黨的三重化發(fā)展模型（Threefold Typology）,政黨的聯(lián)邦化意味著政黨組織的高度分權(quán)化（Heavily Decentralized Parties）。③N icole Bolleyer.N ew Party Organi z ation in Western Europe：of Party Hierarchies,Stratarchies and Federations.Party Politics,2012（3）.

五、中國式分權(quán)——外部分權(quán)的迫切性

有的學者提出中國只有放權(quán),沒有分權(quán),認為如果把中國的實踐與分權(quán)混為一談則難免陷入理論尷尬或解釋乏力。④殷存毅、夏能禮：《放權(quán)或分權(quán)：我國央—地關(guān)系初論》,清華大學出版社2012年版,公共管理評論第12卷。筆者認為,對于分權(quán)的理解不必如此局限和僵硬,放權(quán)也是一種分權(quán)方式,而國家與社會間的權(quán)力關(guān)系調(diào)整,更是民主分權(quán)中外部分權(quán)的一種表現(xiàn)。民主分權(quán)的重要原則是考慮當?shù)厣鐣⑸鷳B(tài)和文化的動態(tài),調(diào)整國家的政策以適應(yīng)各個區(qū)域的特點。⑤Aune M.Larson：《林業(yè)部門的民主分權(quán):非洲、亞洲和拉丁美洲的經(jīng)驗教訓（續(xù)）》,宰步龍譯,《林業(yè)經(jīng)濟》2008年第3期。事實上,在眾多的分權(quán)模式中,沒有哪一種分權(quán)改革形式能適用于任何一個地區(qū),每一個國家都應(yīng)該選擇最適合自己的改革模式。分權(quán)作為一種發(fā)展戰(zhàn)略,在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下,其實早已經(jīng)成為一個基本的治國理念和手段。G.Venkat Raman在《分權(quán)作為一種發(fā)展戰(zhàn)略在中國——為發(fā)展中國家樹立發(fā)展模式》一文中,比較了分權(quán)作為一種發(fā)展戰(zhàn)略在毛澤東時代與鄧小平時代的差異,毛澤東注重行政分權(quán),鄧小平注重財政分權(quán)和市場分權(quán)。⑥G.Venkat Raman.D ecentralisation as a D evelopmental Strategy in China：A D evelopment Model for D eveloping Countries.China Report,2006（4）.中國政治發(fā)展的道路,從分權(quán)的視角言之,就是不斷拓寬分權(quán)的領(lǐng)域,逐漸提高分權(quán)成效的一個過程。

外部分權(quán)意味著更大幅度地進行政治改革,而內(nèi)部分權(quán)主要是通過行政改革來實現(xiàn)的,總體而言,中國的分權(quán)改革主要集中在內(nèi)部分權(quán)領(lǐng)域（包括黨內(nèi)民主的探索）,外部分權(quán)則較為缺乏。從財政分權(quán)的角度言之,中國已經(jīng)是世界上分權(quán)程度最高的國家之一,但這種行政系統(tǒng)的內(nèi)部分權(quán)與社會公平之間并沒有實現(xiàn)正相關(guān)性,反而帶來了一定的負面作用,如收入差距拉大,兩極分化嚴重等,沒能解決很多中國現(xiàn)實政治中的棘手問題。中國改革開放的經(jīng)濟建設(shè)成就,已經(jīng)使得中國的經(jīng)濟總量名列世界第二強,但是社會不滿程度卻在加深、社會暴戾之氣異常明顯,權(quán)力腐敗和分配不公的問題日益突出。從2003年到2012年,中國的基尼系數(shù)在近十年都超過0.4的國際警戒線⑦《人民日報》2013年1月19日。,已成為世界上收入分配最不平等的國家之一。2014年7月,北京大學中國社會科學調(diào)查中心發(fā)布《中國民生發(fā)展報告2014》,該報告稱,中國的財產(chǎn)不平等程度在迅速升高,2012年我國家庭凈財產(chǎn)的基尼系數(shù)已經(jīng)達到0.73,頂端1%的家庭占有全國三分之一以上的財產(chǎn),底端25%的家庭擁有的財產(chǎn)總量僅在1%左右。⑧《光明日報》2014年08月05日。收入的不平等與腐敗關(guān)系密切,腐敗程度的降低可以提高經(jīng)濟增長率和收入增長率。根據(jù)61個國家至少20年的經(jīng)濟發(fā)展的不同階段的面板數(shù)據(jù),布蘭龐和卡馬喬發(fā)現(xiàn)腐敗率每減少10%,會導致經(jīng)合組織和亞洲國家的收入增長率提高1.7%,拉丁美洲各國提高2.6%,使非洲各國提高2.8%。①Gyimah Brempong and Camacho S.M.Corruption,Growth and Income D istribution：Are T here Regional D ifferences？.Economics of Governance,2006（3）.孔子幾千年前就已經(jīng)說過：不患寡而患不均（均為公平,非平均）,這更凸顯了當前中國進行外部分權(quán)（政治改革）的迫切性。

