文/于文軒 楊蕓汀

責(zé)任編輯 李冬梅

風(fēng)能是地球表面大量空氣流動(dòng)所產(chǎn)生的一種可供人類利用的能源，分布地域廣泛，蘊(yùn)藏豐富，是最重要的可再生能源之一。在人類社會(huì)早期，人類通常將風(fēng)能直接轉(zhuǎn)化為機(jī)械能，用來碾磨谷物、抽水或風(fēng)力助航，服務(wù)對(duì)象多為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和海上交通運(yùn)輸。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展，人類逐漸認(rèn)識(shí)到煤炭、石油等常規(guī)能源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束性及其對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞性，于是開始探求可持續(xù)利用的、清潔安全的新能源，以替代常規(guī)能源的消耗和減少對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。在此背景之下，風(fēng)能愈發(fā)受到重視。

一、我國風(fēng)能開發(fā)利用現(xiàn)狀及問題

風(fēng)力發(fā)電技術(shù)是目前產(chǎn)業(yè)化成熟度最高、市場競爭力最強(qiáng)、最易實(shí)現(xiàn)商業(yè)化的可再生能源技術(shù)，因而受到了各國的普遍重視。我國是世界上利用風(fēng)能最早的國家之一，明代已有利用風(fēng)力驅(qū)動(dòng)帆船、灌溉農(nóng)田的實(shí)踐與記錄。20世紀(jì)50年代后期，我國開始了探索利用風(fēng)力發(fā)電的進(jìn)程，出臺(tái)了一系列促進(jìn)風(fēng)電發(fā)展的政策和鼓勵(lì)措施，經(jīng)過數(shù)十年的探索與發(fā)展，我國風(fēng)能開發(fā)利用取得了巨大進(jìn)步，成為世界公認(rèn)的風(fēng)電大國。

然而，隨著我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的深入發(fā)展，問題也不斷涌現(xiàn)，其中最重要的問題是“棄風(fēng)”現(xiàn)象頻發(fā)。所謂“棄風(fēng)”，是指在風(fēng)力條件符合風(fēng)機(jī)正常發(fā)電條件的情況下，由于電網(wǎng)接納能力、輸電能力限制或風(fēng)電出力不穩(wěn)定等原因，導(dǎo)致風(fēng)電場部分或全部風(fēng)機(jī)無法上網(wǎng)供電，造成風(fēng)機(jī)暫停發(fā)電的現(xiàn)象。[1]客觀而言，由于風(fēng)力發(fā)電具有波動(dòng)性強(qiáng)和可預(yù)測性差等特點(diǎn)，“棄風(fēng)”現(xiàn)象是難以避免的，但頻頻發(fā)生的“棄風(fēng)”現(xiàn)象會(huì)造成風(fēng)能資源的巨大浪費(fèi)，導(dǎo)致風(fēng)電企業(yè)虧損，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成損失。

二、“棄風(fēng)”現(xiàn)象頻發(fā)的原因分析

導(dǎo)致“棄風(fēng)”現(xiàn)象發(fā)生的原因多樣且復(fù)雜。就我國而言，既有制度層面的深層原因，也有產(chǎn)業(yè)本身技術(shù)層面的直接原因。

（一）風(fēng)力發(fā)電供需矛盾突出

風(fēng)力發(fā)電與傳統(tǒng)能源發(fā)電相比，具有隨機(jī)性和波動(dòng)性特點(diǎn)，其供給和需求之間的平衡也不易控制。目前，風(fēng)電供需矛盾主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。在空間上，風(fēng)能資源豐富地區(qū)的剩余風(fēng)電無法基于有效的協(xié)調(diào)機(jī)制輸送到風(fēng)電供給不足的地區(qū)。如我國傳統(tǒng)的風(fēng)電市場“三北”地區(qū)（東北、華北和西北），用電負(fù)荷低，但區(qū)域內(nèi)風(fēng)電裝機(jī)容量卻很高。在用電需求量大的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于受到地形和氣候條件的影響，不易大規(guī)模發(fā)展風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，同時(shí)因海上風(fēng)電發(fā)展亦面臨技術(shù)難度大、投資成本高等瓶頸，因此這些地區(qū)的電力供需矛盾最為突出。在時(shí)間上，風(fēng)電大多具有反調(diào)峰特點(diǎn)，即夜晚用電負(fù)荷處于低谷時(shí)段風(fēng)力發(fā)電出力往往較大。[2]加之儲(chǔ)能設(shè)備目前尚不成熟，這種電能供給與需求的不平衡，是導(dǎo)致風(fēng)電“棄風(fēng)”的主要原因。

