李錦陽

摘要：在實踐中，針對行政相對人的同一單獨行為，或者某一持續(xù)性違法行為，經(jīng)常會發(fā)生同一行政機關(guān)給予多次處罰或者不同行政機關(guān)分別予以處罰的現(xiàn)象，引起行政相對人甚至社會各界的普遍不滿和批評。對于行政機關(guān)而言，即便其中的每個行政處罰本身可都是既合法又合理的，但是卻很可能因為違反了“一事不再罰”這一基本原則，從而使得在整體上處罰失當。對此，我們有必要理清重復(fù)處罰行為的可訴性及其具體操作規(guī)則等問題，以正確應(yīng)付上述問題，從整體上實現(xiàn)行政處罰的合理化。

關(guān)鍵詞：一事不再罰；同一行為；管轄；裁判方式

一、引言

2013年11月14日，一名貨車司機在永城境內(nèi)被當?shù)剡\政和路政執(zhí)法人員攔下，司機在出示了給運政部門繳納的3000元年票和給路政部門繳納的3000元月票后，兩部門仍堅持罰款，女車主求情未果，當場服農(nóng)藥自殺，當?shù)貓?zhí)法人員受訪時聲稱是正常執(zhí)法，不清楚女車主是否喝藥。

我們姑且不論罰款“月票”和“年票”的合法性問題，當?shù)夭煌瑘?zhí)法部門對于運輸司機在單次運輸過程中出現(xiàn)的違法行為分別予以處罰（多數(shù)為罰款形式），雖然在表面上每一次處罰都看似做到了“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”，但是本質(zhì)上卻反映出各個行政執(zhí)法部門爭相“奪利”，將行政處罰當做為各自部門創(chuàng)收的手段，不但嚴重違反了行政處罰法中關(guān)于“處罰與教育向結(jié)合原則”以及“一事不再罰原則”，實踐中也造成了極大的負面影響。

二、“一事不再罰原則”內(nèi)涵及外延

由于實踐中各個行政執(zhí)法部門都堅持自己做出的行政處罰于法有據(jù)，加之在當前不同行政部門之間職能分工較為混亂、重疊，且行政處罰目的被異化的背景下，各個行政部門一般較少會在參考其他部門已經(jīng)做出的處罰決定的基礎(chǔ)上變更或者撤銷自己的處罰決定。更為突出的問題還在于，由于不同行政執(zhí)法部門之間的分工跨度可能較大，且屬于完全不同的行政管理體系，這就導(dǎo)致通過行政復(fù)議解決此類問題的難度非常之大。

處理重復(fù)處罰問題最佳的方式應(yīng)當是行政訴訟這一途徑。當然，基于重復(fù)處罰本身的特點，我們首先必須要準確理解和把握“一事不再罰原則”的具體含義及其外延。

“一事不再罰”被普遍認同為行政處罰的一個原則，應(yīng)無異議。但是對于其具體的概念，學者卻有不同的理解。具體而言，爭論的焦點主要在于對“一事”以及“再罰”這兩者的不同認定。對此，下文將分別予以論述。

（一）“一事”應(yīng)當認定為相對人的“一個行為”

在我國行政法領(lǐng)域，對于“一事不再罰”的討論并不徹底，所謂“一事”是指“一個符合違法構(gòu)成要件的事實”還是“一個客觀發(fā)生的事實行為”或有其他含義，并不十分明確。對此，有學者解釋為“同一事實和同一理由”，而且同一事實和同一理由是不可分割的條件，如果屬于同一事實不同理由，就可以再罰，如在繁華路段無照擺設(shè)地攤，則工商、市容、交通等不同部門均可以依據(jù)不同的法規(guī)對之予以行政處罰。此時做出行政處罰的“理由”實際上就是相對人的違法行為所涉及的行政法律法規(guī)，而以這些法律法規(guī)作為處罰的依據(jù)都來自于行政主體的主觀單方面認定。但是，有學者則提出相反的觀點，認為對“同一事實”和“同一理由”不加區(qū)分會導(dǎo)致處罰不公正和處罰過重等問題，主張對于“一事”的認定應(yīng)當以行政相對人的客觀行為為出發(fā)點，換言之，“一事”應(yīng)當理解為“一個行為”。

