組織理論視野中的虛擬政府*

張乾友

組織理論視野中的虛擬政府*

張乾友

20世紀后期以來，人類的組織和社會都經(jīng)歷了一個從虛擬化到網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展過程，也使虛擬政府作為一種生成中的政府形式而呈現(xiàn)了出來。當前，虛擬政府在組織方面表現(xiàn)出了較為清晰的特征。就組織構(gòu)圖而言，在虛擬政府中，傳統(tǒng)科層機構(gòu)仍然存在，但其橫向結(jié)構(gòu)的重要性將超過縱向結(jié)構(gòu)，從而更多地表現(xiàn)為一個分工—協(xié)作體系，而不是命令—控制體系。同時，任務型組織與行動者網(wǎng)絡(luò)將得到日益廣泛的應用，使虛擬政府在整體上更具靈活性與開放性。就規(guī)則分布而言，促進性規(guī)則的比重和重要性都將大大增加，控制性規(guī)則則退而承擔起一種保障性的角色，從而使虛擬政府的規(guī)則體系也表現(xiàn)出更高的靈活性和有機性。

虛擬政府 行動者網(wǎng)絡(luò) 任務型組織 控制性規(guī)則 促進性規(guī)則

進入21世紀以來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，人類已經(jīng)進入了一個虛擬化和網(wǎng)絡(luò)化的時代，虛擬化和網(wǎng)絡(luò)化構(gòu)成了當今政府變革的兩大背景，①關(guān)于虛擬政府的研究也正方興未艾。虛擬政府可能成為一種新的政府模式，在許多方面呈現(xiàn)出了不同于傳統(tǒng)政府的特征，但就目前而言，已經(jīng)發(fā)展得比較成熟、在可見的未來也可以預測其趨勢的則是它的組織方面，事實上，從文獻來看，關(guān)于虛擬政府的研究也主要集中于組織理論的層面，關(guān)注的是政府組織的虛擬化問題。政府的虛擬化主要體現(xiàn)在其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)方式和規(guī)則體系上。在結(jié)構(gòu)方面，與傳統(tǒng)政府依賴于永久性的實體組織不同，虛擬政府更強調(diào)具有臨時性特征的任務型組織與行動者網(wǎng)絡(luò)，并通過對傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的解構(gòu)而實現(xiàn)自身的開放。在規(guī)則方面，與傳統(tǒng)政府依賴于控制性規(guī)則不同，虛擬政府更強調(diào)促進性規(guī)則，并通過對促進性規(guī)則的自覺運用而獲得了更多的靈活性與有機性。正是由于有著這兩方面的變化，虛擬政府呈現(xiàn)出了許多不同于傳統(tǒng)政府的特征，表現(xiàn)出了更高的開放性與靈活性。在這些發(fā)展的基礎(chǔ)上，如果加以適當?shù)囊龑Ш徒?gòu)，虛擬政府將很可能成為傳統(tǒng)政府的一種替代形式。

從虛擬化到網(wǎng)絡(luò)化的組織發(fā)展

20世紀后期以前，提到組織，我們想到的一定是一種擁有明確形式和正式結(jié)構(gòu)的實體性的存在，而隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)在組織生活中的廣泛應用，組織也開始獲得了一種虛擬化的存在形態(tài)。這就是科羅巴斯(Jane E.Klobas)與杰克遜(Paul D.Jackson)指出的，“由于組織使用了新的技術(shù)來重新分配工作，使它前所未有地分散在了不同的地點、不同的時區(qū)甚至不同的組織，過去二十年見證了越來越多組織形式的出現(xiàn)。……這個世界被認為越來越‘虛擬’，在這種狀態(tài)下，組織團結(jié)僅僅是表面上的：現(xiàn)實是一種連接了人員、企業(yè)、過程與專業(yè)技能的高績效的動態(tài)網(wǎng)絡(luò)，其中，生產(chǎn)和競爭的動力取代了對永久性和結(jié)構(gòu)的需要?！雹诮陙?，這種日益失去了存在的永久性與正式結(jié)構(gòu)的虛擬化的組織形態(tài)被越來越多的學者視為了一種新的組織類型，即虛擬組織(virtual organization)。根據(jù)馬澤斯基(Marco Mazzeschi)的歸納，“虛擬組織是一個廣闊的地理區(qū)域上的各方(人與/或組織)的一種結(jié)合，它旨在通過共用核心能力與資源來實現(xiàn)集體目的?！雹邸疤摂M組織是一個由彼此獨立的公司組成的臨時網(wǎng)絡(luò)，它由信息技術(shù)連接起來，以共享技術(shù)、成本與進入對方市場的通道。這些公司為抓住一個特定的機會而迅速聯(lián)合起來，并在其后解散?！雹芤簿褪钦f，虛擬組織是一種由信息技術(shù)連接起來的網(wǎng)絡(luò)式的組織形態(tài)或組織集群，由于信息技術(shù)使它的存在突破了地理空間、物質(zhì)資源等實體性因素的限制，因而，這種組織形態(tài)或組織集群在履行功能時表現(xiàn)出了更多虛擬化的特征，具有了更多的隨機性和不確定性，而不再表現(xiàn)為一個特定地物理空間中的某種正式結(jié)構(gòu)權(quán)威性地分配和使用資源的過程。

