基層執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)：現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策

梁 平 陳 燾

（華北電力大學(xué)法政系，河北保定071003）

基層執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)：現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策

梁 平 陳 燾

（華北電力大學(xué)法政系，河北保定071003）

法治思維和法治方式，是法治中國(guó)建設(shè)的新方法，基層執(zhí)法隊(duì)伍處于國(guó)家治理的“一線”，是推進(jìn)依法治理的“生力軍”，一定程度上，其法治意識(shí)和運(yùn)用法治方式處理問(wèn)題的能力對(duì)全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，盡管大部分基層執(zhí)法隊(duì)伍具有法治思維，且能夠或基本上能運(yùn)用法治的方式進(jìn)行決策和處理問(wèn)題，但存在著運(yùn)用法治方式處理問(wèn)題的能力平庸化等問(wèn)題。基于此，應(yīng)著力解決影響基層執(zhí)法隊(duì)伍法治思維的體制機(jī)制性問(wèn)題，建立整體性的法治培訓(xùn)機(jī)制，推進(jìn)“陽(yáng)光執(zhí)法”，落實(shí)問(wèn)政問(wèn)責(zé)和法治能力考核制度，進(jìn)而切實(shí)提高基層執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)和法治能力。

法治中國(guó)；法治意識(shí)；基層執(zhí)法隊(duì)伍；法治方式；法治能力

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）明確指出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施，提出“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。基層執(zhí)法隊(duì)伍處于國(guó)家治理的“一線”，是推進(jìn)依法治理的“生力軍”，一定程度上，其法治意識(shí)和運(yùn)用法治方式處理問(wèn)題的能力對(duì)全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用。為此，以河北省為例，對(duì)基層執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)狀況進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，針對(duì)存在的突出問(wèn)題提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、問(wèn)卷調(diào)查樣本

課題組共發(fā)放問(wèn)卷300份，回收297份，文中數(shù)據(jù)將漏選等予以排除，每題的“合計(jì)頻數(shù)”是指該題的有效頻數(shù)之和，然后以此為分母計(jì)算出相應(yīng)的百分比。被調(diào)查的基層執(zhí)法人員年齡主要分布在19～50歲之間，其中41～50歲占33.7%，31～40歲占27.3%，19～30歲占26.6%，這三個(gè)年齡段的比例較為均勻，而51～60歲占12.5%，大體上反映了基層執(zhí)法隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)；文化程度以本科為主，占到近2/3（66%），大專學(xué)歷占26.3%，碩士或以上（5.1%）以及高中高職（2.7%）占少量比例，而初中及以下文化程度者為0，這與我國(guó)近20年特別是21世紀(jì)初期以來(lái)大眾化教育以及公務(wù)員考試的學(xué)歷要求等密切相關(guān)，也反映了基層公務(wù)員的文化程度普遍得到了較大提高；這些受調(diào)查的基層執(zhí)法人員工作年限不一，除了“15年以上”者超過(guò)1/3（34.2%）以外，其他各段的比例分布較均勻，由多至少依次為“3年以下”（18.8%）、“3～6年”（18.2%）、“7～10年”（16.1%）、“11～15年”（12.7%）。（見表1～3）

表1 您的年齡？

表2 您的文化程度？

表3 您的工作年限？

從行政級(jí)別來(lái)看，受調(diào)查的基層執(zhí)法人員以普通科員為主，占62.9%，然后依次為副科級(jí)（16.8%）、科級(jí)（11.7%）、副處級(jí)（4.8%）、處級(jí)（3.8%），符合科層制的金字塔結(jié)構(gòu)；就職位而言，普通公務(wù)員占大多數(shù)，達(dá)到76.4%，中層骨干占13.3%，而單位正職和副職分別為2.8%和7.3%。由于我國(guó)公務(wù)員行政級(jí)別與職位并非完全對(duì)應(yīng)關(guān)系，比如正科級(jí)可能并非單位正職，而是副職或中層骨干，享受副科級(jí)待遇的人員也并非擔(dān)任一定的行政職務(wù)，而是普通公務(wù)員，這就造成不同行政級(jí)別的人員比例與職位比例存在出入，但總體上，基層執(zhí)法人員以普通科員（普通公務(wù)員）為主，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或享受行政級(jí)別待遇的人員，向上逐層遞減，這種分布結(jié)構(gòu)，與各類基層執(zhí)法隊(duì)伍的實(shí)際情況大體相符，樣本數(shù)據(jù)具有一定代表性。（見表4～5）