本文認為，后一種觀點更有合理性。從邏輯上來看，只有當行政相對人客觀實施了違法行為后，行政機關(guān)才會介入并對其進行行政處罰——而無論最終做出的行政處罰為何，就其本質(zhì)而言，都是都該相對人法律上負面的評價。換言之，違法事實發(fā)生在前，法律評價在后。行政處罰針對的應(yīng)當是行政相對人在客觀意義上已然實施的違法行為，而不可能是觀念上的法律要件實事。后者屬于在對前者進行法律評價時，選擇適用法律時必須予以重點考慮的事項。簡而言之，所謂“同一事實”和“同一理由”其實是屬于不同邏輯層面的概念，在考慮何為“一事”的概念時必須加以區(qū)分。

另一方面，在建設(shè)法治化政府的要求下，行政相對人必須要能夠?qū)ψ约簡我坏倪`法行為的后果具有相對的可預(yù)測性，即不能遭受潛在的或者過重的處罰。雖然在理論上，我們可以推定法律公布即為公眾所知曉，但是在社會分工以及政府部門職能劃分日益細化、專業(yè)化的當代，客觀上行政相對人在很多時候難以知曉全部的行政法律法規(guī)，若因為其某一個違法行為而遭受不同行政部門多的次處罰，即不符合法律“可預(yù)見性”的要求，亦有損于法律的安定性和權(quán)威性。

此外，對于相對人的繼續(xù)性行為、連續(xù)性行為，由于行政機關(guān)的一次性處罰已經(jīng)包含了對其全部的法律評價，因此也屬于“一事”的范疇，不能給予多次處罰。特別需要注意的是，對于繼續(xù)性行為，如在高速公路上超載，在由某一行政機關(guān)進行處罰過之后，若行政相對人缺乏改正該違法行為的客觀條件（如沒到高速出口無法卸貨），則仍然屬于“一事”；反之，若該相對人在獲得了改正違法行為的機會后，仍然為之，則可以認定不同行為，可以予以再次處罰。

（二）“再罰”應(yīng)當是指依據(jù)相同或者性質(zhì)相同的行政處罰

我國《行政訴訟法》第24條規(guī)定“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，從字面上分析，“不再罰”僅僅適用于罰款這一行政處罰方式，似乎其他種類的行政處罰并不受此約束——在這個意義上而言，顯然不能認為我國已經(jīng)在立法上真正確立一事不再罰原則。雖然在實踐中，行政執(zhí)法部門最常用的處罰手段一般為罰款，但是，當同一或者不同部門作出相同或類似的其他處罰方式時，此種重復(fù)處罰所造成的負面影響也是不可忽視的。

本文認為，在界定（除罰款之外）“不再罰”這一概念時，主要可以考慮以下兩中情況：

（1）一個行為違反了一個法律規(guī)范，但是由兩個或者兩個以上行政機關(guān)管轄。例如，行為人的某一違法行為的發(fā)生地和結(jié)果地處于不同地域，則這些地區(qū)的幾個同類行政機關(guān)都有管轄權(quán)。對此，學者意見較為一致，均主張遵循“誰先發(fā)現(xiàn)，誰管轄”的原則處理——這是因為，此時各個機關(guān)做出處罰所依據(jù)的事實和理由都相同，因而在程序上規(guī)定“誰先發(fā)現(xiàn)，誰管轄”，以保障執(zhí)法效率。

另一種情形是，對于同一種違法行為，同一法律規(guī)范規(guī)定多個行政機關(guān)均有管轄權(quán)，如對于銷售不合格豬肉產(chǎn)品的行為，工商部門和衛(wèi)生部門都可以處罰。對此，這兩個行政機關(guān)在管理權(quán)限上存在客觀的重疊，因此在其處罰權(quán)重疊的部分，亦應(yīng)當遵循“誰先發(fā)現(xiàn)，誰管轄”的原則，在前一行政機關(guān)作出的處罰決定經(jīng)法定程序撤銷、變更之前，后一行政機關(guān)不得再次作出相同或者類似的處罰決定；但是，由于各個行政機關(guān)在管理同一違法行為時，其職責和側(cè)重點一般存在區(qū)別，因此，在其各自職責范圍作出的不同種類的行政處罰，不能被認定為重復(fù)處罰。例如，在行政機關(guān)對上述違法行為予以吊銷營業(yè)執(zhí)照之后，衛(wèi)生部門還可以吊銷其衛(wèi)生執(zhí)照。

