宋清潤(rùn)

此輪難民危機(jī)異常兇猛

東南亞的難民問(wèn)題早已有之，遠(yuǎn)的不說(shuō)，二戰(zhàn)、冷戰(zhàn)時(shí)期的戰(zhàn)爭(zhēng)難民就很多。緬泰邊境的難民營(yíng)已有幾十年歷史，當(dāng)前常態(tài)性存在的難民大約有13萬(wàn)，大多是躲避緬北戰(zhàn)火之人。只是東南亞國(guó)家長(zhǎng)期認(rèn)為難民涌入是個(gè)負(fù)擔(dān)，不愿正面重視和解決這個(gè)問(wèn)題，以免問(wèn)題被炒熱而遭遇國(guó)際高壓。不過(guò)，這次東南亞難民危機(jī)來(lái)勢(shì)洶涌，引發(fā)國(guó)際輿論高度關(guān)注，東南亞國(guó)家必須采取有力的解決行動(dòng)。歸納起來(lái)，這次難民危機(jī)有幾大特點(diǎn)。

第一，人口販賣(mài)與海上沉船引發(fā)的悲慘血案引爆東南亞難民危機(jī)，并使之愈演愈烈。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署估計(jì)，在東南亞海域的偷渡者中，今年第一季度約有300名難民因饑餓、脫水或被船員虐待而喪生。5月初，泰國(guó)南部宋卡府一個(gè)亂墳崗被發(fā)現(xiàn)有數(shù)十具干尸，警方初步判斷，那里先前是一座偷渡者的中轉(zhuǎn)營(yíng)地，死者可能來(lái)自緬甸和孟加拉國(guó)。隨后，就在泰馬邊境的一些墳地周圍，馬來(lái)西亞警方又發(fā)現(xiàn)28個(gè)人口販賣(mài)營(yíng)地及139個(gè)疑似埋葬難民的亂葬崗，死者也是來(lái)自緬、孟的難民。當(dāng)然，這只是跨國(guó)人口販賣(mài)慘劇的冰山一角，實(shí)際死亡人數(shù)應(yīng)該更多。而且，即便那些踏上泰國(guó)、印尼、馬來(lái)西亞國(guó)土的難民暫保性命，其人生悲劇仍在繼續(xù)，許多人因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間在海上惡劣環(huán)境下缺衣少食，在船上被毆打、強(qiáng)暴，染上疾病，上岸后或因?yàn)檠诱`就醫(yī)而喪命，或因?yàn)檎Z(yǔ)言不通、缺乏工作技能而窮困潦倒。從海上到陸地，東南亞難民偷渡與后續(xù)生存的一幕幕人間悲劇接連上演，引發(fā)國(guó)際廣泛關(guān)注。

