摘 要：村民自治制度是我國農(nóng)村為充分發(fā)揚民主而制定和實施的一種具有中國特色的制度設計。這一制度在我國經(jīng)過三十多年的運行成效顯著，但也存在一些問題。村民自治制度本身存在缺陷，制度規(guī)定不能滿足農(nóng)村的現(xiàn)實需求，制度運行中行政干預嚴重，農(nóng)民對村民自治制度的理解不夠。要根據(jù)客觀實際不斷完善村民自治制度，提升農(nóng)民自治的組織意識，實現(xiàn)村民自治組織的內(nèi)外系統(tǒng)的互動，加強對村民自治制度的理論研究，建立村民自治制度的長效機制。

關鍵詞： 村民自治制度；村莊治理；困境；發(fā)展路徑

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2015）04-0046-06

一、問題的提出

村民自治是我國農(nóng)民依法行使民主權利的基本形式，也是現(xiàn)階段我國農(nóng)村治理的根本方式。村民自治制度是在傳統(tǒng)政府治理模式已經(jīng)不適應我國農(nóng)村發(fā)展的情況下，為了在我國農(nóng)村更好地實現(xiàn)治理、體現(xiàn)民主而制定和實施的一種具有中國特色的制度設計。村民自治制度在我國經(jīng)過三十多年的運行，推動了農(nóng)村基層民主建設，促進了農(nóng)村社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和文化繁榮。但隨著我國社會的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化進程的推進，村民自治制度將失去原先賴以存在的社會基礎，因此我國村莊治理必然要轉(zhuǎn)型。

根據(jù)《中華人民共和國憲法》（2004年修訂版，以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年修訂版，以下簡稱《村委會組織法》）的規(guī)定，村民委員會（以下簡稱“村委會”）是基層群眾性自治組織；村委會是村民自治的常設機構，村民自治以行政村為基本單位。其實，我國實施村民自治的基本單位有個發(fā)展變化的過程，最早是在一個自然村即廣西宜州合寨村實施的；1987年通過的《村委會組織法（試行）》規(guī)定，村委會一般設在自然村（生產(chǎn)小隊）；1993年起，國家為減少管理層級，統(tǒng)一將村委會設在行政村。而將村委會設在行政村，這給村民自治帶來了困難：一是有的行政村比較大，包含幾個自然村，人員居住分散、人際關系疏遠；二是村委會性質(zhì)雖然屬于自治，但由于設在行政村，要承擔大量的行政工作，難以保障其自治性。目前隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，開始在合村并居基礎上建立農(nóng)村社區(qū)，而農(nóng)村社區(qū)一般是幾個甚至十幾個自然村合并而成的。于是我國農(nóng)村中的原始的自然村逐漸被農(nóng)村社區(qū)所取代，隨之我國村莊治理也進入轉(zhuǎn)型期。

如果以新興的農(nóng)村社區(qū)為基本單位進行村民自治，由于社區(qū)規(guī)模大，社區(qū)干部將無力承擔更多自治事務，同時，因村民相互不熟悉，社區(qū)干部選舉也很難實現(xiàn)真正意義上的民主選舉。剛剛出臺的2015年中央一號文件中提到，“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式?！盵1]根據(jù)此文件，現(xiàn)在村民自治的基本單位可以是自然村（村民小組）、行政村，也可以是農(nóng)村社區(qū)。而我國現(xiàn)行《憲法》和《村委會組織法》規(guī)定：村委會是基層群眾性自治組織，是村民自治的常設機構。由此可見，在村民自治問題上，我國現(xiàn)有的法律制度和政策規(guī)定存在一些矛盾，這必然影響村民自治制度的實施。

在村莊治理轉(zhuǎn)型背景下，要實現(xiàn)真正意義上的村民自治，必須對目前我國村民自治制度及運行成效、面臨困境有清楚的了解，才能在此基礎上使村民自治制度不斷發(fā)展和完善，從而促進我國農(nóng)村治理的現(xiàn)代化。

二、村民自治制度及運行成效

（一）村民自治制度的主要內(nèi)容

我國目前還沒有一部關于村民自治的專門法律（比如《村民自治法》），現(xiàn)今村民自治制度的法律依據(jù)主要是《憲法》、《村委會組織法》和一些地方性法規(guī)。我國現(xiàn)行《憲法》中確認了村民自治制度，并明確了村委會的性質(zhì)、內(nèi)設機構和職責等，是制定和實施村民自治制度的最根本的法律依據(jù)；《村委會組織法》規(guī)定了村委會的主旨、職能和內(nèi)部人員構成等有關村民自治的各項具體規(guī)章制度，是我國實行村民自治的基本法律依據(jù)和制度規(guī)范。本文提到的村民自治制度主要是以《憲法》和《村委會組織法》為主的關于村民自治的有關法律條文和規(guī)章制度。