（二）總量目標(biāo)設(shè)定不合理

總量目標(biāo)制度，是指一個(gè)國家或者地區(qū)以法律的形式對(duì)一定時(shí)期內(nèi)可再生能源的發(fā)展總量做出的強(qiáng)制性規(guī)定。[3]總量目標(biāo)制度在可再生能源法律制度體系中具有極其重要的地位，是政府推動(dòng)與市場引導(dǎo)原則的具體體現(xiàn)。[4]

就風(fēng)電產(chǎn)業(yè)而言，我國的總量目標(biāo)顯得較為保守。2007年國家發(fā)改委公布的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》提出，2010年我國風(fēng)電裝機(jī)總量要達(dá)到 500萬千瓦，2020年要達(dá)到3000萬千瓦。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年，我國風(fēng)電裝機(jī)總量已達(dá)到584.8萬千瓦，2010年更是遠(yuǎn)超過預(yù)期，達(dá)4473.4萬千瓦。中國風(fēng)能協(xié)會(huì)（CWEA）的數(shù)據(jù)顯示，2013 年，我國除臺(tái)灣地區(qū)外累計(jì)裝機(jī)容量為9141.3萬千瓦，同比增長 21.4%。依此增長速度，《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》規(guī)定的到2015年風(fēng)力發(fā)電裝機(jī)規(guī)模1億千瓦的目標(biāo)又顯保守。由此，總量目標(biāo)制度不僅未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的推動(dòng)和引導(dǎo)作用，相反在一定程度上還導(dǎo)致了風(fēng)電爆炸性發(fā)展與“棄風(fēng)”現(xiàn)象并存的窘境。

（三）風(fēng)電項(xiàng)目與電網(wǎng)項(xiàng)目不匹配

對(duì)于我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)而言，風(fēng)電項(xiàng)目與電網(wǎng)項(xiàng)目不匹配是一個(gè)重要的瓶頸。這種不匹配主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面是風(fēng)電項(xiàng)目規(guī)劃和電網(wǎng)項(xiàng)目規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)，即國家在進(jìn)行風(fēng)電開發(fā)規(guī)劃時(shí)未將其與電網(wǎng)項(xiàng)目之間的合理有效銜接作為重要的考量因素。風(fēng)電一度被戲稱為“瘋電”。一哄而起、不顧電網(wǎng)實(shí)際地上項(xiàng)目，使風(fēng)電核準(zhǔn)、配套和送出日益艱難。[5]在此情形下，如何實(shí)現(xiàn)風(fēng)電項(xiàng)目的審批與檢測就成為風(fēng)電產(chǎn)業(yè)不得不高度重視的問題。另一方面是風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)與電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)之間不同步。風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)前期審批手續(xù)簡單，建設(shè)周期短；而電網(wǎng)建設(shè)則前期審批周期長，手續(xù)相對(duì)復(fù)雜，建設(shè)時(shí)間長。這使得風(fēng)電項(xiàng)目與電網(wǎng)工程不易協(xié)調(diào)。這是造成“棄風(fēng)”現(xiàn)象的重要原因之一。

（四）風(fēng)電價(jià)格機(jī)制有待完善

2009年，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，就風(fēng)電價(jià)格管理作出了規(guī)定：陸上風(fēng)電按照風(fēng)能資源狀況和工程建設(shè)條件，制定風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)；海上風(fēng)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)由國務(wù)院價(jià)格主管部門制定。2014年，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于海上風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，明確了海上風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)相關(guān)措施。但總體而言，風(fēng)電價(jià)格機(jī)制仍然不夠完善。