表4 您的行政級(jí)別？

表5 您的職位？

二、基層執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)

意識(shí)決定著行動(dòng)，“法治理念、法律知識(shí)是否以及在多大程度上深入人心并內(nèi)化為人們的法律意識(shí)，成為支配其行為模式的重要影響因素，依然是值得探討的重大課題”［1］。評(píng)判基層執(zhí)法隊(duì)伍的法治意識(shí)，至少包括以下層面：

（一）對(duì)自身定位的認(rèn)知?；鶎訄?zhí)法隊(duì)伍與普通群眾的差別是什么，只有清晰地認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)，才能在行使職權(quán)以及日常生活中找準(zhǔn)自己的定位，規(guī)范自己的行為，知道哪些行為是可為的，哪些是不可為的；哪些是合法的，哪些是非法的；哪些是妥當(dāng)?shù)皿w的，哪些是魯莽失態(tài)的。作為基層執(zhí)法人員，首先應(yīng)清楚，自己行使的是國(guó)家公權(quán)力，自己的一言一行，特別是在行使職權(quán)時(shí)，代表著國(guó)家，反映了基層執(zhí)法隊(duì)伍的整體形象。近年來(lái)，多次出現(xiàn)“官員語(yǔ)錄”，雷人程度令人震驚，更有甚者，近期被爆出的山西某科級(jí)干部“國(guó)家規(guī)定就是狗屁，我就不執(zhí)行”言論［2］，讓民眾大跌眼鏡，輿論嘩然。此類現(xiàn)象，反映了一些基層執(zhí)法人員包括領(lǐng)導(dǎo)干部自我認(rèn)知的嚴(yán)重模糊。

（二）權(quán)力認(rèn)知準(zhǔn)確。首先，基層執(zhí)法人員的權(quán)力直接來(lái)源于法律，職權(quán)法定是不可逾越的底線，“允行與否的標(biāo)準(zhǔn)是法律上是否有明確授予；同時(shí)，即使有行使權(quán)力的法律依據(jù)，還必須按法律所設(shè)定的權(quán)力范圍和要求去行使，而不能為所欲為”［3］。其次，權(quán)力的服務(wù)性，即包括基層執(zhí)法人員的權(quán)力在內(nèi)，任何公權(quán)力的意義均在于服務(wù)于社會(huì)和民眾，以最低限度的社會(huì)成本達(dá)到最大限度的社會(huì)受益，而不是高高在上、頤氣指使的“指揮者”。再次，應(yīng)遵循“任何人不得擔(dān)任自己的法官”的原則，基層執(zhí)法人員在遇到利益沖突時(shí)，必須回避；同時(shí)，權(quán)力的行使必須接受監(jiān)督，并賦予和保障當(dāng)事人予以救濟(jì)的機(jī)會(huì)和途徑。

（三）權(quán)力行使的程序性、公正性與效率性?；鶎訄?zhí)法隊(duì)伍行使權(quán)力必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行，做到不偏不倚，及時(shí)高效。因歷史以及學(xué)術(shù)研究等多層原因［4］，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在著“重實(shí)體輕程序”現(xiàn)象，甚至為了達(dá)到實(shí)體結(jié)果而無(wú)視程序，但公權(quán)力的行使必須遵循正當(dāng)程序原則，否則將猶如“脫韁之馬”，對(duì)民眾權(quán)益以及社會(huì)價(jià)值造成嚴(yán)重侵害。因此，基層執(zhí)法隊(duì)伍在執(zhí)法時(shí)，必須嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行，只有這樣，才能做到實(shí)體公正且具有效率。