1.村民自治制度的主旨

村民自治制度的主旨：一是村委會是由村民直接選舉產(chǎn)生，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織；二是村民自治的核心內(nèi)容是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，即“四個民主”；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。所以村民自治制度是讓我國廣大農(nóng)民實現(xiàn)真正當家做主的一項基本自治制度。

2.村民自治制度的職能

村民自治制度的職能主要是指村民自治制度規(guī)定的村民自治組織所具有的自治協(xié)調(diào)功能，包括：辦理本村的公益事業(yè)和公共事務，協(xié)助維護社會治安，協(xié)調(diào)解決民間糾紛；依法支持和組織村民發(fā)展各種形式的經(jīng)濟，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設和經(jīng)濟發(fā)展；管理本村集體所有的土地和其他財產(chǎn)，維護村民合法的權利和利益；教育村民履行法律規(guī)定的義務，關心和愛護公共財物，合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境；協(xié)調(diào)村與村之間的團結互助，開展各種形式的精神文明建設等等。

3.村民自治組織的機構設置

根據(jù)村民自治制度的相關規(guī)定，村委會是由村民直接選舉產(chǎn)生，是村民自治的常設機構；村委會由村委會主任、副主任和委員共3～7人組成；村委會主任、副主任和委員都由村民直接選舉產(chǎn)生，任何個人或者組織不得委派、指定或者撤換村委會成員；村委會每屆任期3年，屆滿應及時舉行換屆選舉，可以連選連任；只要是本村年滿18周歲的村民都有選舉權和被選舉權（依法被剝奪政治權利的人除外）；村委會成員如有空缺，可由村民會議或者村民代表會議進行補選；①村民自治組織還可以根據(jù)需要設立人民調(diào)節(jié)、治安保衛(wèi)和公共衛(wèi)生等委員會。

4.村民自治的民主管理監(jiān)督

村委會實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機制和公開透明的工作原則，實行村務公開制度；建立村務監(jiān)督委員會或機構；村委會成員及聘用人員，應接受對其履行職責情況的民主評議；村委會成員實行任期和離任經(jīng)濟責任審計；村委會或者村委會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任；村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不依法履行法定義務或干預屬于村民自治范圍事項的，由上一級人民政府責令改正等。

5. 村民自治組織的內(nèi)部角色

村民自治組織在運行過程中，內(nèi)部形成了與村委會這一常設機構相關的角色：一是村民會議，是村民自治組織的最高決策機構，負責討論和決定涉及全體村民利益的事務；二是村民代表會議，由村民選舉具有較高素質(zhì)和參與村務能力的代表組成，討論決定由村民會議授權的事宜，代表村民行使自治權；三是村民小組，村民自治組織按照村民居住狀況分設若干村民小組，是村民自治組織與村民之間聯(lián)系的橋梁；四是村黨支部，根據(jù)《村委會組織法》的規(guī)定村民自治是黨領導下的自治活動。此外，村民自治組織內(nèi)還設有村務監(jiān)督委員會、村民小組會議等角色。

以上對村民自治制度的主要內(nèi)容做了簡要介紹。在理想狀態(tài)下，村民自治制度會根據(jù)其主旨、職能，使內(nèi)部各相關角色分工協(xié)作、各司其職，形成穩(wěn)定而高效的自治制度體系，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展。

（二）村民自治制度運行成效

村民自治制度經(jīng)過三十多年的運行成效顯著，農(nóng)民的民主意識不斷增強，基層治理制度逐漸完善，順應了農(nóng)村社會政治民主發(fā)展的要求，產(chǎn)生了很大影響，并且引起了國外學者的關注。

1.農(nóng)民的民主意識顯著提高

村民自治制度開了具有中國特色基層民主之先河，打破了傳統(tǒng)家族式的治理模式，使村民廣泛參與到治理中來?！洞逦瘯M織法》明確規(guī)定了由村民民主選舉產(chǎn)生的村委會代表村民利益，避免政府與農(nóng)村基層管理的脫節(jié)；規(guī)定了村民小組會議制度，保障了村民參與村莊治理和公共事務決策的權利等等。這些法律規(guī)定目的是讓基層農(nóng)民直接行使民主權利，提升了農(nóng)民的政治民主意識，切實保障了人民當家做主權利的充分行使。