第二，近期東南亞海上難民數(shù)量多，且在持續(xù)增長(zhǎng)，來(lái)源集中在緬甸和孟加拉國(guó)，基本是穆斯林。緬甸85%以上的人口是佛教徒，約8%的人口信奉伊斯蘭教，穆斯林有三四百萬(wàn)，大多來(lái)自印度、孟加拉國(guó)以及阿拉伯世界等地。其中，羅興亞人（又稱羅興伽人——編者注）是緬甸最大的穆斯林群體，約有80萬(wàn)人（約數(shù)，因?yàn)樗麄儧](méi)有國(guó)籍，研究緬甸民族問(wèn)題的著名學(xué)者馬丁·史密斯認(rèn)為緬甸羅興亞人口數(shù)目被夸大了，應(yīng)僅約40萬(wàn)）。他們主要居住在若開(kāi)邦（緬甸第二窮邦）北部與孟加拉國(guó)接壤的地區(qū)，是阿拉伯穆斯林、波斯人等的后裔，被緬甸佛教徒視為“外來(lái)人口”。在緬甸屬于英國(guó)殖民地時(shí)期，尤其是19世紀(jì)末20世紀(jì)初，又有大量印度穆斯林涌入緬甸，其中一些人效力于殖民政府;一些人來(lái)緬從事商業(yè)和放債活動(dòng);還有一些人是低收入移民，來(lái)緬甸尋找?guī)蛡蚬ぷ鳌＞挼?0世紀(jì)30年代流行的一首歌曲這樣唱到：穆斯林“剝奪我們的經(jīng)濟(jì)資源，搶走我們的女人，我們面臨著種族滅亡的危險(xiǎn)”。在過(guò)去一百年中，緬甸本土佛教徒與外來(lái)穆斯林的沖突一直都沒(méi)有停止。二戰(zhàn)剛結(jié)束時(shí)，若開(kāi)邦羅興亞人企圖主導(dǎo)當(dāng)?shù)厥聞?wù)，曾武力阻止佛教徒回到曾被殖民者侵占的若開(kāi)邦家園，雙方仇上加仇。吳努政府1961年將佛教定為國(guó)教，后來(lái)的緬甸政府長(zhǎng)期不給羅興亞人以公民權(quán)，更加激化了宗教沖突。其中，上世紀(jì)90年代初，緬甸軍政府一邊打擊穆斯林中的恐怖分子，一邊驅(qū)逐非法穆斯林移民，多次沖突產(chǎn)生了20多萬(wàn)難民。2001年，若開(kāi)邦及緬甸多地又發(fā)生宗教沖突，導(dǎo)致20多人死亡。而穆斯林一度組建了多個(gè)武裝組織與緬甸佛教徒和政府軍開(kāi)展武裝斗爭(zhēng)，兩派教徒陷入“冤冤相報(bào)何時(shí)了”的惡性對(duì)抗怪圈。2012年以來(lái)， 雙方又發(fā)生了八次大規(guī)模宗教流血沖突，頻率之高在歷史上極為罕見(jiàn)，沖突地點(diǎn)從西部若開(kāi)邦蔓延到首都內(nèi)比都、仰光省、勃固省、曼德勒省、撣邦、實(shí)皆省等多地。今年，緬甸政府一度宣布給予羅興亞人大選投票權(quán)，但因遭遇佛教徒抗議，又取消該政策，導(dǎo)致族群關(guān)系再度緊張。當(dāng)前，若開(kāi)邦至少有十多萬(wàn)難民流離失所。

因此，近年來(lái)羅興亞人頻繁外逃。今年1～3月，大約2.5萬(wàn)名緬甸羅興亞人和孟加拉人登上人蛇集團(tuán)船只，幾乎是去年同期的兩倍。4～5月，海上難民持續(xù)增多，一度有近萬(wàn)名難民在海上漂流。5月29日，緬甸稱，在其外海發(fā)現(xiàn)727名來(lái)自孟加拉國(guó)的難民。這種大規(guī)模海上難民偷渡行為在東南亞極為罕見(jiàn)，因?yàn)榇饲暗膽?zhàn)爭(zhēng)難民大多是在中南半島上進(jìn)行陸地遷徙。