（2）一行為違反了多個法律規(guī)范，由一個或者多個行政機關(guān)管轄。在此種情形下，該行為屬于想象競合行為，應(yīng)先依據(jù)不同規(guī)范得出各自的處罰方式，處罰種類相同的，擇一重罰處之，處罰種類不同的，則可以并處。若該違法行為屬于法規(guī)競合行為，則處罰機關(guān)應(yīng)當按照“特別法優(yōu)于普通法”等法律效力位階原則處理。換言之，在這種情況下，最終只有一個法規(guī)可能得到適用，并由該法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)予以處罰，若其他行政機關(guān)先發(fā)現(xiàn)該違法行為的，應(yīng)當通知有管轄權(quán)的行政機關(guān)來作出處罰。

綜上，我們可以對“一事不再罰”原則的內(nèi)涵做如下界定：一般而言，對于行政相對人客觀上事實的同一違法行為，只能給予一次行政處罰，但是若該行為同時違法了多個沒有競合關(guān)系的法律規(guī)范，或者法律授權(quán)不同部門可以從不同層面對其享有管轄權(quán)，則可以依據(jù)相同或者不同的法律規(guī)范作出多次不同種類的行政處罰。

三、行政訴訟被告人以及管轄法院的選擇和確定

由于重復(fù)處罰的特殊性，在允許相對人對其提起行政訴訟的前提下，首先必須要明確該相對人可以或者應(yīng)當起訴的被告人。根據(jù)我國《行政訴訟法》第25條之規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，做出具體行政行為的行政機關(guān)是被告”，若我們不考慮條文本身規(guī)定的不夠全面、模糊性等缺陷，僅從字面意義上理解，在因行政機關(guān)重復(fù)處罰而提起訴訟的情形中，法律在被告人資格方面似乎并未做任何限制或提供任何明確指引——換言之，理論上，行政相對人應(yīng)當有權(quán)對做出處罰的任何行政機關(guān)提起訴訟。問題在于，此時該相對人在選擇被訴對象時是否具有排他性，亦即，其是否可以同時選擇其中一個或多個行政機關(guān)為被告？還是說必須同時以所有涉及的行政機關(guān)為被告？

根據(jù)上文所述，行政相對人之所以有權(quán)對重復(fù)處罰提起行政訴訟，其理由往往并非某一單獨的行政處罰缺乏合法性或者合理性，而是根據(jù)“一事不再罰”原則的要求，行政權(quán)力的行使不得具有重復(fù)性，對違法行為在同一層面上的法律評價只能進行一次，據(jù)此，從整體意義上而言，重復(fù)進行的處罰應(yīng)被認定為失當。因此，理論上，該相對人應(yīng)當將全部做出處罰的行政機關(guān)作為共同被告方能構(gòu)成適格的訴訟。

但是，上述要求對于行政相對人而言顯然不盡合理，且過于苛刻。在實踐中，相對人對單個行政機關(guān)提起行政訴訟往往已然處于劣勢地位，若要求其同時對付多個行政機關(guān)，則無疑是關(guān)閉了其尋求訴訟救濟的途徑和可能。另一方面，在被告是否適格的問題上，法院享有最終的判斷權(quán)，且不受行政相對人起訴的限制或者左右——后者僅是啟動司法程序的主體，其所訴的被告人只能為法院提供一定的參考作用。此外，由于行政訴訟第三人制度的存在，相對人或法院亦沒有必要將所有做出行政處罰的機關(guān)列為被告，通過追加訴訟第三人的方式同樣可以協(xié)調(diào)以及處理行政機關(guān)重復(fù)處罰的問題。

據(jù)此，基于方便行政相對人起訴的考量，本文認為，行政相對人應(yīng)當有權(quán)選擇其中一個或者多個行政機關(guān)為被告，法院對此也可以予以闡明，若該相對人拒不變更被告人，則法院一般應(yīng)當依職權(quán)追加其他未被列為被告的行政機關(guān)做為訴訟第三人，但是該相對人明確表示服從某項處罰、并且不愿再追究的除外。

此外，我們還需要明確對重復(fù)處罰提起行政訴訟時管轄法院的問題，包括地域管轄和級別管轄兩個方面。由于行政相對人有權(quán)選擇任意一個或者多個行政機關(guān)作為被告，因此，與行政行為經(jīng)過復(fù)議被改變、原告被限制人身自由的情況相同，亦屬于存在共同管轄時需要考慮的問題。根據(jù)《行政訴訟法》第20條的規(guī)定：“兩個以上法院都有管轄權(quán)的案件，原告可以選擇其中一個法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權(quán)的法院提起訴訟的，由最先收到起訴狀的法院管轄”，以及第17條：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄”這一規(guī)定，在對重復(fù)處罰提起行政訴訟的場合下，行政相對人所起訴的所有被告所在地法院均有管轄權(quán)，該相對人可以自行選擇向其中任意一個法院提起訴訟。