一方面，技術(shù)基礎(chǔ)與產(chǎn)業(yè)自身特點(diǎn)導(dǎo)致發(fā)電成本高。我國由于未能全面掌握風(fēng)電設(shè)備的核心技術(shù)，發(fā)電成本較高，由此導(dǎo)致高電價(jià)、低盈利。這成為影響我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的一個(gè)重要的制約因素。同時(shí)，風(fēng)電初始建設(shè)投資較大，投入運(yùn)營后發(fā)電量又受制于風(fēng)力資源的自然狀況，可控性較低，由此造成風(fēng)電價(jià)格居高不下，即使在我國目前為風(fēng)電提供大量補(bǔ)助的情況下亦是如此。相應(yīng)地，由于風(fēng)電在能源市場中占有份額不大，又導(dǎo)致風(fēng)電成本降低緩慢，從而陷入惡性循環(huán)的尷尬。

另一方面，固定電價(jià)和電量補(bǔ)助存在負(fù)面影響。我國風(fēng)電價(jià)格以固定電價(jià)為主，輔助以電量補(bǔ)助及稅收優(yōu)惠政策。盡管固定電價(jià)定價(jià)機(jī)制有助于保證區(qū)域內(nèi)風(fēng)電價(jià)格的穩(wěn)定和風(fēng)電投資商的利益，在現(xiàn)階段整體上有利于風(fēng)電企業(yè)的發(fā)展，但也存在產(chǎn)量目標(biāo)不明、市場機(jī)制的積極作用無法充分發(fā)揮等不足。[6]在電量補(bǔ)助方面，也存在國家對(duì)不同地區(qū)的風(fēng)電補(bǔ)貼差異大、補(bǔ)貼資金缺口嚴(yán)重等問題。

（五）全額保障性收購制度作用有限

風(fēng)電具有間歇性、隨機(jī)性、可調(diào)度性低、可預(yù)測度差等特點(diǎn)，因而電網(wǎng)企業(yè)并網(wǎng)接納風(fēng)電的意愿不高。因此，《可再生能源法》規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，并為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。這就是“全額保障性收購制度”。該制度旨在為可再生能源的消納和并網(wǎng)提供保障，有助于緩解風(fēng)電“上網(wǎng)難”問題。但由于近些年來我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過電網(wǎng)發(fā)展速度，造成電網(wǎng)消納困難。加之我國風(fēng)力資源豐富地區(qū)多為偏遠(yuǎn)地區(qū)，風(fēng)電建設(shè)和輸送成本較高，強(qiáng)制電網(wǎng)企業(yè)全額收購不僅會(huì)增加企業(yè)的壓力，而且風(fēng)電的大規(guī)模并網(wǎng)也會(huì)對(duì)電網(wǎng)安全穩(wěn)定造成負(fù)面影響。在此情形下，該制度亦無法從根本上解決風(fēng)電消納問題。

（六）輸送和調(diào)峰瓶頸突出

一方面，輸送能力不足。近年來我國風(fēng)電裝機(jī)量迅速增長，但由于外送電通道建設(shè)滯后，輸送能力不足，加之輸送通道呈現(xiàn)不均衡的分布態(tài)勢，使得部分地區(qū)“窩電”現(xiàn)象加劇，由此加劇“棄風(fēng)”現(xiàn)象。

另一方面，調(diào)峰能力不足。風(fēng)力發(fā)電所固有的不穩(wěn)定性特征，要求有其他電源提供備用和調(diào)峰服務(wù)，以維持電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定和持續(xù)運(yùn)行。受傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)的影響，加上風(fēng)電明顯的反調(diào)峰特征，我國電力系統(tǒng)長期以來都存在調(diào)峰能力不足的問題。以“三北”地區(qū)為例，該地區(qū)電源結(jié)構(gòu)單一，靈活調(diào)峰電源比重不足2%。[1]僅是調(diào)峰能力不足所引發(fā)的“棄風(fēng)”電量所占總棄風(fēng)電量的比重，就超過了40%。

三、解決“棄風(fēng)”問題的法律措施

我國應(yīng)主要從健全風(fēng)電法律體系、完善風(fēng)電法律制度、優(yōu)化風(fēng)電產(chǎn)業(yè)保障機(jī)制等方面入手，解決“棄風(fēng)”問題，促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