20世紀后期以來，由于信息技術(shù)日益廣泛地滲透進了我們的生活，虛擬組織這種現(xiàn)象被越來越多的人們所認識到，虛擬組織與實體組織的區(qū)別也成了頗受學者們關(guān)注的一個問題。趙春明認為，傳統(tǒng)的實體組織與新興的虛擬組織在三個方面上有著截然不同的特征，具體而言：在組織功能上，實體組織是完整化的，即具有完成業(yè)務活動所需的全部功能，虛擬組織則是專長化的，只保留自己的核心專長及相應的功能；在組織的資源來源上，實體組織是內(nèi)部化的，即依靠自身的功能、資源完成組織的活動，虛擬組織則是合作化的，它充分利用外部資源，并與具有功能及資源互補性的其它組織進行合作；在存在形態(tài)上，實體組織是集中化的，即將各種所需的功能、資源集中在一個具有連續(xù)性的地理范圍或空間上，從而使組織有形化，虛擬組織則是離散化的，它具有空間上的不連續(xù)性，是通過信息網(wǎng)絡(luò)而連接在一起的。⑤除此之外，阿胡加(Manju K.Ahuja)與卡利(Kathleen M.Carley)還指出，“虛擬組織的一個關(guān)鍵特征是它所擁有的廣泛的非正式溝通。由于缺乏正式的規(guī)則、程序、規(guī)范與明確的報告關(guān)系，它需要更廣泛的非正式溝通?！雹抟簿褪钦f，在溝通方式上，實體組織是正式化的，虛擬組織則具有更多的非正式性。

總的來說，今天，虛擬組織研究方興未艾，在私人部門中，它催生了虛擬企業(yè)(virtual enterprise)的概念，在公共部門中，也催生了虛擬國家(virtual state)⑦和虛擬政府(virtual government)⑧等全新的觀念。然而，考察既有文獻，我們發(fā)現(xiàn)，當前，虛擬組織并不是作為一種組織，而是作為一種組織間的網(wǎng)絡(luò)而得到理解的，在當前的研究中，“虛擬組織的概念實際上是關(guān)于在組織間建立網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)這種思維的正式體現(xiàn)”。⑨在這個意義上，虛擬組織其實可以更準確地被理解為一種組織間網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)打破了實體組織間原有的界限，同時也失去了實體組織內(nèi)部的有效規(guī)則體系，從而使它的活動表現(xiàn)出了更多虛擬的特征，而不再具有明確的正式形式。事實上，完全虛擬的組織是不可能存在的，盡管隨著互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，人際聯(lián)系與社會交往都逐漸呈現(xiàn)出了無邊界的特征，但作為一種理性的人類集群形式，組織則一定是有邊界的——雖然這種邊界本身可能是開放的，因而也有其實體性的存在形態(tài)，當然，這種實體形態(tài)本身也不再是固定的，而具有了流動性。

當然，就組織本身而言，虛擬化并不僅僅意味著虛空化，相反，虛空化只是虛擬化的一個階段。隨著許多組織資源與要素的外部化，組織內(nèi)部的正式結(jié)構(gòu)變得殘缺不整，機構(gòu)間原有的分工—協(xié)作關(guān)系也受到了破壞，不同機構(gòu)之間在職能上的模糊地帶和交叉地帶則顯著增多起來。進而，與職能邊界的變化相適應，組織中的傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)也發(fā)生了調(diào)整，使由橫縱兩個維度構(gòu)成的立體結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)向了一種更具發(fā)散性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

