張衛(wèi)東

【摘 要】 分析杭州港航系統(tǒng)基層法制建設(shè)現(xiàn)狀，指出目前存在的對(duì)法制工作的認(rèn)識(shí)不盡統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)“倒三角”傾向、法制隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不盡合理、日常法制教育效果不明顯等問題。針對(duì)存在的不足，提出完善港航基層法制建設(shè)的幾點(diǎn)建議：強(qiáng)化港航法制建設(shè)的功能性定位；優(yōu)化基層法制機(jī)構(gòu)；大力加強(qiáng)法制隊(duì)伍建設(shè)；強(qiáng)化日常法制教育。

【關(guān)鍵詞】 港航管理；基層執(zhí)法；法制建設(shè)；法制教育

作為水上行政執(zhí)法的主體，杭州港航系統(tǒng)擔(dān)負(fù)著“一事三政”的重要管理職能，下屬的各基層一線港航管理部門在行政執(zhí)法中扮演著極為重要的角色，其行政執(zhí)法工作的開展水平和規(guī)范程度直接關(guān)系到整個(gè)杭州港航系統(tǒng)行政執(zhí)法的質(zhì)量。同時(shí)，基層一線港航管理部門直接面對(duì)來自五湖四海的行政相對(duì)人，直接調(diào)查和處理違法違章行為，各種矛盾沖突匯聚，情況復(fù)雜多變，既是工作重點(diǎn)，也是工作難點(diǎn)。做好港航基層一線行政執(zhí)法工作，對(duì)港航事業(yè)和諧發(fā)展具有重要而深遠(yuǎn)的意義。如何進(jìn)一步完善港航基層法制建設(shè)，不僅是做好港航行政執(zhí)法工作的重要基礎(chǔ)，而且也是有效提升港航行政執(zhí)法工作至為關(guān)鍵的一環(huán)。

1 港航法制現(xiàn)狀

1.1 對(duì)法制工作的認(rèn)識(shí)不盡統(tǒng)一

法制工作是一項(xiàng)綜合性的行政服務(wù)工作，其工作效果首先取決于各部門、單位及其工作人員的認(rèn)識(shí)和思想重視程度。目前，基層的法制工作在一定程度上還存在著認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、重視程度不夠等問題，往往出現(xiàn)安排部署多、具體落實(shí)少，檢查督促多、講求效果少，工作形式多、解決問題少等現(xiàn)象。究其原因是各部門及其工作人員對(duì)此項(xiàng)工作沒有足夠的認(rèn)識(shí)和重視，未將法制工作放在重要的位置，不善于用法律手段解決工作中遇到的問題。

1.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)“倒三角”傾向

從機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看，省港航系統(tǒng)法制機(jī)構(gòu)設(shè)置為省、市、縣和一線站所四大層面。好比一個(gè)建筑，最優(yōu)良的構(gòu)架應(yīng)為梯形，但實(shí)際上港航法制機(jī)構(gòu)設(shè)置卻呈現(xiàn)“倒三角形”：省級(jí)最好，市級(jí)次好，縣和一線站所一級(jí)機(jī)構(gòu)普遍設(shè)置不佳。除了局政策法規(guī)處為專設(shè)的法制機(jī)構(gòu)外，各處基本都未單設(shè)法制機(jī)構(gòu)，而且“掛靠”的部門也情況各異，從海事船檢室、行政許可中心到綜合執(zhí)法中隊(duì)等都不盡相同。

1.3 法制隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不盡合理

從法制隊(duì)伍情況來看，基層各處及一線站所法制員基本均為兼職，而且很多都不是法律專業(yè)出身，不僅沒有受過系統(tǒng)、專業(yè)的法律教育學(xué)習(xí)，甚至連基本的系統(tǒng)性上崗培訓(xùn)都未參加過，很難有效、獨(dú)立地開展實(shí)際工作。這些法制員對(duì)于日常工作多疲于應(yīng)付，甚至談不上進(jìn)行系統(tǒng)性的年度工作，法制工作創(chuàng)新更無從談起。同時(shí)，從整體年齡結(jié)構(gòu)看，基層各處也尚未形成梯次年齡結(jié)構(gòu)。

1.4 日常法制教育效果不明顯

多年來，港航法制建設(shè)在不斷完善，同時(shí)也取得了一些顯著的成效。由于受“年年搞、年年老一套”思維定勢(shì)的影響，加上形式趨于單調(diào)，缺乏針對(duì)性和實(shí)效性，日常法制教育更多流于形式，取得的效果并不明顯，造成行政執(zhí)法人員的日常執(zhí)法或多或少出現(xiàn)一些偏差。如：少數(shù)執(zhí)法人員法制觀念淡薄，缺乏保護(hù)當(dāng)事人基本權(quán)利的意識(shí)，法治意識(shí)不強(qiáng)；執(zhí)法辦案重實(shí)體，輕程序；法律文書制作不規(guī)范，搜集證據(jù)不合法；隨意執(zhí)法、辦案不作為等。這些問題時(shí)有發(fā)生，從而制約港航法制工作的進(jìn)一步發(fā)展。

