淺析立法模式國(guó)家審計(jì)的探索

作者簡(jiǎn)介：張志憲（1991.10-），男，漢族，河南省開(kāi)封市，河南大學(xué)在讀法律碩士研究生。

摘要：立法模式國(guó)家審計(jì)最早是在英國(guó)起源的，以民權(quán)運(yùn)動(dòng)與政治等方面為切入點(diǎn)，來(lái)引出英國(guó)審計(jì)制度的發(fā)展歷程。從大憲章到光榮革命，政治運(yùn)動(dòng)的發(fā)展影響著審計(jì)制度的變更。介紹英國(guó)國(guó)家審計(jì)的現(xiàn)代化起步過(guò)程，并指出其中的缺陷，由此導(dǎo)引英國(guó)審計(jì)制度的不斷完善，逐步展現(xiàn)出立法模式國(guó)家審計(jì)的探索歷程。

關(guān)鍵詞：英國(guó)；立法模式國(guó)家審計(jì)；下議院；決算審查委員會(huì)

英國(guó)民族是世界上第一個(gè)政治民族。英國(guó)人民始終認(rèn)為自己有責(zé)任掌握國(guó)家的命運(yùn)。英國(guó)人最自豪的是他們的“自由”，他們自稱(chēng)是“生而自由的英國(guó)人”。“自由”最早是在貴族與國(guó)王的艱苦斗爭(zhēng)中確立的。貴族與國(guó)王進(jìn)行斗爭(zhēng)所留下的最重要的成果，就是大憲章和議會(huì)。

有了這樣一個(gè)合適的政治制度作保障，英國(guó)率先跑到了國(guó)家審計(jì)現(xiàn)代化的起點(diǎn)上。不過(guò)，光榮革命以后的近150年中，這個(gè)具有民主內(nèi)涵的政治結(jié)構(gòu)，卻因不民主的手段而改變方向，成為寡頭政治的工具。古怪的議會(huì)選舉制將向下趨向的民主制翻轉(zhuǎn)了過(guò)來(lái)。所以，英國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)盡管早就被時(shí)代召喚著，但并沒(méi)能一次到位，它在歷史的曲折中掙扎著，逐漸向現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的大門(mén)邁進(jìn)。

英國(guó)國(guó)家審計(jì)的現(xiàn)代化起步過(guò)程可以從兩個(gè)方面加以考察：

一是監(jiān)督國(guó)庫(kù)的收支。在諾爾曼時(shí)代，這種權(quán)力由初級(jí)審核廳掌握，凡現(xiàn)金必須經(jīng)它支付、秤量、檢驗(yàn)，凡需要款項(xiàng)時(shí)，都從這里發(fā)放。1785年，根據(jù)《更好地檢查和審計(jì)本國(guó)王公共帳目的法案》，取消國(guó)庫(kù)審計(jì)官，組建了五人審計(jì)委員會(huì)。該委員會(huì)擁有審查各部門(mén)公共帳目的最大且最嚴(yán)格的權(quán)限。1834年，頒布了修訂審計(jì)制度的法案。改設(shè)國(guó)庫(kù)審計(jì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)公款的監(jiān)督。財(cái)政部倘若不事先征得國(guó)庫(kù)審計(jì)長(zhǎng)的同意，不得從國(guó)庫(kù)支付公款。審計(jì)長(zhǎng)系終身職務(wù)，非經(jīng)兩院決議不得令其退職，而且，限制他不得兼任議席，從而保證審計(jì)長(zhǎng)不介入任何政治糾紛，能以超然地位行使監(jiān)督職權(quán)。

二是監(jiān)督從國(guó)庫(kù)領(lǐng)款人員的支出帳目。這種權(quán)力由高級(jí)審核廳掌握，凡收受行政官和其他人員的各種報(bào)告，只要出現(xiàn)法律糾紛，均由該審核廳負(fù)責(zé)處理。后來(lái)，改組為國(guó)庫(kù)法庭，取消了財(cái)務(wù)監(jiān)督職權(quán)。伊麗莎白時(shí)代，又任命國(guó)庫(kù)預(yù)付金的審計(jì)人員，負(fù)責(zé)對(duì)會(huì)計(jì)人員的支出事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。

