網(wǎng)絡(luò)視域下人民政協(xié)功能的完善

鄒衛(wèi)中++鐘瑞華++孫柏瑜

[摘 要]人民政協(xié)功能隨著社會(huì)的發(fā)展而變遷是一種客觀趨勢，表現(xiàn)為功能擴(kuò)大、功能轉(zhuǎn)換或功能縮小。網(wǎng)絡(luò)

的發(fā)展推動(dòng)了政治生活民主化，網(wǎng)絡(luò)與人民政協(xié)具有目的契合性和功能相通性的關(guān)聯(lián)，但網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下人民政協(xié)功能的制約因素約束了人民政協(xié)功能的范圍和效力。通過網(wǎng)絡(luò)吸納民意、利用社會(huì)組織和網(wǎng)絡(luò)社群拓展社情民意、創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)協(xié)商聯(lián)合體、增強(qiáng)政協(xié)科學(xué)化和網(wǎng)絡(luò)化、釋放協(xié)商信息、培育提案，可以促進(jìn)人民政協(xié)功能在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的拓展。

[關(guān)鍵詞]互聯(lián)網(wǎng);人民政協(xié);政協(xié)功能

[中圖分類號] D627

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號]1007-8487（2015）07-0032-07

[收稿日期]2015-04-12

[基金項(xiàng)目]國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度研究”（13&ZD033）;教育部人文社會(huì)科學(xué)青年研究項(xiàng)目“自由與控制：網(wǎng)絡(luò)民主的困境及其出路”（14YJCZH237）。

[作者簡介]鄒衛(wèi)中，男，中共中央編譯局博士后，常州大學(xué)中國特色社會(huì)主義研究中心講師，主要從事協(xié)商民主理論研究;鐘瑞華，男，中央民族大學(xué)博士生，云南省社會(huì)主義學(xué)院副教授，主要從事統(tǒng)戰(zhàn)理論研究;孫柏瑜，男，中央國家機(jī)關(guān)工委統(tǒng)戰(zhàn)（群工）部巡視員，主要從事機(jī)關(guān)統(tǒng)戰(zhàn)工作研究。

2015年2月中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確指明要進(jìn)一步探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等網(wǎng)絡(luò)協(xié)商新形式，建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式，密切代表同人民群眾聯(lián)系，完善政協(xié)會(huì)議及其他協(xié)商形式。隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起，網(wǎng)絡(luò)信息通信技術(shù)在個(gè)體間的擴(kuò)散，網(wǎng)絡(luò)為人民政協(xié)功能的發(fā)揮創(chuàng)造了新的方式，拓寬了人民政協(xié)功能的渠道。人民政協(xié)利用網(wǎng)絡(luò)可以更好地實(shí)踐群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，及時(shí)地、暢通地、準(zhǔn)確地做到下情上達(dá)，上情下達(dá)，彼此溝通，互相理解，有利于正確處理和協(xié)調(diào)各種不同的社會(huì)利益和矛盾。如何將網(wǎng)絡(luò)的民主功能與制度化的人民政協(xié)的政治協(xié)商逐漸融通，完善人民政協(xié)功能的建設(shè)，充分發(fā)揮人民政協(xié)在社會(huì)實(shí)踐中的作用，成為人民政協(xié)自身改革的重要內(nèi)容。只有對人民政協(xié)功能進(jìn)行適當(dāng)?shù)陌l(fā)展，才有可能使人民政協(xié)發(fā)揮它在中國政治體系和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中應(yīng)有的政治和社會(huì)作用。

一、人民政協(xié)功能的定位和歷史變遷

當(dāng)前，人民政協(xié)功能的定位在制度規(guī)范上處于缺失狀態(tài)[1]。人民政協(xié)作為國家政治體制內(nèi)重要政治機(jī)構(gòu)，是發(fā)揚(yáng)中國特色社會(huì)主義民主的重要形式，在中國政治文明建設(shè)與和諧社會(huì)構(gòu)建的過程中一直發(fā)揮著不可替代的作用。但是，目前無論在中國《憲法》，還是《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》，或是其他中共中央規(guī)范性文件中，都沒有明確地規(guī)定人民政協(xié)功能的含義和范圍。這種狀況在一定程度上對人民政協(xié)功能的拓展產(chǎn)生了制約作用。

雖然人民政協(xié)功能沒有在制度規(guī)范上作出規(guī)定，但人民政協(xié)功能是客觀實(shí)在地存在著的，在當(dāng)代中國政治發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用，并隨著國家政治體系的完善、政治制度的建設(shè)，以及黨、國家與社會(huì)三者關(guān)系的深刻變化與調(diào)整，而不斷進(jìn)行功能調(diào)適。