2.農(nóng)村基層治理制度逐漸完善

村民自治制度根據(jù)農(nóng)村社會形勢和民眾需求，形成了較為完善的基層自治組織體系；賦予了農(nóng)村社會公共生活空間，避免農(nóng)村生活封閉化、個體化，讓農(nóng)民在進行個體生產(chǎn)的同時，也能夠參與農(nóng)村公共生活等，并為未來農(nóng)村治理制度設計提供了理論基礎。村民自治制度經(jīng)過三十多年的治理實踐和制度運行，現(xiàn)在已經(jīng)基本形成了一套較為完善、有自身特色的農(nóng)村基層治理制度。

3.促進了農(nóng)村社會發(fā)展

在村民自治制度下，經(jīng)過自治組織對村里各項生產(chǎn)和經(jīng)營活動的組織安排，完善了農(nóng)村生產(chǎn)基礎設施，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；避免了人民公社體制解體帶來的鄉(xiāng)村秩序混亂，維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定；通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，規(guī)范了基層農(nóng)村干部和農(nóng)民的行為，促進了農(nóng)村各種社會關系的和諧。同時，村民自治制度在理順農(nóng)民的情緒、規(guī)范村務管理、解決農(nóng)村各種難點問題和調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性等方面也具有重要作用，促進了農(nóng)村社會各方面的發(fā)展。

三、村民自治制度運行中的困境

（一）村民自治制度本身存在缺陷

村民自治制度雖然自實施以來不斷完善，但在實際運行中也暴露出一些缺陷。首先，村民自治組織的本質(zhì)是“自治”，不屬于任何國家部門和機構。但《憲法》第一百一十一條卻將村委會這種自治組織列入“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”這一章節(jié)中，并對村委會的內(nèi)設機構、職責等做了具體規(guī)定，這顯然對村委會在實踐中創(chuàng)造性地發(fā)揮其自治功能、提高其工作效率是不利的。其次，在《村委會組織法》中，卻包含了村民會議、村民代表會議、村民小組等與村委會相關的自治組織角色，有重視村委會、輕視其他組織角色、降低村民自治主體地位之嫌，在客觀上易導致村民自治成為村委會自治。再次，村民自治的主體是村民，但村民自治制度中并沒有明確規(guī)定具備怎樣資格的村民才能成為自治主體?！洞逦瘯M織法》規(guī)定“年滿18周歲的村民，不分……居住期限，都有選舉權和被選舉權?！币驗椤熬幼∑谙蕖眴栴}使得在村委會選舉中因選民資格界定不清導致問題重重。②此外，村民自治制度中還缺乏關于村民會議授權的程序、形式和內(nèi)容，缺乏村民代表會議代表的推選和職責范圍；規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作給予“指導、支持和幫助”，但具體如何做卻沒有明確具體的解釋等，這些都還需要進一步完善。所以，村莊治理轉(zhuǎn)型中要保證村民自治有法可依，必須明確村民自治的法律依據(jù)。

（二）制度規(guī)定不能滿足農(nóng)村的現(xiàn)實需求

在村莊治理轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村的情況變化特別快，村民自治制度的修訂完善又總是滯后于農(nóng)村社會現(xiàn)實，不能滿足農(nóng)村的現(xiàn)實需求。首先，《村委會組織法》規(guī)定村民享有“四個民主”，其中包括“民主監(jiān)督”。然而村基層“兩委”在現(xiàn)實中掌握更多公共權力，卻缺乏有效的監(jiān)督和制約，使得村官濫用職權。那么，由誰來對村官實施監(jiān)督和制約呢？首選的應該是由村民依照相關制度來實施。但目前村民自治制度中并沒有相應的規(guī)定對村官實施監(jiān)督和管理，致使很多情況下村民自治制度流于形式。其次，《村委會組織法》規(guī)定村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。但在農(nóng)村由于缺乏國家對公共資源的投入，社會公共服務組織發(fā)展滯后，村莊自身資源有限，難以滿足農(nóng)民群眾日益多元化的需求，致使村民自治在自我管理、自我教育、自我服務方面陷入了空殼化的境遇。最后，村民自治組織中以村委會為主，因村委會要承擔某些行政和公共管理事務，所以可以得到上級政府支持，而其他自治組織的活動經(jīng)費和制度保障明顯弱于村委會，呈現(xiàn)“村委會實而自治組織虛”的狀況，致使農(nóng)民的公共需求不能得到滿足。