（四）廉潔意識(shí)?；鶎訄?zhí)法人員手中掌握著國(guó)家權(quán)力，除了嚴(yán)格遵守法律規(guī)定外，更重要的是，內(nèi)心中必須崇尚、敬畏法律，將法律作為行使職權(quán)和規(guī)范自己行為的根本標(biāo)準(zhǔn)，自覺(jué)的抵制不正之風(fēng)，正本清源，抗拒腐蝕，使清廉成為行使權(quán)力者的處世之道。

（五）“接地氣”的工作作風(fēng)。首先，心系群眾，切實(shí)為群眾利益著想，杜絕利用公權(quán)力謀取個(gè)人私利的“歪念頭”；其次，密切聯(lián)系群眾，傾聽民意，為民謀利，根除“官貴民賤”的封建等級(jí)思想，真正地樹立與民眾“平起平坐”的觀念；再次，敢于干真事，勇于辦實(shí)事，杜絕“吼吼嗓子，擺擺架子，做做樣子”的裝腔作勢(shì)之風(fēng)；最后，善于學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，能夠根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，自覺(jué)地學(xué)習(xí)新知識(shí)，轉(zhuǎn)變理念，創(chuàng)新思路，探索為民服務(wù)的新方式方法。

正如美國(guó)學(xué)者富勒所指出的，“法治的實(shí)質(zhì)，必然是在對(duì)公民發(fā)生作用時(shí)，政府應(yīng)忠實(shí)地運(yùn)用曾公布的應(yīng)由公民遵守并決定是其權(quán)利和義務(wù)的規(guī)則，如果不是指這個(gè)意思，那么就什么意思都沒(méi)有”［5］。基層執(zhí)法隊(duì)伍是法治中國(guó)建設(shè)的重要推動(dòng)者，其法治意識(shí)如何，直接影響到法治中國(guó)的進(jìn)程以及能否實(shí)現(xiàn)。基層執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)，一言以蔽之，即每位基層執(zhí)法人員必須做到守法，包括作為普通民眾意義上的守法，而更重要的是，在行使執(zhí)法權(quán)力時(shí)必須守法。

三、基層執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)現(xiàn)狀

（一）對(duì)工作宗旨的認(rèn)識(shí)較明確，但對(duì)職業(yè)本質(zhì)認(rèn)識(shí)尚不到位

廣義上，基層執(zhí)法人員既包括公務(wù)員，也包括依法履行公職的其他國(guó)家工作人員，其權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)均來(lái)源于國(guó)家公權(quán)力。與其他行使國(guó)家公權(quán)力的人員一樣，基層執(zhí)法隊(duì)伍與普通民眾的根本區(qū)別在于其身份的公職性，只有深刻地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，才能在“雙重身份”中分清行使公權(quán)力與個(gè)人私生活的界限，并在不同的角色中從事與其身份相匹配的行為。對(duì)于“公務(wù)員的職業(yè)本質(zhì)”，僅有40.0%的人員認(rèn)為是“履行公職”，而選擇“服務(wù)社會(huì)”的為56.9%，選擇“培養(yǎng)政治家”和“國(guó)家工具，服務(wù)社會(huì)”的分別為1.0%和0.4%。由此可見，大部分基層執(zhí)法人員將職業(yè)本質(zhì)與“為人民服務(wù)”的工作宗旨相混淆，極少數(shù)人員對(duì)此存在不正確的認(rèn)識(shí)。