人民政協(xié)功能的變遷可以劃分為四個(gè)階段：第一階段從1949年至1954年，是人民政協(xié)的功能擴(kuò)大。在新民主主義革命勝利后的1949年9月29日，人民政協(xié)通過了《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，行使了制定臨時(shí)憲法的權(quán)力，組建了新政權(quán)。新政權(quán)建立后，人民政協(xié)協(xié)助政府籌備和完成了全國人大的召開，審議了新中國的相關(guān)法案和制度制定，奠定了社會(huì)主義新中國的憲政基礎(chǔ)。這一階段人民政協(xié)功能主要體現(xiàn)為政治決策功能和團(tuán)結(jié)功能。第二階段從1954年至1978年，是人民政協(xié)功能的功能轉(zhuǎn)換和功能縮小。1954年9月全國人民代表大會(huì)召開，人民政協(xié)的主要政治任務(wù)是調(diào)整階級關(guān)系，改造和團(tuán)結(jié)民族資產(chǎn)階級，幫助各界人民進(jìn)行自我教育，促進(jìn)社會(huì)主義統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部的大團(tuán)結(jié)和凝聚力。這樣，人民政協(xié)功能由代行人民代表大會(huì)的政治決策職權(quán)和統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的統(tǒng)戰(zhàn)功能轉(zhuǎn)變?yōu)閳F(tuán)結(jié)民主的單一功能[2]。這一階段人民政協(xié)功能主要體現(xiàn)為改造和團(tuán)結(jié)功能。第三個(gè)階段從1978年至2002年，人民政協(xié)功能側(cè)重于吸納整合功能。改革開放以來至2002年中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)初步建立，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化，產(chǎn)生了新的具有獨(dú)立利益訴求的各種社會(huì)階層、組織和力量。人民政協(xié)通過吸納這些社會(huì)新生因素和力量，并對其進(jìn)行合理整合，促進(jìn)了社會(huì)組織與政治體系的互動(dòng)、融合和團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)了社會(huì)的穩(wěn)定性、有序性和一體化。第四階段從2002年至今。在這一階段，學(xué)者們認(rèn)為人民政協(xié)在國家事務(wù)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用，得到越來越多的社會(huì)認(rèn)同和國際關(guān)注，但人民政協(xié)功能的開發(fā)和發(fā)展相對社會(huì)發(fā)展卻顯得較為滯后，存在較大差距。具體來看，學(xué)者關(guān)于現(xiàn)階段人民政協(xié)功能的概括分為以下四類：（1）四項(xiàng)功能：團(tuán)結(jié)功能、咨政功能、監(jiān)督功能和民意功能[3];（2）三項(xiàng)功能：團(tuán)結(jié)合作、民主監(jiān)督和服務(wù)大局[4];（3）七項(xiàng)功能：政治參與功能、團(tuán)結(jié)合作功能、利益表達(dá)功能、決策咨詢功能、民主監(jiān)督功能、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系功能、政治社會(huì)化功能等七項(xiàng)[5]。（4）十二項(xiàng)功能：從整個(gè)政治體系的視野來審視人民政協(xié)的功能，把人民政協(xié)的功能分為一般功能和特殊功能兩大類。一般功能主要包括三個(gè)方面：精英回應(yīng)功能、協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)功能和體系維持功能。在這三個(gè)一般功能的基礎(chǔ)上細(xì)分為九項(xiàng)特殊功能：政治吸納功能、回應(yīng)性功能、咨詢性功能、領(lǐng)導(dǎo)性功能、協(xié)商性功能、監(jiān)督性功能、合法性功能、同意性功能和解除壓力功能[6]。

此外，有學(xué)者對現(xiàn)階段人民政協(xié)功能作了間接說明。孫瑞華認(rèn)為，人民政協(xié)功能發(fā)揮過程中存在著參政議政功能過剩與政治協(xié)商和民主監(jiān)督功能不足的問題[7] 。馬利提出人民政協(xié)功能的保障和實(shí)現(xiàn)機(jī)制：吸納傳導(dǎo)機(jī)制、咨詢問政機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、監(jiān)督質(zhì)詢機(jī)制和協(xié)調(diào)平衡機(jī)制[8]。

盡管人民政協(xié)功能在我國政治體制中的定位還沒有明確，導(dǎo)致我們對人民政協(xié)功能的界定面臨許多問題，出現(xiàn)較多的分歧，但我們從人民政協(xié)功能的變遷和人民政協(xié)功能界定的不同觀點(diǎn)中增強(qiáng)了對人民政協(xié)功能定位的認(rèn)識。第一，人民政協(xié)功能應(yīng)與其所處的社會(huì)政治生活的變化密切相結(jié)合，與人民政協(xié)所處的社會(huì)政治環(huán)境相適應(yīng);第二，人民政協(xié)功能應(yīng)與其他的國家基本政治制度的功能相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)人民政協(xié)功能的整合性;第三，人民政協(xié)功能應(yīng)鮮明體現(xiàn)自身工作的重點(diǎn)及其特殊性;第四，人民政協(xié)功能應(yīng)與其職能相區(qū)分[9] 。這為我們繼續(xù)開發(fā)、發(fā)掘和建設(shè)人民政協(xié)功能提供了有益的思路。

二、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代人民政協(xié)功能的現(xiàn)狀及其制約因素

（一）網(wǎng)絡(luò)與人民政協(xié)的關(guān)聯(lián)

網(wǎng)絡(luò)與人民政協(xié)在實(shí)踐結(jié)構(gòu)上不具有同構(gòu)性，在社會(huì)制度屬性上也不具有同質(zhì)性，但二者都可以作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的公共空間和有力形式，二者存在目的契合性和功能相通性方面的共通特征，具有直接關(guān)聯(lián)性。在社會(huì)多元利益分化的格局之下，網(wǎng)絡(luò)空間的社會(huì)協(xié)商越來越普遍，與人民政協(xié)的政治協(xié)商之間的互動(dòng)融通效應(yīng)日益明顯。