虛擬政府的組織構(gòu)圖

在某種意義上，行動者網(wǎng)絡(luò)類似于早期組織理論家所說的“非正式組織”，但又不等同于非正式組織。首先，非正式組織的概念只適用于組織領(lǐng)域，而行動者網(wǎng)絡(luò)則是廣泛存在于組織和社會之中的一種現(xiàn)象；其次，非正式組織是非理性的，它是存在于組織理性結(jié)構(gòu)之外的一種異例性的人際聯(lián)系，而行動者網(wǎng)絡(luò)則是理性的，它雖然不擁有一整套理性的規(guī)則體系，卻謀求理性的共同行動，甚至可以通過理性的設(shè)計而轉(zhuǎn)化成正式的組織——當然，這種組織在結(jié)構(gòu)上必然不同于傳統(tǒng)官僚組織；再次，非正式組織是封閉的，其成員之間有著強烈的排他性認同，并通過這種排他性的認同來增強彼此間的凝聚力，而行動者網(wǎng)絡(luò)則是開放的，它是通過開放來增強自身的資源獲取能力與共同行動能力的。在組織中，非正式組織與行動者網(wǎng)絡(luò)之間并不是截然對立的，而可能存在某種轉(zhuǎn)換的機制，一方面，非正式組織可以通過自身的理性化和向“他者”開放而轉(zhuǎn)換為行動者網(wǎng)絡(luò)，另一方面，如果行動者網(wǎng)絡(luò)走向了封閉和非理性的方向，就也可能退化為非正式組織。

由此，經(jīng)過從虛擬化到網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展之后，我們看到了一個更加復雜、更具多元性的組織世界。就組織內(nèi)部而言，首先，傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)并沒有消失，但它比以往更加水平化了，在重要性上，它的橫向結(jié)構(gòu)開始超過了縱向結(jié)構(gòu)。作為這種發(fā)展的結(jié)果，科層結(jié)構(gòu)也更多地表現(xiàn)為一個分工—協(xié)作的體系，而不再像以往那樣把控制作為其首要功能了。其次，任務型組織在組織中得到了日益廣泛的運用，并在某些組織職能的行使上表現(xiàn)出了相對于傳統(tǒng)職能機構(gòu)的優(yōu)越性。與傳統(tǒng)職能機構(gòu)遵循嚴格的分工—協(xié)作原則因而保持明確的界限不同，任務型組織之間則是互不排斥的，相反，由于不同任務可能需要運用到共同的資源，任務型組織之間經(jīng)常是相互交叉和重疊的，同一組織成員可能同時服務于不同的任務型組織。結(jié)果，職能機構(gòu)間的分工—協(xié)作關(guān)系與邊界都被打破了，組織的實體結(jié)構(gòu)變成了流動性的，可以根據(jù)任務的需要而隨時進行重新組合。此外，組織中還存在一些沒有得到組織化的行動者網(wǎng)絡(luò)，它們不受任何實體性界限的限制，而在組織內(nèi)外尋找完成共同目標所需的資源。由此，組織與組織之間、組織與環(huán)境之間的邊界也變得模糊了，通過行動者網(wǎng)絡(luò)與其它組織及環(huán)境的互動，組織本身也變成了一個具有開放性的體系，置身于一個開放的世界之中了。

傳統(tǒng)上，組織成員間的聯(lián)系通常是單一的和線性的，他們間的關(guān)系是由被分解了的工作所決定的。而現(xiàn)在，組織成員間的聯(lián)系則變成了多元的和非線性的，呈現(xiàn)出了一個網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在這一結(jié)構(gòu)中，一個人可能既在特定職能機構(gòu)中擔任職位，又在某些任務型組織中承擔角色，同時還加入了某些行動者網(wǎng)絡(luò)，因而，他與其它組織成員的關(guān)系就變得復雜了，具有了多重性和不確定性。在某種意義上，在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，所有組織成員都是互聯(lián)的，盡管特定成員間的聯(lián)系并不是直接的和顯性的，但只要任務需要，他就可以與跟自己沒有任何分工關(guān)系的人建立起任務性的聯(lián)系。相應的，這種任務本身也變成了非線性的，是無法通過任何線性結(jié)構(gòu)而得以完成的。

虛擬政府的規(guī)則分布

我們知道，傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)是通過層級節(jié)制的方式來保障組織目標的實現(xiàn)的，而這種層級節(jié)制的依據(jù)和工具就是組織的控制性規(guī)則?？刂菩砸?guī)則既規(guī)定了上下級之間的命令—服從關(guān)系，從而賦予了上級機構(gòu)和職位以控制性權(quán)威，也規(guī)定了這種權(quán)威的作用方式和作用范圍，從而使上級的權(quán)威和控制性活動都有據(jù)可循，而不會由于權(quán)威的濫用而造成背離組織目標的后果。在虛擬政府中，科層結(jié)構(gòu)仍然是組織的基本框架，但這種框架不再是固定的和永久性的，而具有了不確定性和流動性，因而，層級間的節(jié)制關(guān)系也變得更加靈活。由于下級可能因為控制的過于嚴厲而流失，在科層結(jié)構(gòu)中，控制是否保障組織目標的一種有效方式也變成了一件值得懷疑的事情。在很多情況下，上級可能需要通過鼓勵下級的行動來換取下級對于責任的主動承擔與對于自己的忠誠，另一方面，這種鼓勵也必然造成下級行為不確定性的增大，從而增加了組織失控的風險。所以，上下級間積極的鼓勵關(guān)系也需要得到規(guī)則的規(guī)范，而能夠規(guī)范這種關(guān)系的規(guī)則就是促進性規(guī)則。由此，隨著科層結(jié)構(gòu)與層級關(guān)系的靈活化，控制性規(guī)則的作用效力與適用范圍都將大打折扣，促進性規(guī)則則獲得了充分的成長空間，并將在科層結(jié)構(gòu)的正常運行中扮演起日益重要的角色。