表6 您認(rèn)為公務(wù)員的職業(yè)本質(zhì)是什么？

（二）大部分基層執(zhí)法隊(duì)伍具有法治思維，但法治方式的運(yùn)用尚不充分

基層執(zhí)法隊(duì)伍的法治意識(shí)或思維，集中表現(xiàn)為是否對(duì)法律具有敬畏感，是否具有規(guī)則意識(shí)，遇到問(wèn)題時(shí)是否首先想到法律并恪守法律底線。當(dāng)問(wèn)及“您認(rèn)為現(xiàn)在的官員有沒(méi)有法治思維”時(shí)，72%的人員肯定地認(rèn)為“有”，認(rèn)為“基本沒(méi)有”和“沒(méi)有”的分別為26.4%和1.7%；而對(duì)于“您認(rèn)為大多數(shù)官員在決策和處理問(wèn)題時(shí)，是否運(yùn)用法治的方式”，選擇“是”的僅為30.9%，認(rèn)為“基本是”的達(dá)到45.4%，選擇“基本不是”（23.4%）和“不是”（0.3%）的接近1/4。亦即，基層執(zhí)法隊(duì)伍的法治思維總體較好，但不具備法治思維或不能運(yùn)用法治方式的約占二至三成，對(duì)基層法治建設(shè)具有較大的負(fù)作用。（見表7～8）。

表7 您認(rèn)為現(xiàn)在的官員有沒(méi)有法治思維？

表8 您認(rèn)為大多數(shù)官員在決策和處理問(wèn)題時(shí)，是否運(yùn)用法治的方式

（三）基本能做到依法嚴(yán)格執(zhí)法，但仍存在較大的改進(jìn)空間

《決定》對(duì)執(zhí)法的基本要求是嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明，既體現(xiàn)了“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”的總體規(guī)定，也為執(zhí)法裁量和執(zhí)法行為確定了基本準(zhǔn)則。對(duì)于“您認(rèn)為公務(wù)員能否真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)；在行政裁量時(shí)，是否體現(xiàn)了法律的平等精神”，接近六成（58.4%）的人員認(rèn)為“基本有，有時(shí)并沒(méi)有完全執(zhí)行法律，不平等的現(xiàn)象也存在”，而選擇“有，很嚴(yán)格地執(zhí)行法律，在工作中貫徹平等原則”的不到四成（38.8%），另有2.7%的人員認(rèn)為“思想上沒(méi)有執(zhí)法必嚴(yán)的概念，只是說(shuō)說(shuō)而已，實(shí)際上并不能解決問(wèn)題”。（見表9）

表9 在您的工作中，您認(rèn)為公務(wù)員能否真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)？在行政裁量時(shí)，是否體現(xiàn)了法律的平等精神？

（四）執(zhí)政為民意識(shí)較強(qiáng)，但同時(shí)存在口號(hào)化傾向

基層執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)力來(lái)源于公權(quán)力的授予，而一切國(guó)家權(quán)力屬于人民，執(zhí)法目的在于服務(wù)民眾，執(zhí)法過(guò)程應(yīng)“接地氣”，密切與群眾的聯(lián)系。近半數(shù)（49.1%）人員認(rèn)為密切聯(lián)系群眾，最關(guān)鍵的是，“在進(jìn)行各項(xiàng)決策、推進(jìn)各項(xiàng)工作時(shí)，切實(shí)始終把人民放在心中最高位置，把人民利益放在首位”，22%的人員認(rèn)為關(guān)鍵在于“加快解決人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，讓發(fā)展成果更多地惠及群眾”。這些觀點(diǎn)反映了基層執(zhí)法隊(duì)伍具有較強(qiáng)的民本意識(shí)，但與之相比，選擇“要克服官僚主義，腳踏實(shí)地，深入群眾，進(jìn)村入戶，了解實(shí)際情況，改善干群關(guān)系”（17.5%）和“善于和群眾溝通，少說(shuō)官話套話，和人民群眾的語(yǔ)言‘對(duì)表’”（10%）盡管合計(jì)不足三成，但認(rèn)知更誠(chéng)懇務(wù)實(shí)，更切中要害。（見表10）