1.目的的契合性

隨著個(gè)體間網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的擴(kuò)散，人們可以便捷地利用互聯(lián)網(wǎng)參與公共事務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)提供了一個(gè)沒有邊界的橫向聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以及一個(gè)沒有中心的意見表達(dá)工具，滲透進(jìn)了社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。人類社會(huì)正在從縱向的分層社會(huì)走向橫向的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境正在削弱或是瓦解傳統(tǒng)科層組織機(jī)構(gòu)對政治信息及其傳播的統(tǒng)治力。

在中國，網(wǎng)絡(luò)公共論壇、網(wǎng)絡(luò)問政、微政協(xié)等都成為民主協(xié)商的具體形式，是促進(jìn)社會(huì)自治和國家與社會(huì)溝通合作的多元民主活動(dòng)、對話平臺(tái)和整合機(jī)制[10]。越來越多的各級人民政協(xié)通過政務(wù)微博、政務(wù)微信等虛擬辦公室來與公民進(jìn)行政治溝通。這種做法已經(jīng)有效地吸引了廣大公民的參與，使得政府官員或是職能部門可以通過以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的社交網(wǎng)絡(luò)與公民進(jìn)行公共問題的討論。雖然我們無法預(yù)測互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)能否使政府部門的組織架構(gòu)發(fā)生改變，但是可以肯定的是，互聯(lián)網(wǎng)確實(shí)提供了國家與社會(huì)協(xié)商互動(dòng)交流的新模式，與人民政協(xié)一樣，成為政治民主和政治參與的重要平臺(tái)，為實(shí)踐社會(huì)主義協(xié)商民主和建設(shè)和諧社會(huì)發(fā)揮重要的作用。

2.功能的相通性

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，在日益改善和彌補(bǔ)現(xiàn)行的代議制民主存在的不足，增強(qiáng)公眾民主參與方面發(fā)揮了重要作用。人民政協(xié)和政府職能部門利用互聯(lián)網(wǎng)建立政治參與的新渠道，使公眾可以方便地利用互聯(lián)網(wǎng)來參與公共事務(wù)，參加公共事務(wù)的商議和決策，能夠克服公眾普遍存在的政治參與不足和政治參與冷漠現(xiàn)象，深化公眾與政府或代表的密切聯(lián)系，提升民主協(xié)商的效果。

網(wǎng)絡(luò)與人民政協(xié)的功能的相通性表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，網(wǎng)絡(luò)與人民政協(xié)都是現(xiàn)代民主政治的重要技術(shù)工具。網(wǎng)絡(luò)政治參與具有直接民主的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)更多數(shù)人的政治參與和意見表達(dá)。人民政協(xié)是選舉民主的重要實(shí)踐形式。這兩種民主技術(shù)是人類在政治生活實(shí)踐中形成的積極文明成果，是人們對民主政治不斷追求的集中體現(xiàn)。第二，網(wǎng)絡(luò)與人民政協(xié)是實(shí)踐協(xié)商民主的重要渠道。協(xié)商民主作為一種協(xié)調(diào)多元利益的有效機(jī)制，通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)在大規(guī)模社會(huì)進(jìn)行形式多樣、范圍廣泛的民主協(xié)商，為公民提供了廣闊的公共空間和較為平等的對話協(xié)商機(jī)會(huì)。人民政協(xié)則采用了更為豐富的民主協(xié)商形式，如雙周協(xié)商座談會(huì)、月度協(xié)商、界別協(xié)商、專題協(xié)商，等等。這些協(xié)商渠道增強(qiáng)了民主的實(shí)效性，有利于實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人的利益。第三，建構(gòu)社會(huì)資本，增進(jìn)團(tuán)結(jié)合作。社會(huì)資本的強(qiáng)弱狀況反映社會(huì)的信任水平，能夠決定社會(huì)成員之間的合作深度、合作范圍、合作成本和合作方式。一個(gè)社會(huì)的社會(huì)資本越強(qiáng)，這個(gè)社會(huì)信任程度就越高，信任范圍越普遍，社會(huì)發(fā)展也越趨向和諧穩(wěn)定和合作團(tuán)結(jié)?；ヂ?lián)網(wǎng)擴(kuò)大了公民的橫向聯(lián)系，便于信息共享和持續(xù)互動(dòng)。使用互聯(lián)網(wǎng)會(huì)使更多的人變得活躍，有更為強(qiáng)烈的參加公共事務(wù)的意愿，可以增進(jìn)社會(huì)信任和政治滿意度[11]（P210-213）。網(wǎng)絡(luò)社區(qū)是一種新的共同體形式，社區(qū)內(nèi)的關(guān)系是支持性的，從而可以作為現(xiàn)實(shí)社會(huì)活動(dòng)的補(bǔ)充[12]（P149-159）。人民政協(xié)的政治協(xié)商，通過政協(xié)委員反映人民對社會(huì)重要問題的關(guān)切，表達(dá)群體和公共利益的訴求，獲得人民的贊同和支持，有利于增進(jìn)社會(huì)資本，推動(dòng)發(fā)展社會(huì)成員的信任團(tuán)結(jié)。第四，兩者都提供了參政議政的公共領(lǐng)域。網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)開放性的空間，以非線性的超文本為對話交往的載體，克服和避免了許多影響傳統(tǒng)公共領(lǐng)域形成的障礙，為公眾在網(wǎng)絡(luò)上提供了廣泛的自由表達(dá)空間，可以創(chuàng)建一個(gè)具有去中心化、平等、理性等特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域。溫州動(dòng)車事件和陜西“表叔”事件等，充分表現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域議程設(shè)置和對話協(xié)商的作用。從功能主義的視角來看，人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政等職能活動(dòng)具有鮮明的“場域”的特征，是社會(huì)主義協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)場域，具有極強(qiáng)的政治性與表意性，表現(xiàn)出強(qiáng)政治公共領(lǐng)域的特性。