作為一種以信任為基礎(chǔ)而建立起來的集群形式，行動者網(wǎng)絡(luò)天然地排斥控制性規(guī)則，因為控制就意味著不信任。但行動者網(wǎng)絡(luò)也不能僅憑信任而開展行動，從彼此信任到開展合作，中間還有一個達成共識的環(huán)節(jié)，這需要大量的溝通和協(xié)商，而這種溝通和協(xié)商只有在規(guī)則的引導下才可能是有效的。同時，在共識與合作之間也存在著距離，即使達成了共識，行動者們的行動也可能出現(xiàn)沖突而背離合作，這種情況同樣需要得到規(guī)則的規(guī)范和引導。所以，行動者網(wǎng)絡(luò)雖然排斥控制性規(guī)則，卻需要促進性規(guī)則來幫助它的成員們達成共識，也需要利用促進性規(guī)則來引導行動者們的行動。促進性規(guī)則可以承擔起行動者網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的共識管理和目標引導的功能，從而保證行動者網(wǎng)絡(luò)能夠通過合作來應對共同關(guān)注的問題，而這又將反過來使行動者間的信任得到鞏固與更新，從而增強網(wǎng)絡(luò)的凝聚力和行動能力。

總之，在虛擬政府中，作為基本框架的科層結(jié)構(gòu)將保留大部分的控制性規(guī)則，同時也將運用更多的促進性規(guī)則；在承擔起了越來越多新型職能的任務型組織中，控制性規(guī)則無論在作用范圍還是作用效力上都將大大減小，促進性規(guī)則則將成為任務型組織規(guī)則體系的主體構(gòu)成；而在廣泛存在于組織內(nèi)外的行動者網(wǎng)絡(luò)中，控制性規(guī)則受到了普遍的拋棄，促進性規(guī)則則成了行動者之間達成共識與開展合作的有效工具?？偟膩砜?，在虛擬政府中，促進性規(guī)則的比重和重要性都將大大增加，從而使虛擬政府的規(guī)則體系表現(xiàn)出更高的靈活性和有機性，而這又將對虛擬政府的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)起到一種潤滑的作用，進而使虛擬政府的職能活動更加順暢，而不像在傳統(tǒng)官僚制政府中那樣機械而充滿了摩擦。

①鄭家昊：《社會治理意義上的網(wǎng)絡(luò)世界及其治理》，《南京工業(yè)大學學報》(社會科學版)2013年第3期。

②Jane E. Klobas and Paul D. Jackson, eds.BecomingVirtual:KnowledgeManagementandTransformationoftheDistributedOrganization, Heidelberg: Physica-Verlag, 2008, p.1.

③④Marco Mazzeschi, “The Virtual Organisation,” 7th International Conference on Concurrent Enterprising, (June 27-29, 2001), Bremen, p.332, p.331.

⑤趙春明：《虛擬企業(yè)》，浙江人民出版社，1999年，第87-88頁。

⑥Manju K. Ahuja and Kathleen M. Carley, “Network Structure in Virtual Organizations”,OrganizationScience, No.6,Vol.10(1999), p. 742.

⑦Jane E. Fountain, “The Virtual State: Transforming American Government?”NationalCivicReview, No.3,Vol.90(2001), pp.241-251.

⑧Gary Sturgess, “Virtual Government: What Will Remain Inside the Public Sector?”AustralianJournalofPublicAdministration, No.3,Vol.55(1996), pp.59-73.

⑨彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明等譯，中國人民大學出版社，2001年，第96頁。

⑩芳?。骸稑?gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，中國人民大學出版社，2004年，第44頁。

〔責任編輯：成 婧〕

*本文系國家社科基金后期資助項目“行政世界中的社會治理”(項目號：14FZZ008)的階段性成果，同時受江蘇服務型政府建設(shè)研究基地(南京理工大學)開放基金項目資助。

張乾友，管理學博士，南京大學政府管理學院助理研究員，zhangqianyou@ruc.edu.cn。南京，210023