2 完善基層法制的幾點(diǎn)建議

2.1 強(qiáng)化港航法制建設(shè)的功能性定位

長(zhǎng)期以來，行政執(zhí)法部門將行政許可和行政處罰作為行政執(zhí)法的中心任務(wù)，法制工作在整個(gè)港航工作體系中的功能定位是作為一項(xiàng)專門工作，服務(wù)并服從于中心工作，處于輔助、次要的地位，這符合當(dāng)時(shí)港航發(fā)展的需要。但是，隨著水運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和社會(huì)體制的轉(zhuǎn)型，尤其是當(dāng)前社會(huì)主義法制建設(shè)和依法治國(guó)理念被提到了前所未有的高度，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也走入關(guān)鍵的戰(zhàn)略機(jī)遇期，這均對(duì)政治法律制度建設(shè)提出必然要求。因此，當(dāng)前基層法制建設(shè)的目標(biāo)和功能定位必須立足于新的戰(zhàn)略任務(wù)的高度審視，堅(jiān)持解放思想，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，將法制工作提高到一個(gè)更高的層面。作為整個(gè)港航工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)不斷完善法制建設(shè)，不斷提升執(zhí)法能力，不斷夯實(shí)港航發(fā)展基石。只有對(duì)法制工作有了這樣一種統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，才會(huì)真正在思想上重視。

2.2 優(yōu)化基層法制機(jī)構(gòu)

針對(duì)目前基層法制機(jī)構(gòu)不夠明確等現(xiàn)狀，建議從市局層面進(jìn)行一次全面的摸底和調(diào)研，整合和統(tǒng)一各處的法制機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，在某一固定基層部門設(shè)置法制機(jī)構(gòu)，以便于業(yè)務(wù)線上的貫通和市局的統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。建議各處法制員盡可能地具備法律專業(yè)背景，而各基層一線站所則由2～4名執(zhí)法骨干擔(dān)任，使“倒三角形”變?yōu)椤暗固菪巍?，進(jìn)而發(fā)展為“正梯形”，為基層依法行政工作提供充分的組織保障。

2.3 大力加強(qiáng)法制隊(duì)伍建設(shè)

（1）目前，各處的法制員基本為兼職人員，而且很多都是各業(yè)務(wù)線上的骨干和中堅(jiān)力量，日常工作較為繁忙，工作量和工作強(qiáng)度較大，隨著近年來市局法制工作日趨規(guī)范，工作標(biāo)準(zhǔn)和要求也越來越高，法制工作任務(wù)也越來越重。各處日常法制工作開展的好壞，在很大程度上取決于日常工作落實(shí)的程度。因此，應(yīng)減輕基層法制員日常工作壓力，使他們真正將精力放在法制工作上。

（2）通過加強(qiáng)法律知識(shí)的宣傳和教育，提升基層廣大執(zhí)法人員的法制意識(shí)，使人人都學(xué)法、人人都懂法、人人都是法制員，從而營(yíng)造良好的法制文化建設(shè)氛圍。

2.4 強(qiáng)化日常法制教育

（1）加強(qiáng)法制培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性，面向部分非法律專業(yè)出身的法制員，加強(qiáng)其法律知識(shí)的系統(tǒng)性培訓(xùn)，提升其綜合法律業(yè)務(wù)能力；面向基層一線執(zhí)法人員，通過課時(shí)培訓(xùn)，提高其基礎(chǔ)業(yè)務(wù)知識(shí)和執(zhí)法程序掌握的水平，強(qiáng)化嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法的工作紀(jì)律；面向基層管理部門業(yè)務(wù)骨干，通過進(jìn)一步深入學(xué)習(xí)和答疑解難，提高其港航海事政策法規(guī)的理解水平和工作中處理重大復(fù)雜事項(xiàng)的能力；面向基層管理部門領(lǐng)導(dǎo)，通過培訓(xùn)和專家講座，提高基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水運(yùn)事業(yè)改革發(fā)展大趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)和對(duì)依法行政的重視。

（2）創(chuàng)新培訓(xùn)方式，舉辦各種類型的法制培訓(xùn)班，每年選送一批業(yè)務(wù)骨干到高等院校參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律水平，使從事法制工作的人員既有較高的政治素質(zhì)，又熟知經(jīng)濟(jì)、法律方面的知識(shí)；既掌握我國(guó)法律、法規(guī)，又了解一些先進(jìn)國(guó)家的法律規(guī)定，擴(kuò)大知識(shí)面，在工作實(shí)踐中不斷提高統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)處理各種矛盾的能力。