此外，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)的建立是當代農(nóng)村建設發(fā)展的趨勢。但“集團越大，增進集團利益的人獲得的集團總利益的份額就越小，有利于集團的行動得到的報酬就越少?！盵2]因此，要保障在規(guī)模較大的農(nóng)村社區(qū)中村民自治的成效，現(xiàn)有的村民自治制度還不能完全滿足需求，有待進一步規(guī)范和完善。

（三）村民自治制度運行中行政干預嚴重

村委會是群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導與協(xié)作的關系，而不是領導與被領導的關系。但在具體實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府將村民自治組織看成是自己下面的一個行政主體，發(fā)指令、分派任務，對村委會的行政干預嚴重。不僅將本應該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責指派給村委會去完成，而且通過各種手段干預村委會的選舉、管理等日常工作，從根本上背離了村民自治的原則，致使村委會的角色定位模糊、村民自治性質(zhì)弱化，削弱了村民自治的主體基礎，從而使村民自治趨向形式化。此外，“在傳統(tǒng)政治制度軟弱或根本不存在的地方，穩(wěn)定的先決條件至少得有一個高度制度化的政黨。”[3]而且中央在《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》中明確提出“健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”。因此，村民自治制度的運行應是村黨支部領導、村委會負責、村民參與的基層民主自治。從理論上講，村黨支部是由全村黨員選舉、上級黨委授權，職責是保證黨的路線方針和政策能在本村得到貫徹落實；而村委會是由全體村民選舉、全體村民授權，二者不可能產(chǎn)生沖突。但在村民自治制度和實際運行中，往往把村黨支部與村委會的關系理解為是上下級、命令與服從的關系，把堅持黨的領導理解為黨支部說了算。因此，村委會與村黨支部經(jīng)常為爭權處于矛盾狀況，行政干預已經(jīng)成為影響和制約村民自治制度有效運行的瓶頸。

（四）農(nóng)民對村民自治制度的理解不夠全面

“現(xiàn)代民主政治的理論和實踐表明：要推行一種科學的、民主管理的機制， 必須得到廣大民眾的支持和參與。只有村民積極參與且當家做主， 村民自治格局才能真正形成。”[4]村民自治制度在運行中遇到的各種困境與農(nóng)民對制度的理解不夠全面關系很大：一方面，我國農(nóng)民深受傳統(tǒng)統(tǒng)治觀念和政治文化的影響，民主意識薄弱。雖然村民自治制度在農(nóng)村已經(jīng)推行了三十多年，但很多農(nóng)民對自己在村民自治中應該處于怎樣的地位、扮演怎樣的角色、有怎樣的權利和享有怎樣的義務，缺少清楚的認識和理解，甚至只關注自身經(jīng)濟利益和個人得失，很少或不愿去關心村民自治問題。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的推進，大量農(nóng)村勞動力進城成為農(nóng)民工，出現(xiàn)了“流出村”或“空殼村”。而留守在農(nóng)村的大多是缺乏文化知識和民主意識、政治素質(zhì)相對較低的婦女、兒童和老人。這使得村民自治主體嚴重缺位，村務監(jiān)督流于形式，村民自治“虛置化”；流動人口的選舉權與被選舉權也無法得到保障等。此外，有些地方村干部素質(zhì)偏低、法律意識不強，甚至還存在違規(guī)操作的現(xiàn)象，更影響了農(nóng)民對村民自治制度的理解和貫徹實施。

四、村民自治制度發(fā)展和完善的路徑

“村民自治要走上正確的發(fā)展方向，重要的在于通過制度安排對權力進行再分配。”[5]在村莊治理轉(zhuǎn)型過程中，要從根本上解決當前村民自治制度運行中面臨的困境，構建公平有效的規(guī)范制度，使村民自治走上健康發(fā)展的道路，需要對村民自治制度不斷發(fā)展和完善，形成真正農(nóng)民當家做主的村民自治制度體系。