表10 您認(rèn)為密切聯(lián)系群眾，最關(guān)鍵的是什么？

四、基層執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)與能力存在的突出問(wèn)題

（一）運(yùn)用法治方式處理問(wèn)題的能力平庸化

盡管大部分基層執(zhí)法隊(duì)伍具有法治思維，且能夠或基本上能運(yùn)用法治的方式進(jìn)行決策和處理問(wèn)題，但對(duì)于“您怎么評(píng)價(jià)官員運(yùn)用法治思維和法治方式處理問(wèn)題的能力”，62.2%的人員認(rèn)為“能力一般”，選擇“能力很強(qiáng)”的僅為三成左右（30.2%），還有7.6%的人員認(rèn)為“能力很弱”。這進(jìn)一步印證了基層執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)和能力很大程度上停留于觀念層面，大部分人員在脫離具體情境時(shí)能夠做對(duì)“該如何做”的選擇題，但面對(duì)具體問(wèn)題的應(yīng)用能力和實(shí)際處理能力較平庸。（見表11）

表11 您怎么評(píng)價(jià)官員運(yùn)用法治思維和法治方式處理問(wèn)題的能力？

（二）辦事拖拉不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象較普遍化

基層執(zhí)法效率低、障礙多一直被詬病，辦一件事需要跑多個(gè)部門、蓋多個(gè)公章，甚至盡管法律規(guī)定了“一次性告知”原則，但仍存在著當(dāng)事人多次奔波、“跑斷腿”現(xiàn)象。調(diào)研結(jié)果表明，工作不負(fù)責(zé)任，出了問(wèn)題瞞壓不報(bào)，拖推不辦等現(xiàn)象，在基層執(zhí)法隊(duì)伍中表現(xiàn)“嚴(yán)重”（16.7%）和“較嚴(yán)重”（27.6%）的接近45%（44.3%），盡管認(rèn)為“不嚴(yán)重”的占42.3%，但側(cè)面亦表明存在此類問(wèn)題，而選擇“沒(méi)有”的僅為13.3%。因此，拖拉推諉、欺上瞞下、責(zé)任意識(shí)差等問(wèn)題在基層較為普遍。（見表12）

表12 您認(rèn)為工作不負(fù)責(zé)任，出了問(wèn)題瞞壓不報(bào)，拖推不辦等現(xiàn)象，在公務(wù)員中表現(xiàn)如何？

（三）廉政行為動(dòng)機(jī)多元化

廉潔從業(yè)是對(duì)基層執(zhí)法人員在內(nèi)的公務(wù)員的紀(jì)律要求，也是避免權(quán)力尋租、徇私枉法等腐敗現(xiàn)象的法治底線。以小案例為例，“甲某是某工程所屬單位的負(fù)責(zé)人，工程承包商乙某造訪甲某家中，贈(zèng)送洋酒禮盒及其他貴重財(cái)物，甲某當(dāng)場(chǎng)予以婉拒，乙某不顧甲某的拒絕，將禮物留下并離開，甲某按照規(guī)定向紀(jì)委上報(bào)，如果您是甲某，請(qǐng)問(wèn)下列哪一項(xiàng)最接近真實(shí)想法”。認(rèn)為“接受貴重的饋贈(zèng)禮物是一種犯罪行為”的占44%，然后依次分別為“這是一個(gè)人的良知問(wèn)題，不這樣做我會(huì)良心感到自責(zé)”（21.5%），“我有責(zé)任維護(hù)公務(wù)員廉潔形象”（17.7%），“這是作為好公務(wù)員應(yīng)有的表現(xiàn)”（11.6%），“犯不著為了這種事而遭受處罰”（4.4%）以及“拒絕賄賂除了值得獎(jiǎng)賞外，還表示我是好公務(wù)員”（0.7%）。顯然，接近半數(shù)的公務(wù)員從法律層面考慮受賄行為的后果，還有超過(guò)半數(shù)人員則是從個(gè)人良知、隊(duì)伍形象、公務(wù)員素質(zhì)以及功利計(jì)算等層面予以考量，這些固然沒(méi)有錯(cuò)，但同時(shí)也折射出他們對(duì)行為性質(zhì)的法律定性不甚明確，甚至無(wú)意識(shí)。對(duì)于“您同意‘個(gè)人廉潔行為容易被人視為自命清高’這一觀點(diǎn)嗎”。選擇“非常不同意”（31.1%）和“不同意”（44.9%）的占76%，認(rèn)為“普遍”（13.9%）、“同意”（9.5%）和“非常同意”（0.7%）的也接近1/4（24%）。這表明大部分人員具有正確的廉政觀，但認(rèn)識(shí)偏狹乃至錯(cuò)誤的也不在少數(shù)。（見表13～14）