由于做出重復(fù)處罰的行政機關(guān)可能不在同一轄區(qū)，或者屬于不同的行政級別——若在訴訟前已經(jīng)經(jīng)過了行政復(fù)議程序，則情況可能會變的更加復(fù)雜。因此，一般情況下，基層法院往往不具備處理此類案件的能力，其協(xié)調(diào)各個行政部門的能力、以及裁判的權(quán)威性嚴重不足。所以，本文認為，對于此類案件，應(yīng)當由各個行政機關(guān)共同上級所在地的中級人民法院管轄，若其共同上級為省級或省級以上政府或其部門，則應(yīng)當由對應(yīng)的最高人民法院或者高級人民法院指定轄區(qū)內(nèi)的某一中級人民法院管轄。

四、法院裁判方式的選擇與評析

行政訴訟案件的復(fù)雜性決定了其裁判形式的多樣化，根據(jù)《行政訴訟法》和最高法院《若干解釋》的相關(guān)規(guī)定，主要可以劃分為以下幾種：維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、確認判決、駁回訴訟請求判決、情況判決以及行政賠償判決等。本文認為，在對重復(fù)處罰提起的行政訴訟中，法院的裁判方式（在確定重復(fù)處罰確實存在的前提下）應(yīng)當以撤銷判決和變更判決為主，在特定的情況下亦可以采用確認（違法）判決或者情況判決等方式。

根據(jù)上文所述，在對重復(fù)處罰提起的行政訴訟中，每一個行政處罰本身可能并沒有瑕疵，其可訴性的基礎(chǔ)在于，若將全部的行政處罰作為一個整體看待時，則違反了行政權(quán)不得重復(fù)實施的法治要求（即“一事不再罰原則”）。其違法的核心在于“再罰”——從邏輯層面上而言，行政機關(guān)的第一次處罰并不在此范圍之內(nèi)，理論上不應(yīng)當受到司法權(quán)的審查，乃至于否定性評價。一般情況下，根據(jù)“誰先發(fā)現(xiàn)，誰處罰”這一原則的要求，最先做出的行政處罰通常具有優(yōu)先性，并排斥后續(xù)做出的相同或類似的處罰。然而，由于我們是將所有的行政處罰作為一個整體來看待的，因此，在此類行政訴訟之中，并不存在“先罰”和“后罰”的區(qū)別，每一個行政處罰都屬于“整體違法”中的一個組成部分，不能分開予以評價——簡而言之，“先罰”的優(yōu)先效力并不是絕對的。正是基于這種特殊情況，法院只能在追加全部涉案行政機關(guān)為第三人的基礎(chǔ)之上，綜合評價所有的行政處罰，而后依據(jù)“先罰吸收后罰”或者“重罰吸收輕罰”等原則，依照如下情形做出不同的方式的裁判：

（1）后做出處罰的機關(guān)事先知道其他行政機關(guān)已經(jīng)做出類似或者相同的處罰決定的，法院應(yīng)當撤銷后做出行政處罰，或要求后一行政機關(guān)變更處罰方式；若后做出的重復(fù)的行政處罰已經(jīng)全部或者部分執(zhí)行，則法院應(yīng)當在已經(jīng)執(zhí)行完畢的部分之內(nèi)，判決折抵最先做出的行政處罰，并在此基礎(chǔ)上依法變更最先做出的行政處罰。但是，如果重復(fù)處罰均為罰款的方式，則只能判決撤銷后一處罰決定。

（2）后做出處罰的機關(guān)事先并不知道其他行政機關(guān)已經(jīng)做出類似或者相同的處罰決定的，則法院應(yīng)當根據(jù)“重罰吸收輕罰”的原則，判決撤銷較輕的處罰決定。若該“重罰”決定本身存在合理性等問題，則法院可以在較重的處罰幅度內(nèi)，直接判決予以變更。折抵和例外的情況同上。

（3）若重復(fù)處罰不適合直接判決撤銷或者變更的，法院可以判決撤銷全部處罰決定，并要求多個行政機關(guān)在協(xié)商一致的情況下，重新作出合并處罰決定。若行政機關(guān)相互之間無法達成一致意見，法院可以再自由裁量的基礎(chǔ)上，自行選擇按照“先罰吸收后罰”原則或者“重罰吸收后罰”原則，確認某一處罰決定為合法，并且判決撤銷其他處罰決定。行政相對人也可以對多個行政機關(guān)重新做出的合并處罰決定提起行政復(fù)議或者行政訴訟。