當(dāng)時(shí)的審計(jì)監(jiān)督制度并不統(tǒng)一，審計(jì)效率也不太高。這套制度主要有兩大缺陷：

1.主要由作為行政機(jī)構(gòu)的財(cái)政部自行審核，國(guó)家審計(jì)實(shí)際上是政府部門(mén)的內(nèi)部審計(jì)，缺乏超然獨(dú)立的地位，議會(huì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督只是間接的，而不是直接的。

2.審查后的決算報(bào)告不報(bào)送下院，導(dǎo)致下院不了解經(jīng)自已批準(zhǔn)的經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)發(fā)放后使用的情況如何。

因此，英國(guó)國(guó)家審計(jì)現(xiàn)代化的下一步行動(dòng)是：如何進(jìn)一步完善現(xiàn)有的審計(jì)監(jiān)督體制，也就是說(shuō)，一方面加強(qiáng)議會(huì)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況的監(jiān)督，另一方面建立能真正體現(xiàn)立法監(jiān)督思想的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度。1831年，詹姆斯、格雷厄姆先生出任海軍大臣，1861年下院設(shè)立決算審查委員會(huì)，為英國(guó)國(guó)家審計(jì)改革，掀起了兩次小小的高潮。

1856年，下院設(shè)立公共資金委員會(huì)。該委員會(huì)審時(shí)度勢(shì)，提出了二項(xiàng)建議：

1.要實(shí)施有效的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，必須監(jiān)守國(guó)庫(kù)金的發(fā)放。

2.這種立法性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，應(yīng)普及到海軍部和陸軍部以外的一切行政機(jī)構(gòu)。

這些建議提出以后，在議會(huì)馬上引起強(qiáng)烈反響。

委員會(huì)可以要求有關(guān)人員、文件和檔案到會(huì)，可以不定期地發(fā)布通報(bào)。委員會(huì)的構(gòu)成反映了議會(huì)的構(gòu)成。傳統(tǒng)上，委員會(huì)的委員長(zhǎng)由在野人士擔(dān)任，正常情況下，由一名具有財(cái)政工作經(jīng)驗(yàn)的前政部政務(wù)次長(zhǎng)擔(dān)任。財(cái)務(wù)秘書(shū)是本委員會(huì)的成員，但在通常的情況下只有發(fā)言權(quán)，而無(wú)表決權(quán)。主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)和財(cái)政部高級(jí)職員各一人，均常列席，以備咨詢(xún)。其中主審計(jì)長(zhǎng)本來(lái)就是決算審查委員會(huì)的技術(shù)顧問(wèn)，他們可以向委員長(zhǎng)就審查問(wèn)題的內(nèi)容和可能提出質(zhì)間，提出參考性意見(jiàn)，財(cái)政部官員代表行政，回答人們就審查內(nèi)容或財(cái)會(huì)單位出示的證據(jù)一般性地提出的問(wèn)題。

決算審查委員會(huì)在下院通過(guò)預(yù)算委員會(huì)就過(guò)量開(kāi)支作出制裁以前，負(fù)責(zé)審查一切費(fèi)用撥款過(guò)多的案件。決算審查委員會(huì)沒(méi)有行政權(quán)，只有建議權(quán)，與政治無(wú)關(guān)。政治是議會(huì)與政府之間的事。

決算審查委員會(huì)在審計(jì)報(bào)告中提出的種種建議，均供財(cái)政部和有關(guān)部委參考研究。對(duì)這些建議的評(píng)論或具體意見(jiàn)，均由政府通過(guò)財(cái)政部的會(huì)議記錄公開(kāi)披露。所以，審計(jì)報(bào)告中的建議是否實(shí)行，仍待決于財(cái)政部。若同意建議，立即通知收支機(jī)關(guān)遵行，若不同意者，則詳細(xì)陳述其理由。（作者單位：河南大學(xué)）

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