（四）影響基層執(zhí)法隊(duì)伍形象的突出問(wèn)題均衡化

基層執(zhí)法人員的工作作風(fēng)直接影響到執(zhí)法隊(duì)伍的整體形象。調(diào)研結(jié)果顯示，影響公務(wù)員形象的突出問(wèn)題（多選）較為均衡，主要包括“服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，不為民眾著想”（46.1%），“以權(quán)謀私，不清正廉潔”（43.8%），“不敢堅(jiān)持原則”（39.4%），“不能做到公道正派”（38.4%），“工作不深入，作風(fēng)漂浮”（34.7%），“素質(zhì)不高，能力不強(qiáng)”（34.0%），“思想保守，創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)”（31.3%），“說(shuō)話大氣粗，工作態(tài)度生硬”（25.6%）等。囊括了思想意識(shí)、職業(yè)操守、個(gè)人素質(zhì)、工作作風(fēng)、態(tài)度等層面，表明改善基層執(zhí)法隊(duì)伍形象，需要牢固樹立法治理念，多措并舉，多方面下功夫。（見表15）

表13 甲某是工程所屬單位負(fù)責(zé)人，一天，工程承包商乙某造訪甲某家中，贈(zèng)送洋酒禮盒及其他貴重財(cái)物，甲某當(dāng)場(chǎng)予以婉拒，乙某不顧忌甲某的拒絕，將禮物留下并離開，甲某按照規(guī)定向紀(jì)委上報(bào)。如果您是甲某，請(qǐng)問(wèn)下列哪一項(xiàng)最接近真實(shí)想法？

表14 您同意“個(gè)人廉潔行為容易被人視為自命清高”這一觀點(diǎn)嗎？

表15 您認(rèn)為影晌公務(wù)員形象的突出問(wèn)題是？（多選）

（五）法治學(xué)習(xí)培訓(xùn)表面化或虛化

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成，基本法律已成規(guī)模，《決定》提出“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，新論斷、新表述、新規(guī)定將繼續(xù)源源不斷地推出，這就要求執(zhí)法人員不僅需要緊跟形勢(shì)，及時(shí)更新理念，更重要的是付諸實(shí)踐，學(xué)以致用。對(duì)于“基層執(zhí)法人員在勤奮好學(xué)、學(xué)以致用方面”的評(píng)價(jià)，居于首位的是“一般”，占到1/3強(qiáng)（33.9%），認(rèn)為“好”（29.8%）和“較好”（26.1%）的為55.9%。法治學(xué)習(xí)培訓(xùn)效果不很理想，主要原因是學(xué)習(xí)培訓(xùn)表面化或虛化，表現(xiàn)為“學(xué)習(xí)的針對(duì)性、系統(tǒng)性不夠”（21.9%），“學(xué)習(xí)態(tài)度不好，把學(xué)習(xí)用來(lái)裝點(diǎn)門面，搞花架子”（21.1%），“重業(yè)務(wù)，輕理論，不想學(xué)習(xí)，對(duì)學(xué)習(xí)認(rèn)識(shí)不夠”（20.4%），“不善于分析、思考，不善于將學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)實(shí)踐的本領(lǐng)”（19.7%），“想學(xué)習(xí)，但學(xué)習(xí)部勤奮，滿足于一知半解”（16.8%）等。（見表16～17）