（二）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下人民政協(xié)功能的現(xiàn)狀

網(wǎng)絡(luò)與人民政協(xié)具有相通性，那么兩者是否在同步發(fā)展，有必要對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下人民政協(xié)功能的狀況作一個(gè)評價(jià)。正確評價(jià)人民政協(xié)功能的狀態(tài)對推進(jìn)人民政協(xié)功能的建設(shè)、開發(fā)和完善有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前，學(xué)界對人民政協(xié)功能狀態(tài)作較為系統(tǒng)的評價(jià)的成果很少。全國政協(xié)“馬工程”課題中的“人民政協(xié)與中國特色社會(huì)主義建設(shè)”課題組對廣東、山東、天津、湖北、黑龍江等地的人民政協(xié)工作進(jìn)行調(diào)研，深入地了解了人民政協(xié)功能的實(shí)現(xiàn)狀況，初步形成對人民政協(xié)功能狀況的整體評價(jià)。課題組認(rèn)為，人民政協(xié)功能在穩(wěn)步推進(jìn)、逐漸完善，但工作機(jī)制化的程度還普遍不高，整體水平滯后于其他政治領(lǐng)域的發(fā)展，通過制度機(jī)制的局部調(diào)整可以解決人民政協(xié)功能發(fā)揮存在的問題。具體來看，人民政協(xié)的政治參與功能正在持續(xù)加強(qiáng)，呈現(xiàn)出不斷完善的制度化的趨勢;各地政協(xié)都能積極發(fā)揮團(tuán)結(jié)功能;利益表達(dá)功能相對比較落后，代表基層利益的提案較少，關(guān)注弱勢群體特別是貧困群體利益的提案更少;決策咨詢功能出現(xiàn)創(chuàng)新;民主監(jiān)督功能的內(nèi)容廣泛性是其優(yōu)點(diǎn)，但缺乏制度化和可操作性，導(dǎo)致效果較差;協(xié)調(diào)關(guān)系功能總體狀態(tài)良好，但側(cè)重于協(xié)商“上層”社會(huì)關(guān)系;人民政協(xié)普遍對其政治社會(huì)化的功能認(rèn)識不足[13]。

網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起是現(xiàn)代社會(huì)的重要變化，網(wǎng)絡(luò)與人民政協(xié)具有高度的關(guān)聯(lián)性，我們可以參考網(wǎng)絡(luò)社會(huì)理論和前文所述的人民政協(xié)功能，將人民政協(xié)功能置于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中進(jìn)行評價(jià)。

第一，民意功能尚未向網(wǎng)絡(luò)空間充分拓展。2015年安徽省創(chuàng)新政治協(xié)商管理形式，實(shí)行“黨委政府政協(xié)聯(lián)動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)管理協(xié)商活動(dòng)、確保協(xié)商‘開花結(jié)果”[14]的舉措。該舉措將黨委和政府、政協(xié)進(jìn)行有效銜接，增強(qiáng)了人民政協(xié)政治協(xié)商的規(guī)范性、制度性，強(qiáng)化了人民政協(xié)咨政議政的實(shí)效。但是，人民政協(xié)的協(xié)商民主側(cè)重于政治機(jī)關(guān)和少數(shù)社會(huì)精英，在增進(jìn)政治體制內(nèi)公共領(lǐng)域的政治協(xié)商的同時(shí)，并沒有將人民政協(xié)的對話協(xié)商延伸到“下層”網(wǎng)絡(luò)社會(huì)協(xié)商領(lǐng)域，導(dǎo)致與公眾在網(wǎng)絡(luò)空間的社會(huì)協(xié)商發(fā)育不良，互動(dòng)不足，不能很好地通過網(wǎng)絡(luò)社會(huì)協(xié)商吸納民意，影響人民政協(xié)民意功能的發(fā)揮。

第二，人民政協(xié)和政協(xié)委員、公眾及政協(xié)委員之間信息流動(dòng)和互動(dòng)協(xié)商還不夠充分。信息的充分流動(dòng)和良好的互動(dòng)協(xié)商是民主協(xié)商意識、作風(fēng)和精神樹立和養(yǎng)成的必要條件。人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道和基本形式，具有濃厚的協(xié)商氛圍，但也存在政協(xié)委員參政議政積極性不高、政協(xié)機(jī)構(gòu)與政協(xié)委員的聯(lián)系不夠密切、政協(xié)委員與公眾的聯(lián)系較少、政治協(xié)商實(shí)效性不強(qiáng)等問題。這些問題影響人民政協(xié)民主意識、民主作風(fēng)和民主精神的充分發(fā)揮，需要通過在網(wǎng)絡(luò)空間釋放充分的信息資源和形成對稱性的互動(dòng)協(xié)商，使政協(xié)委員能夠提高他們掌握復(fù)雜問題和解決問題的能力。