（一）要根據(jù)客觀實際不斷完善村民自治制度的設計

村民自治制度自實施以來，通過國家和有關部門的推動，已經(jīng)在我國農(nóng)村全面鋪開。但作為主要依據(jù)的《憲法》和《村委會組織法》的最新修訂版也已分別實施了近11年和5年，有些內(nèi)容已不能完全適合當前農(nóng)村新形勢新情況。為了在村莊治理轉(zhuǎn)型中使村民自治更好地實現(xiàn)依法自治，有必要針對村民自治制度運行中面臨的困境，對村民自治制度進行不斷完善。其中最主要的是現(xiàn)有制度有些地方存在模糊性、運行中有一定的彈性空間，違背了制度所應具備的明確性和可執(zhí)行性，需要對之進行明確和完善，具體主要包括以下內(nèi)容：明確村民自治組織內(nèi)各角色之間的權責關系，尊重村民的主體地位，保障村民的合法權益；規(guī)范村民自治程序，避免上級政府在行政上的過度干預，確保村民對各項村務的全面參與；貫徹落實民主評議和責任追究制度，規(guī)范村干部的行為；完善選舉和村務公開制度，保障村民參與民主選舉，使之對村務的知情權和監(jiān)督權順利實現(xiàn)等等。從而，保證村民擁有真正的自治權，確保村民自治的正確發(fā)展方向。

（二）提升農(nóng)民的自組織意識

村民是村民自治的主體，其自治意識和能力直接關系到村民自治的成效。面對農(nóng)民日益增長的公共管理服務需要，政府不可能及時滿足，更需要提升農(nóng)民的自組織能力。所以，在村莊治理轉(zhuǎn)型背景下，應當盡力擺脫傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟意識和根深蒂固的傳統(tǒng)政治文化的影響，引導農(nóng)民接受現(xiàn)代社會管理理念，增強農(nóng)民自組織意識和提升自組織能力，不斷增強農(nóng)民的現(xiàn)代主體意識、民主意識、責任意識和法律意識，使農(nóng)民真正成為村民自治的主體。此外，還需要通過各種宣傳使農(nóng)民對村民自治制度有更多了解。隨著自身自組織意識不斷增強、自治能力不斷提升，廣大農(nóng)民將會從“要我自治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙灾巍?，更好地促進村民自治的良性發(fā)展。

（三）實現(xiàn)村民自治組織的內(nèi)外系統(tǒng)的互動

“改革開放以來，國家逐漸退出對社會生活的全面控制，隨著社會越來越多元化，人民享有越來越多的自由，中國人也開始追求更加活躍的結社生活。”[6]這決定了村民自治在運行過程中，不可避免的會受到來自外系統(tǒng)——基層政府和社會組織的影響。為此，一是有效處理基層政府和村民自治組織之間的關系，充分發(fā)揮基層政府的資源優(yōu)勢和村民自治組織的自治協(xié)調(diào)功能，形成政府管理與村民自治良性循環(huán)。二是協(xié)調(diào)各社會組織與村民自治組織的關系。目前，農(nóng)村涌現(xiàn)出來的各種不同類型的社會組織，雖然大多是體制外、松散的，對于村莊治理的作用有限，但這些組織形式是農(nóng)民在自愿、平等、互助等原則的基礎上形成的，與單個村民個體相比可以為村民進行集體生產(chǎn)生活服務，從而克服了單個村民力量的薄弱性。所以，當前要發(fā)展完善我國村民自治制度，應注重村民自治組織外系統(tǒng)的作用。同時，村民自治組織也要與時俱進加強自身建設，保障其在村民自治中的合法地位，防止在村莊治理轉(zhuǎn)型中“懸空”和“虛置”。從而，在充分實現(xiàn)村民自治組織內(nèi)外系統(tǒng)良性互動的基礎上發(fā)展完善村民自治制度。