（一）完善風(fēng)電法律體系

現(xiàn)行風(fēng)電法律體系以《可再生能源法》為核心，以《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》（2006）、《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（2006）等部門規(guī)章和《促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施意見》（2005）等規(guī)范性文件為配套，在專門立法和地方立法層面均有待完善。

一方面，加強(qiáng)風(fēng)電專門立法。風(fēng)電專門立法應(yīng)旨在彌補(bǔ)現(xiàn)行可再生能源法律體系在調(diào)整風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的不足，針對(duì)風(fēng)能及其利用的特點(diǎn)，對(duì)風(fēng)電價(jià)格、全額保障收購等制度進(jìn)行完善。同時(shí)，專門立法亦應(yīng)重視健全配套措施，如合理規(guī)劃風(fēng)電發(fā)展與電網(wǎng)建設(shè)，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新，完善審批和檢測機(jī)制等。

另一方面，推進(jìn)地方風(fēng)電立法。我國地域廣闊，無論是風(fēng)力資源的豐富程度，還是配套電網(wǎng)的建設(shè)數(shù)量與規(guī)模，抑或風(fēng)力發(fā)電所需的技術(shù)條件，均存在相當(dāng)大的差異性。為此，一些地區(qū)作出了有益的嘗試，針對(duì)本地區(qū)風(fēng)電建設(shè)和消納制定了符合本地區(qū)實(shí)際情況和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的政策和措施。例如，東北電監(jiān)局和內(nèi)蒙古經(jīng)信委聯(lián)合發(fā)布了《蒙東地區(qū)風(fēng)火替代交易暫行辦法》，規(guī)定當(dāng)電網(wǎng)由于調(diào)峰或網(wǎng)架約束等原因而被迫“棄風(fēng)”時(shí)，參與交易的火電企業(yè)在最小方式基礎(chǔ)上進(jìn)一步減少發(fā)電，為風(fēng)電讓路。甘肅、浙江、蒙東等省份和地區(qū)亦采用了“風(fēng)光互補(bǔ)”模式，使風(fēng)力發(fā)電與太陽能光伏發(fā)電兩種新能源發(fā)電有機(jī)結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)，提高資源利用率。

（二）科學(xué)規(guī)劃和設(shè)定總量目標(biāo)

為解決“棄風(fēng)”問題，至關(guān)重要的是合理規(guī)劃風(fēng)電建設(shè)項(xiàng)目，并協(xié)調(diào)其與電網(wǎng)項(xiàng)目之間的關(guān)系。應(yīng)根據(jù)國家可再生能源開發(fā)利用的原則和目標(biāo)，綜合各地風(fēng)電出力及消納情況，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需求，科學(xué)制定風(fēng)電和電網(wǎng)的建設(shè)方案，并嚴(yán)格按照規(guī)劃審批核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目。唯有如此，方可有效地從根源上減輕“棄風(fēng)”現(xiàn)象。2013年，國家發(fā)改委將企業(yè)投資風(fēng)電站項(xiàng)目核準(zhǔn)的審批權(quán)力下放到了地方政府投資主管部門。項(xiàng)目審批權(quán)的下放，可以促使地方政府結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H情況對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目進(jìn)行審批，“棄風(fēng)率”高的地區(qū)可以放緩進(jìn)度，而需電量大的地區(qū)則可以加快建設(shè)，從而在源頭上有效防止地方風(fēng)電項(xiàng)目盲目建設(shè)。

（三）健全風(fēng)電價(jià)格制度

首先，可以根據(jù)發(fā)電成本、技術(shù)水平、市場潛力等差異，進(jìn)一步細(xì)化并網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，吸引更多的中小型企業(yè)進(jìn)入風(fēng)電產(chǎn)業(yè)。[7]其次，可以采用稅收支持政策，吸引高耗能企業(yè)主動(dòng)采用風(fēng)電，提高其利用風(fēng)電的積極性，從而降低棄風(fēng)率。再次，推廣綠色電價(jià)制度，通過對(duì)綠色電力商品的推廣，使用戶自愿為可再生能源電力支付較高電價(jià)，減輕電網(wǎng)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，從而促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。最后，可以借鑒電力市場成熟的國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，引入“負(fù)電價(jià)制度”，即當(dāng)市場電價(jià)為負(fù)時(shí)，如果發(fā)電企業(yè)繼續(xù)發(fā)電上網(wǎng)，則需要向電網(wǎng)支付費(fèi)用，用戶將獲得用電收益，[8]以平衡風(fēng)電供需關(guān)系。