第三，人民政協(xié)利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮民主監(jiān)督功能的程度不夠。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，人民政協(xié)功能存在明顯的分化和不均衡，經(jīng)歷了民主監(jiān)督功能不斷衰減和咨政議事功能不斷提升的歷程。人民政協(xié)的政治協(xié)商側(cè)重于協(xié)商，而對其民主監(jiān)督功能的貫徹不夠規(guī)范和嚴(yán)格。2009年9月20日，胡錦濤同志在慶祝人民政協(xié)成立60周年大會(huì)上提出了要“積極探索和完善民主監(jiān)督機(jī)制，暢通民主監(jiān)督渠道，提高民主監(jiān)督質(zhì)量和成效”。目前，人民政協(xié)民主監(jiān)督存在的問題主要表現(xiàn)在：監(jiān)督范圍較為狹窄、監(jiān)督對象層次低、監(jiān)督手段和形式單一、監(jiān)督過程和效果流于形式等。其實(shí)，網(wǎng)絡(luò)作為監(jiān)督平臺(tái)已經(jīng)被一些政府部門使用，如2003年最高人民檢察院在網(wǎng)絡(luò)上設(shè)置舉報(bào)平臺(tái)，2013年人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等官方主流新媒體在其他首頁開設(shè)了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督專區(qū)。

第四，人民政協(xié)的咨政功能有待增強(qiáng)和提升。咨政是人民政協(xié)對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活其他方面的重要問題，以及廣大人民群眾普遍關(guān)心的問題，通過調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，積極向中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議。2005年，中共中央制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》規(guī)定，“三個(gè)參與”，即參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針政策、法律法規(guī)的制定和執(zhí)行，是各民主黨派咨政的基本點(diǎn)[15]。這在一定程度上使人民政協(xié)咨政的功能受到了束縛和限制，沒有發(fā)揮理想的效果。

（三）人民政協(xié)功能的制約因素

1.人民政協(xié)自身的知識結(jié)構(gòu)和科學(xué)化水平不能很好匹配網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展

人民政協(xié)機(jī)構(gòu)建設(shè)，特別是領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，是提升人民政協(xié)的工作水平，增強(qiáng)人民政協(xié)功能的重要的組織保障和領(lǐng)導(dǎo)保障。長期以來，人民政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)成員組成中有不少是從黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來的年齡偏大的官員。這導(dǎo)致政協(xié)的知識結(jié)構(gòu)和使用先進(jìn)技術(shù)的能力與我國民主政治的推進(jìn)不相匹配。隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)協(xié)商規(guī)模的擴(kuò)大，對政協(xié)委員進(jìn)行民主協(xié)商的能力的要求就越高。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)協(xié)商超越了傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的界限，其運(yùn)作的復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政治體制內(nèi)的政治協(xié)商。這客觀上對政協(xié)委員的議程設(shè)置能力、輿論引導(dǎo)能力、信息的收集、加工、分析和處理能力、判斷決策能力提出了更高的要求。在一定階段，政協(xié)委員自身的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能力上的局限將會(huì)成為人民政協(xié)功能進(jìn)一步發(fā)揮的瓶頸。

2.觀念上的約束使得人民政協(xié)沒有充分利用網(wǎng)絡(luò)民主的作用

這方面的約束在民主監(jiān)督方面表現(xiàn)得最為明顯。人民政協(xié)的民主監(jiān)督是在民主基礎(chǔ)上的監(jiān)督，是代表人民群眾的監(jiān)督，利用網(wǎng)絡(luò)民主加強(qiáng)政協(xié)的民主監(jiān)督有利于維護(hù)最廣大的人民群眾的根本利益。但當(dāng)前人民政協(xié)民主監(jiān)督存在一些問題，其主要原因是人民政協(xié)對網(wǎng)絡(luò)民主監(jiān)督的意識淡薄，政協(xié)委員在網(wǎng)絡(luò)民主監(jiān)督方面沒有清楚地認(rèn)識到自身擔(dān)當(dāng)?shù)穆氊?zé)，甚至于存在“監(jiān)督無效論”以及“說不說都一樣”的錯(cuò)誤觀念。

3.政協(xié)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)自我封閉化

2015年廣東省政協(xié)召開珠三角、粵東西北地區(qū)“委員之家”網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)工作座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商的重要陣地，各級政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)要帶頭研究確定平臺(tái)欄目設(shè)置、帶頭研究選定協(xié)商主題、帶頭上網(wǎng)發(fā)帖跟帖、帶頭與特約評論員定期座談、帶頭檢查解決問題，確保“委員之家”建設(shè)上水平，在網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商中發(fā)揮積極作用。然而，“委員之家”必須使用本級政協(xié)提供的帳戶和密碼才能進(jìn)行訪問，這阻礙了群眾與政協(xié)委員直接交流。有的政協(xié)網(wǎng)站設(shè)置有“在線訪談”欄目，但在實(shí)際操作上“在線訪談”的議程基本上由政協(xié)設(shè)立，過程缺乏與公眾的互動(dòng)對話的機(jī)會(huì)，網(wǎng)民提的意見沒有實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)地出現(xiàn)在訪談內(nèi)容中。在某種意義上說，這種訪談就是把政協(xié)協(xié)商的場所復(fù)制到網(wǎng)絡(luò)而已，削弱了人民政協(xié)反映社情民意的功能。