（四）加強對村民自治制度的理論研究

目前理論界關于村民自治制度的研究成果很多，但是總體上講，當前的研究還不夠全面，還有許多地方需要深化研究。學者陳林曾概括為：理論來源并不能支持全面研究村民自治；理論界達成的共識不多；理論界關注當前農(nóng)村的新變化不夠，對于新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村土地經(jīng)營承包權流轉(zhuǎn)以及全面深化改革帶來的影響做深入分析和調(diào)查研究的還不多；理論界對村民自治的研究視野有待進一步拓寬，研究建議不太切合實際工作的需要。[7]所以，應該在我國新型城鎮(zhèn)化推進和村莊治理轉(zhuǎn)型中，全面掌握村民自治制度實施中出現(xiàn)的新情況、新問題，做好切合實際的村民自治制度理論總結歸納，以便更好地指導村民自治實踐。為此，一是要注重村民自治制度實施情況調(diào)研。由于村民自治制度在全國的運行狀況很不平衡，需要對不同地區(qū)、不同類型的村民自治制度實施情況進行全面了解，特別是對好的實踐經(jīng)驗進行理論總結，為相關部門進一步發(fā)展和完善村民自治制度提供合理化的政策建議。二是要加強不同學科對村民自治制度的研究和整合。研究村民自治制度，不同學科所采用的理論框架、范式和方法、視角不同，得出的結論也有差異。因此要想全面深入地研究村民自治制度，必須注重不同學科間的理論整合與借鑒。只有在實際調(diào)研基礎上，了解村民自治制度實施情況并進行理論總結，才能進一步發(fā)展和完善村民自治制度，比較好地對村莊治理轉(zhuǎn)型進行指導。

（五）建立村民自治制度的長效機制

我國不同區(qū)域農(nóng)村治理狀況存在很大差異，致使村民自治制度在不同區(qū)域有不同遭遇，甚至有的地方“農(nóng)村出現(xiàn)了嚴重的治理性危機”。[8]為了使村民自治制度具有更強的生命力，能夠更好地保障廣大農(nóng)民的權益，要注重建立村民自治制度的長效機制。首先，要為村民自治制度的發(fā)展和完善把握方向。在村民自治制度完善和運行中一定要突出“村民自治”宗旨，使農(nóng)民在村民自治中真正當家做主。其次，減少對村民自治的行政干預。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間是指導與協(xié)作的關系，使村民自治組織能夠創(chuàng)造性地充分發(fā)揮其自治職能。最后，村民自治制度長效機制的建立必須注意兩個關鍵問題：一是村民自治制度的可持續(xù)性。在村莊治理轉(zhuǎn)型中，發(fā)展和完善村民自治制度應避免在村委會層面所遇到的體制性障礙，使之既符合原先行政村為基本單位的村民自治，又能滿足將來以村民小組和農(nóng)村社區(qū)為基本單位的村民自治。二是村民自治制度的可推廣性。村民自治制度的發(fā)展和完善如果不具有可推廣性，那么其價值就會大打折扣。因此，我們應該從諸多村民自治制度實施個案中，總結歸納出村民自治的共性以發(fā)展和完善村民自治制度，使之可以在更大范圍內(nèi)推廣實施。此外，要廣泛動員社會各方面的力量，充分利用村民自治組織內(nèi)外系統(tǒng)的動力，不斷對村民自治制度進行創(chuàng)新，以建構村民自治的長效機制，應對已經(jīng)存在或可能面臨的各種困境和挑戰(zhàn)。

“無論作為一種理念還是作為一種制度，村民自治都是在一定的社會背景下形成，并在特定的村落場域中演繹與發(fā)展，其運作是村落群體場域博弈的過程和結果?！盵9]從我國村民自治制度運行情況分析，在村莊自治轉(zhuǎn)型背景下要發(fā)展和完善村民自治制度，一定要以清楚了解村民自治制度運行中面臨的困境為前提。2015年中共中央一號文件提出，在有需要的地方擴大和搞好村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式，為我們開闊了思路。指出了村民自治制度的實施要遵循因地制宜的原則，同時也為村民自治制度的發(fā)展和完善提出了新的任務。而且“村民自治是來自于村民的自我治理活動，同時又是一項國家治理制度安排。因此，應該將其放在國家與社會的總體框架下考察。作為村民的自我治理活動，要求其多樣性靈活性；作為一項國家制度安排，又要求其統(tǒng)一性規(guī)范性，并與國家治理相銜接。自治與他治總是相互聯(lián)系、不可分離的。”[10]因此，我們有必要在村莊治理轉(zhuǎn)型背景下，結合村民自治制度的運行實踐，以新出臺的中央一號文件為指導，發(fā)展和完善村民自治制度體系，促進農(nóng)村治理的現(xiàn)代化，最終在農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展的基礎上實現(xiàn)我國社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋：

①補選程序參照《村組法》第十五條的規(guī)定辦理，補選的村民委員會成員的任期到本屆村民委員會任期屆滿時止。

②參見《論村民自治》：中國農(nóng)村村民自治信息網(wǎng)http：//cmzz.mca.gov.cn/article/tbgz/qggzhy/cjxjgnzzjz/201201/20120100262229.shtml

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