第三，東南亞的泰國(guó)、印尼、馬來(lái)西亞在“阻擋還是接收”的問(wèn)題上左右為難，面臨諸多壓力。最初，泰國(guó)、印尼、馬來(lái)西亞不愿讓難民涌入本國(guó)，是這些國(guó)家的漁船先發(fā)現(xiàn)并救助這些難民船。但難民數(shù)量太多，又分散，民間機(jī)構(gòu)救助能力猶如杯水車薪。也有些國(guó)家派出軍艦、巡邏船給海上的難民船送足食品、補(bǔ)給后，讓其駛向公海并回國(guó)。這是因?yàn)?，這三國(guó)在接納難民問(wèn)題上確實(shí)不堪重負(fù)，更擔(dān)心此次接納大量難民后，不僅這些難民不走，后續(xù)還會(huì)有更多難民蜂擁而至，導(dǎo)致本國(guó)產(chǎn)生城市擁擠、恐怖分子流竄、犯罪增加等系列難題。泰國(guó)已在北部的泰緬邊境長(zhǎng)期接納十幾萬(wàn)緬甸難民，還有數(shù)十萬(wàn)乃至上百萬(wàn)的緬甸勞工（其中有大量非法移民）在泰國(guó)打工，如果再在南部接納緬甸難民，勢(shì)必再背上一個(gè)沉重包袱。馬來(lái)西亞是東南亞接受羅興亞難民最多的國(guó)家，目前有4.5萬(wàn)名羅興亞難民住在該國(guó)。馬來(lái)西亞稱其難民收容能力已經(jīng)飽和，為避免過(guò)多難民涌入，其未簽署聯(lián)合國(guó)《關(guān)于難民地位的公約》。印尼長(zhǎng)期就有羅興亞難民，在此次危機(jī)前，該國(guó)就已有約1.2萬(wàn)名來(lái)自緬、孟的非法移民等待安置。印尼外長(zhǎng)馬蘇迪表示，印尼已為很多難民提供了人道主義庇護(hù)，印尼并非聯(lián)合國(guó)《關(guān)于難民地位的公約》成員國(guó)，這么做已超出其責(zé)任范圍。

但是，聯(lián)合國(guó)難民署、國(guó)際移民組織和聯(lián)合國(guó)人權(quán)組織共同發(fā)布聲明稱，目前最緊迫的是讓難民盡快上岸，呼吁泰國(guó)、馬來(lái)西亞和印尼停止驅(qū)趕其領(lǐng)海內(nèi)的難民船只，并采取“全面區(qū)域應(yīng)對(duì)”，共同啟動(dòng)搜救行動(dòng)。迫于壓力，5月20日，三國(guó)外長(zhǎng)就此召開(kāi)會(huì)議并發(fā)表聯(lián)合聲明，稱愿意讓難民上岸，為難民提供臨時(shí)庇護(hù)所，為海上漂流的數(shù)千難民提供人道援助。三國(guó)還派出軍艦，到海上搜救難民。聯(lián)合國(guó)對(duì)此表示歡迎。

東盟整體是發(fā)展中國(guó)家（只有新加坡、文萊算是高收入國(guó)家）的松散聯(lián)合組織，財(cái)力有限，又秉承不干涉內(nèi)政原則，不具有強(qiáng)大的協(xié)調(diào)成員國(guó)一致行動(dòng)的能力，也無(wú)法強(qiáng)制性向各成員國(guó)分配接受難民的名額。而且，5月29日召開(kāi)的“印度洋非法移民問(wèn)題特別會(huì)議”還是泰國(guó)提議在曼谷舉辦的，而非在東盟輪值主席國(guó)——馬來(lái)西亞。由此可見(jiàn)，東盟在救助難民問(wèn)題上難有作為。

緣何突然涌現(xiàn)如此多的難民

第一，想過(guò)上富裕日子。貧窮是萬(wàn)惡之源，非戰(zhàn)爭(zhēng)情況下，難民產(chǎn)生的最深刻根源就是貧窮。這次難民來(lái)源主要是緬甸和孟加拉國(guó)的穆斯林，兩國(guó)處于世界上最貧窮國(guó)家之列，人均GDP約1000美元。難民產(chǎn)生地的百姓更窮，如羅興亞難民發(fā)源地——緬甸西部若開(kāi)邦是緬甸第二窮邦。而泰國(guó)、印尼、馬來(lái)西亞的人均GDP分別約為6000美元、4000美元、1.1萬(wàn)美元，是難民的“夢(mèng)想天堂”。