4.公眾網(wǎng)絡(luò)表達(dá)的非理性

政協(xié)委員可以借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，如委員博客、微政協(xié)等，來發(fā)布自己的提案選題和相關(guān)內(nèi)容，與公眾在網(wǎng)絡(luò)上交流，征求意見。一般來說，公民在網(wǎng)絡(luò)空間的表達(dá)是理性的，可以就相關(guān)議題展開討論，但也有少數(shù)人利用網(wǎng)絡(luò)煽動(dòng)公眾的不良情緒，排斥弱勢群體的聲音，影響網(wǎng)絡(luò)民主協(xié)商的有序進(jìn)行。

5.政協(xié)委員的協(xié)商能力不足

對于普通公眾來說，過分強(qiáng)調(diào)協(xié)商能力的要求，可能會(huì)使他們之中的弱勢群體處于不利的地位。比如說，老年人缺乏使用互聯(lián)網(wǎng)的技能，這往往導(dǎo)致他們難以被網(wǎng)絡(luò)協(xié)商所包容。但是，對于政協(xié)委員則恰恰相反，協(xié)商能力是政協(xié)處理問題、開展工作最基本的條件和原則，是政協(xié)組織區(qū)別于其他政治組織最鮮明的工作方式、工作方法和行為模式。目前，在人民政協(xié)的政治協(xié)商實(shí)踐中，政協(xié)委員大多是各個(gè)界別的社會(huì)精英。作為社會(huì)精英，他們可能都具備良好的辯證批判能力、政治認(rèn)知能力、溝通交流能力、團(tuán)結(jié)合作能力、協(xié)商表達(dá)能力。但是，協(xié)商者大多是兼職委員，缺少搜集協(xié)商議題的主動(dòng)性和機(jī)會(huì)，更缺少對相關(guān)問題的深思熟慮和對問題的創(chuàng)新性解決能力等。而這些正是政協(xié)委員進(jìn)行協(xié)商所要求的最重要的能力。

6.網(wǎng)民的非政治化傾向

現(xiàn)在，越來越多的人們有機(jī)會(huì)接觸互聯(lián)網(wǎng)，但即使是非社會(huì)精英，甚至是一些下層社會(huì)成員并不是為政治目的而上網(wǎng)。大多數(shù)網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)沖浪時(shí)首要關(guān)心的是娛樂類的內(nèi)容，而不是有關(guān)理性辯論方面的內(nèi)容，后者正是公民社會(huì)和民主政治得以生長的重要基礎(chǔ)。

三、網(wǎng)絡(luò)條件下人民政協(xié)功能完善的策略選擇

（一）利用各種網(wǎng)絡(luò)形式增強(qiáng)人民政協(xié)的咨政功能

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確指出要進(jìn)一步探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等新形式，進(jìn)一步完善政協(xié)協(xié)商。在傳統(tǒng)媒介中，要求把居住在遠(yuǎn)處的所有的參與者集中到一個(gè)地方商討公共事務(wù)是十分困難的。作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，人們在權(quán)衡自己的成本—收益計(jì)算時(shí)，如果成本太高，將不會(huì)參加協(xié)商。而且，許多人往往也會(huì)出于搭便車心理，希望別人來代表自己的利益訴求，從而使自己坐享其成。

在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，在開始正式政治協(xié)商之前，政治委員可以利用網(wǎng)絡(luò)良好的包容性和可接入性，通過網(wǎng)絡(luò)博客、網(wǎng)絡(luò)政治性論壇、電子郵件、網(wǎng)絡(luò)簽名等網(wǎng)絡(luò)形式就各種政治議程進(jìn)行廣泛信息交流和討論，從而更多地了解議題并充分掌握相關(guān)信息，成為有潛力的協(xié)商“專家”和“演講家”，最大限度地縮小協(xié)商者間協(xié)商能力的差異。這有利于增強(qiáng)政協(xié)委員的參政意識，提高自身的參政技能，更好地提供更具獨(dú)立性的、合理性的意見與建議，為公共機(jī)關(guān)決策提供信息理由和正當(dāng)性說明。因此，人民政協(xié)需要重視網(wǎng)絡(luò)的作用，激發(fā)和吸納蘊(yùn)藏在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)之中的民意，增強(qiáng)政治協(xié)商的科學(xué)性和慎思性，提升人民政協(xié)咨政功能。

（二）創(chuàng)造合作協(xié)商的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商聯(lián)合體，增進(jìn)人民政協(xié)的團(tuán)結(jié)整合功能