表16 您認(rèn)為基層執(zhí)法人員在勤奮好學(xué)、學(xué)以致用方面情況如何？

表17 如果不好，主要表現(xiàn)為？

五、提高基層執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)與能力的對(duì)策建議

（一）著力解決影響基層執(zhí)法隊(duì)伍法治思維的體制機(jī)制性問(wèn)題

一些基層執(zhí)法人員仍具有較為濃厚的“官本位”思想，不能科學(xué)地認(rèn)識(shí)權(quán)力，不能擺正自己的位置，不能依法規(guī)范職權(quán)行為，破解此難題的關(guān)鍵在于建章立制，從體制機(jī)制上壓縮惰政、庸政以及非法執(zhí)法的生存空間。基層執(zhí)法人員認(rèn)為，從傳統(tǒng)的非法治思維和方式向依法辦事轉(zhuǎn)變，最大的困難和障礙，首要的是“體制機(jī)制不夠完善”（68.8%），然后依次為“根深蒂固的傳統(tǒng)人治觀念”（17.5%）以及“壓力不夠，沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制”（13.7%）。與此相對(duì)應(yīng)，提高基層執(zhí)法隊(duì)伍依法辦事的能力，最大的突破口，首選亦是“深化改革，完善機(jī)制”（38.9%），“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”（40.5%），使基層執(zhí)法人員變自覺(jué)行動(dòng)為機(jī)制制約，做到思想上不想、行為上不敢、客觀上不能突破法律底線，始終將法治思維貫穿于執(zhí)法的全過(guò)程。（見表18～19、23）

表18 您認(rèn)為從傳統(tǒng)的非法治思維和方式向依法辦事轉(zhuǎn)變，最大的困難和障礙是什么？

表19 您認(rèn)為提高官員依法辦事的能力，最大的突破口是？

（二）建立整體性的法治培訓(xùn)機(jī)制

基層執(zhí)法隊(duì)伍凸顯的共性問(wèn)題，其原因在于執(zhí)法人員的集體性無(wú)知，表現(xiàn)為：一是身份性無(wú)知，不能正確地識(shí)別作為執(zhí)法人員的公職身份與作為社會(huì)公眾的公民身份，近年來(lái)出現(xiàn)的官員“雷語(yǔ)”即為典型；二是行為性無(wú)知，不能準(zhǔn)確地把握自己的行為是否合法、得體，不能區(qū)分執(zhí)法行為與個(gè)人行為的界限，在執(zhí)法過(guò)程中有些“任性”。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，基層執(zhí)法隊(duì)伍法治思維和法治能力培養(yǎng)方面，最切實(shí)可行的步驟，首選為建立一個(gè)長(zhǎng)期的、常態(tài)化的、落地的，包括新入職、調(diào)任人員在內(nèi)的，具有整體性的法治培訓(xùn)”（61.9%），同時(shí)也需要“通過(guò)更多的法律知識(shí)普及和培訓(xùn)，讓基層執(zhí)法人員了解法律，理解法律”（27.1%）以及“任職期間，每年開設(shè)相應(yīng)的法治課程”（11%）。通過(guò)實(shí)施整體性的、多層面的法治培訓(xùn)計(jì)劃，重點(diǎn)培訓(xùn)基層執(zhí)法隊(duì)伍的依法行政能力（66.3%）、溝通協(xié)調(diào)能力（52.2%）、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力（49.5%）、公共服務(wù)能力（49.5%）、學(xué)習(xí)能力（44.8%）、創(chuàng)新能力（40.7%）、政治鑒別能力（39.7%）、調(diào)查研究能力（36.4%）、心理調(diào)適能力（30%）等。這些能力是基層執(zhí)法隊(duì)伍所必備的、適應(yīng)依法執(zhí)法現(xiàn)實(shí)需要的綜合能力。（見表20～21）

表20 基層執(zhí)法人員法治思維和法治能力培養(yǎng)，最切實(shí)的步驟是什么？

表21 您認(rèn)為當(dāng)前公務(wù)員最需要加強(qiáng)哪幾類培訓(xùn)？（可多選）

（三）推進(jìn)“陽(yáng)光執(zhí)法”長(zhǎng)效機(jī)制

陽(yáng)光是最好的防腐劑，公眾是基層執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法的對(duì)象，也是最重要、最有效的監(jiān)督主體。因此，提高基層執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)和法治能力，最需要改進(jìn)的是，“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”（58.6%），使得“任何組織或者個(gè)人不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”（24.7%），特別是“領(lǐng)導(dǎo)干部在行使公權(quán)力時(shí)，無(wú)論決策還是執(zhí)行，或解決社會(huì)矛盾糾紛，都應(yīng)不斷審視行為過(guò)程的合法性”（8.8%）。（見表22）