第二，宗教因素。此輪難民幾乎全是穆斯林，其逃亡目的地也是泰國(guó)南部穆斯林聚居地和東南亞兩大人口以穆斯林為主的國(guó)家——印尼、馬來(lái)西亞。在全世界，“穆斯林是一家”的說(shuō)法比較流行，這些難民期望到穆斯林人口占多數(shù)的國(guó)家能得到更多同情和照顧，同時(shí)也能相對(duì)更快適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)文化和生活習(xí)慣。此外，羅興亞人與緬甸主體群體——佛教徒存在著尖銳的矛盾，佛教徒認(rèn)為羅興亞人祖先是阿拉伯人，是“外來(lái)戶”，搶占了當(dāng)?shù)鼐用窆ぷ鳈C(jī)會(huì)和社會(huì)資源。2012年至今，緬甸共發(fā)生八次大的宗教流血沖突，羅興亞人外逃現(xiàn)象嚴(yán)重。

第三，從地域上看，這些穆斯林近期可選的逃難目的地也只有泰國(guó)、印尼、馬來(lái)西亞了。前些年，緬甸羅興亞人曾大批逃往孟加拉國(guó)邊境，但孟加拉國(guó)很窮，無(wú)法接納這些難民;后來(lái)，羅興亞人又向澳大利亞、新西蘭、歐洲等發(fā)達(dá)地區(qū)逃亡，但路程太遠(yuǎn)，費(fèi)用高昂，遠(yuǎn)程航行帶來(lái)的生命危險(xiǎn)更大。當(dāng)前，對(duì)緬甸羅興亞人以及孟加拉人而言，從海上逃難到泰國(guó)（很多人是先去較近的泰南地區(qū)，中轉(zhuǎn)至馬來(lái)西亞北部）、印尼、馬來(lái)西亞是比較可行的選項(xiàng)。

第四，其他因素。人蛇犯罪集團(tuán)跨國(guó)犯罪猖獗，他們瞅準(zhǔn)當(dāng)前難民集中外逃之機(jī)，收取運(yùn)費(fèi)，大肆斂財(cái)，乃至販賣(mài)人口。他們先是在泰國(guó)和馬來(lái)西亞交界的陸地上建立難民中轉(zhuǎn)基地，后因泰國(guó)加大打擊非法難民力度，人蛇集團(tuán)就在海上建立難民中轉(zhuǎn)基地。近日，各國(guó)加大打擊海上偷渡，人蛇販子自己跑了，卻將難民船留在海上隨意漂流，這是近期海上難民沉船和死傷增多的重要原因。還有氣象條件因素。去年底和今年上半年，一直到5月底，大致算是東南亞雨水較少的季節(jié)，便于偷渡逃亡;如果到了6～9月的雨季，狂風(fēng)暴雨多，偷渡死亡率也將驟然升高。

治標(biāo)不易，治本更難

一條條生命在等待救援，相關(guān)國(guó)家、聯(lián)合國(guó)及其他國(guó)際組織正在加大合作安置難民的力度，出錢(qián)的出錢(qián)，出力的出力。其中，最重要的舉措便是5月29日，泰國(guó)在曼谷主辦由17個(gè)國(guó)家和聯(lián)合國(guó)難民署等國(guó)際組織官員參加的“印度洋非法移民問(wèn)題特別會(huì)議”，美國(guó)、日本、瑞士也派了觀察員與會(huì)。但這次會(huì)議出席官員的級(jí)別不高，多為副外長(zhǎng)級(jí)、司局級(jí)乃至更低級(jí)別官員，沒(méi)有達(dá)成具有很強(qiáng)約束力的共同行動(dòng)方案。會(huì)議在最初的邀請(qǐng)函及會(huì)后聯(lián)合聲明中均未提到“羅興亞人”的“敏感”字眼，因?yàn)榫挼榫嫒绻@樣做，將拒絕與會(huì);還反駁聯(lián)合國(guó)官員“要求緬甸正視羅興亞人國(guó)民身份”的發(fā)言，稱羅興亞人是“孟加拉人”（但孟加拉國(guó)不承認(rèn)羅興亞人是其國(guó)民），且難民并非都來(lái)自緬甸，不能指名道姓地主要針對(duì)緬甸。