在組織的角度上看，政府組織、政黨組織和社會(huì)組織是當(dāng)代中國社會(huì)整合的三種形式和途徑。作為公權(quán)力最重要的主體，政府組織對社會(huì)生活實(shí)行全面控制和整合。在行政權(quán)力的作用下，中國實(shí)現(xiàn)了程度化相當(dāng)高的社會(huì)一體化和社會(huì)整合水平，但是過度依賴這種整合方式，可能產(chǎn)生社會(huì)的封閉，導(dǎo)致抑制社會(huì)互動(dòng)和發(fā)展的活力。政黨組織，特別是民主黨派，也是社會(huì)整合的重要的政治組織力量。但是，在組織架構(gòu)上，民主黨派在基層社會(huì)的力量比較薄弱和分散，并且民主黨派的權(quán)威主要集中于中央層級，因此政黨組織（民主黨派）的社會(huì)整合功能的發(fā)揮受到較大影響。社會(huì)組織通過為社會(huì)提供公益性的服務(wù)，在政黨和政府服務(wù)社會(huì)不全面、不到位的地方，發(fā)揮其社會(huì)整合和表達(dá)功能，可以增強(qiáng)黨和政府與人民群眾之間的聯(lián)系。但是，由于社會(huì)矛盾日益加劇，社會(huì)整合的難度日益擴(kuò)大，社會(huì)組織難以包容公眾日益增強(qiáng)的意愿表達(dá)和政治參與訴求。

實(shí)際上，差異性和多元性是進(jìn)行民主協(xié)商活動(dòng)的前提性條件，是現(xiàn)代社會(huì)的特征。在人民政協(xié)的主持下，聯(lián)合政府職能部門與公眾，組成網(wǎng)絡(luò)協(xié)商聯(lián)合體，使具有不同偏好的參與者融合在統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)話語空間之內(nèi)，為彼此之間互動(dòng)交流創(chuàng)造一個(gè)良好的內(nèi)在環(huán)境。網(wǎng)絡(luò)協(xié)商聯(lián)合體作為一種動(dòng)態(tài)開放系統(tǒng)，其作用和影響具有很強(qiáng)的滲透性，使協(xié)商邊界拓展到不同地域的文化和行業(yè)之中，突破政治精英壟斷話語表達(dá)的局面。公民不再像以往一樣只是作為政治協(xié)商過程中的旁觀者，通過各種媒介閱讀正在協(xié)商或協(xié)商完成后的文字或視頻錄播。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)協(xié)商則可以在國家與社會(huì)之間建構(gòu)互動(dòng)交流的開放平臺(tái)，包容各社會(huì)階層之間利益訴求的多樣化和差異化，讓公眾充分表達(dá)意見和利益訴求。公民獲得了更多的發(fā)表意見和建議的機(jī)會(huì)，各類觀點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)空間橫向疊加，交叉擴(kuò)展，進(jìn)一步提升了協(xié)商實(shí)效。更重要的是，人民政協(xié)通過主持網(wǎng)絡(luò)社會(huì)協(xié)商，可以引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)協(xié)商形成理性的意見和建議，并將民意上達(dá)政府相關(guān)部門，下通社會(huì)各界，為政權(quán)機(jī)關(guān)科學(xué)決策提供重要的依據(jù)，有助于克服因信息的不完全對稱和缺乏流動(dòng)導(dǎo)致的政策盲點(diǎn)和政策偏差，促進(jìn)社會(huì)的有機(jī)團(tuán)結(jié)，推進(jìn)社會(huì)整合和社會(huì)和諧進(jìn)程。

（三）利用社會(huì)組織和網(wǎng)絡(luò)社群拓展社情民意的范圍

近年來，我國社會(huì)組織發(fā)展迅速。截至2014年6月底，全國有社會(huì)組織56.1萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體9.4萬個(gè)，基金會(huì)3736個(gè)，民辦非企業(yè)單位26.4萬個(gè)[17]。如此規(guī)模的社會(huì)組織聯(lián)系著廣泛的群眾，是各階層和團(tuán)體的權(quán)益的代表。網(wǎng)絡(luò)社群實(shí)際上是一種松散的個(gè)人集合體，它是一定數(shù)量的、有相似興趣或目的的人們在網(wǎng)絡(luò)空間自發(fā)開展討論，并有可能進(jìn)行網(wǎng)下活動(dòng)的集合體。以西祠胡同網(wǎng)站為例，2011年是它較為昌盛的時(shí)期，有注冊的網(wǎng)絡(luò)社群達(dá)到83萬個(gè)之多，會(huì)員從幾十到上萬人不等，其中較有影響力和活躍度的網(wǎng)絡(luò)社群有5萬個(gè)左右，涵蓋公益維權(quán)、環(huán)保、志愿服務(wù)等方面。在全面深化改革的進(jìn)程中，社會(huì)組織和網(wǎng)絡(luò)社群參與社會(huì)協(xié)商，成為社會(huì)協(xié)商的重要載體，體現(xiàn)人民政協(xié)不斷擴(kuò)大的代表性和包容性，有助于人民政協(xié)充分團(tuán)結(jié)各方面的活躍力量。社會(huì)組織和網(wǎng)絡(luò)社群參與社會(huì)公共事務(wù)的意愿較強(qiáng)，蘊(yùn)含著含金量很高的民智和諸多真知灼見，以及一些極具前瞻性和操作性的對策建議，是人民政協(xié)提升咨政水平的寶貴資源。人民政協(xié)可以利用社會(huì)組織網(wǎng)站的專業(yè)特點(diǎn)和網(wǎng)絡(luò)社群的參與積極性，通過建立“全國（地方）政策論壇”、開設(shè)博客欄目、設(shè)置論壇議題、組織網(wǎng)民評論等形式，就某些社會(huì)公共事務(wù)征集社情民意，開展網(wǎng)絡(luò)議事或?qū)ｎ}網(wǎng)絡(luò)協(xié)商，使社會(huì)組織和網(wǎng)絡(luò)社群成為推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的有益力量。