表22 您認(rèn)為提高基層執(zhí)法人員法治意識(shí)和法治能力最需要改進(jìn)的是什么？

（四）落實(shí)問(wèn)政問(wèn)責(zé)和法治能力考核制度

除基層執(zhí)法隊(duì)伍自身建設(shè)以及優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制外，從外部樹立和強(qiáng)化基層執(zhí)法隊(duì)伍的法治意識(shí)和能力，需要加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度的完善與實(shí)施，如不斷健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度（41.2%），將對(duì)不依法辦事的官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)（31.1%）以及把依法辦事的能力列為政績(jī)考核評(píng)價(jià)內(nèi)容和干部任用的重要條件（23.2%），在晉升過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)對(duì)他們的法治意識(shí)、運(yùn)用法治方式解決問(wèn)題的能力的考察（18.2%），可在干部業(yè)績(jī)考評(píng)中設(shè)立“依法執(zhí)法”指標(biāo)，用法治標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范基層執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法行為。（見表21～23）

表23 您認(rèn)為如何通過(guò)外部制度來(lái)強(qiáng)化基層執(zhí)法人員的法治思維？

［1］韓大元，洪英，張宇飛.中國(guó)社會(huì)變革與公務(wù)員法律意識(shí)——以公務(wù)員法律意識(shí)問(wèn)卷調(diào)查的分析為中心［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（2）.

［2］楊鋒.知情者：山西爆粗口官員被舉報(bào)一直沒(méi)斷過(guò)［N］.新京報(bào)，2015－05－12.

［3］應(yīng)松年，楊偉東.論公務(wù)員的行政法律意識(shí)［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000，（1）.

［4］梁平，陳燾.論實(shí)體法與程序法的關(guān)系——兼談“重實(shí)體輕程序”問(wèn)題［J］.武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，27（6）.

［5］沈宗靈.現(xiàn)代西方法律哲學(xué)［M］.北京：法律出版社，1983.209.

責(zé)任編輯：程政舉

Legal Conviction of Law Enforcem ent Team s at the Grass-roots Level：Situation，Problem and Counterm easure

Liang Ping Chen Tao
（Political Science and Law Department，North China Electric Power University，Baoding Hebei071003）

The rule of law thinking and way of the rule of law is the newmethod of the constructing rule of law in China，the Law enforcement teams are in the front-line of national governance，they are the fresh troops of advancing governance in accordance with the law，to some extent，their consciousness of rule of law and the ability to handle problems using the rule of law has a fundamental role to comprehensively promote the rule of law construction of China.Survey data show that there are some problems such as the ability trivialization to deal with problems using the rule of law，although mostof the basic law enforcement teams have the rule of law thought and they can or can basicallymake decisions and dealwith the problem with themethod of the rule of law.Based on thatwe should strive to resolve the system mechanism problems affecting law enforcement teams of the rule of law thinking at the grass-roots level，establish a mechanism for the integrity of the rule of law training，promote the“sunshine law enforcement”，implement accountability and the rule of law ability appraisal system，to improve the consciousness and ability of the rule of law of law enforcement teams.

the rule of law in China；legal conviction；law enforcement teams；method of the rule of law；ability under the rule of law

D 926.17

A

2095－3275（2015）06－0022－09

2015－07－10

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“基層治理中社會(huì)矛盾化解與法治保障研究”（13B F X 009）。

梁平（1968— ），女，河北秦皇島人，華北電力大學(xué)法政系教授，研究方向：糾紛解決與基層治理；陳燾（1984— ），男，甘肅慶陽(yáng)人，華北電力大學(xué)助教，研究方向：糾紛解決與基層治理。