如果說1997年后,由于內(nèi)部分權(quán)中的財政分權(quán)有些過度,而促使政府機構(gòu)在不斷地調(diào)整權(quán)力關(guān)系,以尋求一種平衡或規(guī)范,那么外部分權(quán)的缺失將會帶來更嚴重的社會問題。對于中國的政治實踐和分權(quán)改革來說,在外部分權(quán)、外部監(jiān)管缺失或不足的條件下,應(yīng)謹慎推進內(nèi)部分權(quán)。國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革過程中導致大量國有資產(chǎn)流失,固定投資中的基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域,地方政府擁有更多的財政權(quán)來處理土地和礦產(chǎn)資源,但是這種行政分權(quán)由于缺乏外部監(jiān)管和監(jiān)督機制,使得地方政府成為腐敗的重災(zāi)區(qū),在這個背景下中央政府嘗試進行權(quán)力的收緊,目的是壓縮地方政府官員貪腐的空間,但是這種做法并不能取代外部監(jiān)督機制即社會監(jiān)督的作用,必須同步構(gòu)建內(nèi)部和外部監(jiān)督制約機制,更多地發(fā)揮社會媒體和公眾對黨和政府的監(jiān)督。相比而言,政治系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督制約機制是一種自我控制,包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制、自我糾錯等一系列機制,而外部分權(quán)是一種他制,是政治系統(tǒng)外部的控制力量或機制。自制與他制、自律與他律的結(jié)合,內(nèi)部與外部控制機制的同步構(gòu)建才能實現(xiàn)更佳的制約權(quán)力的效果,以防治腐敗。中國的反腐倡廉工作的實際效果告訴我們,以內(nèi)部控制為主的方式,即通過思想教育方式對官員倫理修養(yǎng)的提升,缺乏經(jīng)驗案例的證實,其實際效果非常有限,反腐倡廉工作要取得成效,關(guān)鍵是加強外部控制機制的建設(shè)。②楊風春：《行政倫理與中國的反腐倡廉——基于內(nèi)外部控制的行政倫理視角》,《江蘇行政學院學報》2014年第1期。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中,第35條明確指出：堅決用制度管權(quán)管事管人,讓人民監(jiān)督權(quán)力,讓權(quán)力在陽光下運行,必須形成科學有效的權(quán)力制約和監(jiān)督機制。如果能夠把健全反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制與公民監(jiān)督權(quán)即社會分權(quán)的建設(shè)相結(jié)合并真正落實,有望形成一個有效解決權(quán)力規(guī)范性問題的治理體系。③程竹汝：《論政治體制改革的重點與國家治理體系現(xiàn)代化》,《上海行政學院學報》2014年第2期。

在中國的政治語境下,在處理執(zhí)政黨與社會（社會組織或公民個人）的權(quán)力關(guān)系即黨社分權(quán)層面,功能性分權(quán)的方式更靈活,更容易被接受。黨的執(zhí)政權(quán)不能通過結(jié)構(gòu)分權(quán)即改變權(quán)力所屬主體的方式被轉(zhuǎn)讓或分離,不能實行多黨制,但是在黨的領(lǐng)導下,可以通過功能性分權(quán)的方式實現(xiàn)執(zhí)政權(quán)與施政權(quán)的適當分離,這種功能分權(quán)不僅不會影響到黨的執(zhí)政地位,不會改變執(zhí)政權(quán)的所屬主體,反而會促進和提高黨的執(zhí)政水平。對于中國的政治生活來說,中國是人民主權(quán)國家,一切權(quán)力屬于人民,人民是所有者,執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨是人民的代表,代表人民執(zhí)政,這是一種所有權(quán)和治理權(quán)（或者說執(zhí)行權(quán)）的分離,同樣,這種所有權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離可以不斷向下推演,在執(zhí)政權(quán)（所有權(quán)）不改變的前提下進行治理權(quán)（或執(zhí)行權(quán)）的轉(zhuǎn)移,在黨的領(lǐng)導下實現(xiàn)黨的執(zhí)政權(quán)與施政權(quán)的適當分離④羅曉俊、孔繁斌：《執(zhí)政與施政——執(zhí)政黨雙重功能的一個理解框架》,《江海學刊》2014年第2期。,實現(xiàn)治權(quán)（治理權(quán)）或者說執(zhí)行權(quán)的官民共享。李克強在談到政府機構(gòu)改革時多次指出：改革的方向就是要處理好（黨和）政府與市場、社會的關(guān)系,把應(yīng)該由市場和社會發(fā)揮作用的交給市場和社會,這樣才能激發(fā)更大的活力,形成持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。⑤《李克強在第七屆夏季達沃斯論壇上的致辭》。http://www.gov.cn/ldhd/2013-09/12/content_2486720.htm.隨著公民社會的發(fā)展、社會組織治理能力的提高以及社會自治程度的加深,執(zhí)政黨在一定程度上還權(quán)于社會,實現(xiàn)權(quán)力資源的分享和提高權(quán)力運行效率,提高民眾對執(zhí)政黨的認同,拓寬黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ),這對于保持和鞏固黨的執(zhí)政地位以及促進社會良性發(fā)展都是雙贏。

（責任編輯：肖舟）