（四）釋放更加充分透明的信息，增強(qiáng)人民政協(xié)的民主監(jiān)督功能

《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》明確將民主監(jiān)督列為人民政協(xié)的三大主要職能之一。但在人民政協(xié)工作中，人民政協(xié)對執(zhí)政黨和政府的監(jiān)督是軟性監(jiān)督，主要是以諮議的方式進(jìn)行。目前政協(xié)民主監(jiān)督還沒有真正建立起從知情、溝通到反饋的工作程序，在具體操作上存在較大的隨意性。民主監(jiān)督與其他形式的監(jiān)督缺乏橫向合作，甚至出現(xiàn)政協(xié)委員與單位領(lǐng)導(dǎo)雙重身份的重疊，導(dǎo)致自己提出的意見建議由自己辦的現(xiàn)象。這些都影響了民主監(jiān)督功能的有效開展。由于民主監(jiān)督功能的實(shí)際效能不足，致使這一職能一直不能有效地履行，導(dǎo)致其作用降低。

網(wǎng)絡(luò)社會(huì)協(xié)商中政治參與者的關(guān)系更為平等，為人民行使監(jiān)督權(quán)提供了一個(gè)優(yōu)質(zhì)高效的平臺(tái)，將政協(xié)的民主監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)協(xié)商的輿論監(jiān)督結(jié)合起來，可增強(qiáng)民主監(jiān)督的效力。例如，將重點(diǎn)提案在網(wǎng)上公布，廣泛征求委員、網(wǎng)民對解決問題的意見和建議，并將這些意見和建議反饋給提案承辦部門，有利于承辦部門提高辦理提案的質(zhì)量。在不涉密的情況下，將承辦部門的辦復(fù)情況在網(wǎng)上公布，接受委員、網(wǎng)民的監(jiān)督。

（五）提前培育提案，提升提案質(zhì)量

在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)征集提案議題，激發(fā)公眾對提案的關(guān)注。圍繞黨委、政府的工作重點(diǎn)，以人民群眾的根本利益為核心，層層篩選參考題目。網(wǎng)絡(luò)協(xié)商待定提案選題，進(jìn)一步增強(qiáng)提案的針對性，豐富提案的細(xì)節(jié)使之具有可操作性。針對待定的參考提案選題，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和座談走訪。在政協(xié)會(huì)議召開前，政協(xié)委員可將部分議題通過網(wǎng)絡(luò)提交政府有關(guān)部門，能夠通過溝通互動(dòng)獲得解決的議題將不必要再形成正式提案提交。這樣經(jīng)過三輪的篩選，最終確定并撰寫出要提交政協(xié)討論的提案。經(jīng)過在線上和線下培育提案，使最終形成的提案在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為有問題、有分析、有建議，總體上可以提升提案的嚴(yán)肅性、科學(xué)性和可行性，促進(jìn)了提案數(shù)量和質(zhì)量的提高。

網(wǎng)絡(luò)在人民政協(xié)工作中的運(yùn)用固然在一定程度上回應(yīng)了網(wǎng)絡(luò)通訊信息技術(shù)的要求和當(dāng)代中國政治實(shí)踐的訴求，可以增強(qiáng)人民政協(xié)功能，提高政治協(xié)商的質(zhì)量，促進(jìn)政協(xié)與社會(huì)的互動(dòng)，培育政協(xié)委員的公共精神。但是，我們也應(yīng)該注意防止它的負(fù)面因素對人民政協(xié)的影響，客觀對待網(wǎng)絡(luò)協(xié)商過程中公民協(xié)商能力的有限性所帶來的協(xié)商效應(yīng)低下，防止網(wǎng)絡(luò)社群參與者的激進(jìn)和極端的觀點(diǎn)阻礙社會(huì)共識的達(dá)成和協(xié)商過程被少數(shù)社會(huì)精英操縱。總之，網(wǎng)絡(luò)為人民政協(xié)組織的發(fā)展和完善提供了一次歷史性的機(jī)遇，網(wǎng)絡(luò)條件下人民政協(xié)功能的建設(shè)和完善，是為了適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)發(fā)展的需要，而不是要改變?nèi)嗣裾f(xié)的性質(zhì)。

注釋：

①2012年12月，鄭萬通將“團(tuán)結(jié)功能”表述為“統(tǒng)戰(zhàn)功能”，并將人民政協(xié)四大功能的順序調(diào)整為統(tǒng)戰(zhàn)功能、咨政功能、民意功能、監(jiān)督功能。參見鄭萬通.以黨的十八大精神為指導(dǎo)加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主制度和人民政協(xié)功能研究[J].中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（12）：9.

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責(zé)任編輯 朱天義