（四）完善全額保障性收購制度

全額保障性收購制度雖然有助于緩解我國風(fēng)電“上網(wǎng)難”的問題，但落實(shí)效果卻差強(qiáng)人意。為此，首先應(yīng)盡快出臺(tái)全額保障性收購制度的配套性實(shí)施辦法，細(xì)化并網(wǎng)技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)、保障標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整方法、電網(wǎng)企業(yè)的配額等內(nèi)容。其次，應(yīng)加強(qiáng)全額保障性收購制度實(shí)施監(jiān)管的力度，督促電網(wǎng)企業(yè)和風(fēng)電企業(yè)相互配合，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息公開和共享，從而促進(jìn)雙方合作，也便于監(jiān)管部門對(duì)全額收購制度執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)督，從而促使電網(wǎng)企業(yè)切實(shí)履行風(fēng)電上網(wǎng)的收購義務(wù)。再次，可以借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)風(fēng)電發(fā)展的不同階段和特點(diǎn)調(diào)整政策和法律規(guī)制的側(cè)重點(diǎn)，逐步完善全額保障性收購制度。

（五）改進(jìn)海上風(fēng)電招投標(biāo)制度

海上風(fēng)電具有資源豐富、發(fā)電利用小時(shí)數(shù)高、不占用土地、對(duì)生態(tài)環(huán)境影響小、不消耗水資源和適宜大規(guī)模開發(fā)等優(yōu)點(diǎn)，且一般靠近傳統(tǒng)電力負(fù)荷中心，便于電網(wǎng)消納，免去了長距離輸電的問題。[9]P（35）因此，不論從技術(shù)先進(jìn)性還是從資源開發(fā)的角度，海上風(fēng)電均應(yīng)成為我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。為了扶持海上風(fēng)電的發(fā)展，我國組織了兩輪海上風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)，《風(fēng)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》也明確提出，2015年我國海上風(fēng)電裝機(jī)容量將達(dá)到500萬千瓦，2020年將達(dá)到3000萬千瓦。但是，直到2013年底，我國海上風(fēng)電裝機(jī)總量僅為42.9萬千瓦，甚至2010年公開招標(biāo)的首批4個(gè)海上風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目至今無一完工。為此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)充分協(xié)調(diào)溝通，制定出可操作性強(qiáng)的實(shí)施性措施，完善海上風(fēng)電招投標(biāo)制度，促進(jìn)海上風(fēng)電的健康發(fā)展。

（六）加大風(fēng)電設(shè)備檢測力度

2013年，中國電科院被國際風(fēng)電權(quán)威檢測組織MEASNET納為正式成員單位，這標(biāo)志著中國電科院的風(fēng)電檢測能力獲得了世界頂級(jí)風(fēng)電檢測聯(lián)盟的認(rèn)可，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的審批和檢測都邁出了里程碑式的一步。但是，風(fēng)電設(shè)備質(zhì)量問題依然不容樂觀。在對(duì)2011年以前并網(wǎng)的、需要低電壓穿越能力改造的風(fēng)電場檢測中，一次抽檢通過率僅為60%，最終未通過的比率為2%。[10]風(fēng)機(jī)質(zhì)量不過關(guān)以及運(yùn)行中維護(hù)不當(dāng)?shù)葐栴}將嚴(yán)重影響風(fēng)電的正常運(yùn)行，甚至?xí)?dǎo)致產(chǎn)生安全問題。因此，地方政府在審批風(fēng)電項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)設(shè)備檢測工作，中國電科院也應(yīng)適當(dāng)增加風(fēng)電檢測的頻率，保證風(fēng)電設(shè)備的可靠性和穩(wěn)定性。

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[2]張?jiān)?風(fēng)電發(fā)展需要新思維[J].國家電網(wǎng)，2011，（3）.

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