然而，這畢竟是解決東南亞難民問(wèn)題的首次國(guó)際會(huì)議，具有開(kāi)創(chuàng)性意義，泰國(guó)外交部官員稱會(huì)議“取得一些建設(shè)性成果”：與會(huì)的17個(gè)國(guó)家會(huì)后發(fā)表聲明，承諾加強(qiáng)搜救海上難民，允許聯(lián)合國(guó)官員接觸難民;承諾解決難民問(wèn)題產(chǎn)生的根源，向相關(guān)國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)、人道及安全方面的協(xié)助（比如，澳大利亞承諾向緬甸提供460萬(wàn)美元人道援助）;各方承諾繼續(xù)就區(qū)域難民問(wèn)題舉行會(huì)談。此外，泰國(guó)同日也宣布，同意美國(guó)海軍偵察機(jī)在泰國(guó)外海作業(yè)，協(xié)助搜救海上難民，但其必須與泰國(guó)空軍設(shè)立的指揮中心合作。5月30日，泰南宋卡府警方宣布，抓獲51名人販子，正繼續(xù)追捕其他30人。同日，緬甸稱逮捕一名在其西海岸非法販賣(mài)難民的泰國(guó)人。

當(dāng)然，解決東南亞復(fù)雜而嚴(yán)重的難民問(wèn)題，既需要治標(biāo)，又需要治本。然而，連治標(biāo)都很難。泰國(guó)、印尼、馬來(lái)西亞等國(guó)出于人道主義考慮表示會(huì)暫時(shí)收容這些難民，緩解難民生命危機(jī)，然后可能逐步將難民遣返回國(guó)。一方面，各國(guó)能否切實(shí)履行會(huì)議達(dá)成的措施，尚待觀察;另一方面，盡管緬甸表示將加強(qiáng)打擊人口販賣(mài)，但緬甸和孟加拉國(guó)都不承認(rèn)羅興亞人是其國(guó)民，而且很多難民根本不想回家，最終難以遣返，難民危機(jī)很可能會(huì)從“短暫的海上偷渡船危機(jī)”變成“長(zhǎng)期的陸上難民營(yíng)困境”。不過(guò)，馬來(lái)西亞近日表態(tài)，希望盡快召開(kāi)馬來(lái)西亞、印尼、泰國(guó)、緬甸四國(guó)首腦參加的難民問(wèn)題峰會(huì)，這可能會(huì)加快推動(dòng)解決難民收容、遣返問(wèn)題。

而要根除東南亞難民問(wèn)題，最根本的是治本。多管齊下，堅(jiān)持不懈，消除難民問(wèn)題產(chǎn)生的土壤。第一，重點(diǎn)發(fā)展難民輸出地的經(jīng)濟(jì)，消除貧困。百姓只有安居樂(lè)業(yè)，才不會(huì)外逃。第二，緩解部分地區(qū)的宗教矛盾，擴(kuò)大不同教徒間的通婚、文化等的交流，保障弱勢(shì)群體的利益。第三，東盟成員國(guó)及其他區(qū)域國(guó)家要建立高效、有力的協(xié)作機(jī)制，提前預(yù)警，實(shí)現(xiàn)信息共享，聯(lián)合進(jìn)行搜救，合作打擊人蛇集團(tuán)跨國(guó)犯罪。第四，國(guó)際社會(huì)應(yīng)向東南亞國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、搜救等方面的援助，以支持其更好地解決難民問(wèn)題，防止難民問(wèn)題向其他地區(qū)擴(kuò)散而成為跨區(qū)域難題。當(dāng)然，這些治本措施，或者需要某些國(guó)家?guī)资瓿种院愕呐?，或者需要持續(xù)復(fù)雜的國(guó)際協(xié)調(diào)，從時(shí)間維度和空間維度而言都絕非易事。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院南亞?wèn)|南亞及大洋洲研究所副研究員）