兩岸警務(wù)合作體制建構(gòu)與實(shí)務(wù)

.臺(tái)灣中央警察大學(xué)管理學(xué)院　.臺(tái)灣中央警察大學(xué)警察政策研究所　章光明　 鄭陽錫

兩岸警務(wù)合作體制建構(gòu)與實(shí)務(wù)

1.臺(tái)灣中央警察大學(xué)管理學(xué)院2.臺(tái)灣中央警察大學(xué)警察政策研究所章光明1鄭陽錫2

兩岸警務(wù)于2009年簽署《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》后，開始制度化的協(xié)處。制度的建立來自于法制經(jīng)驗(yàn)的累積與創(chuàng)新。該文嘗試以國際合作制度與合作的共同目標(biāo)為主軸，從國際與區(qū)際刑事司法互助合作發(fā)展的軌跡出發(fā)，對(duì)照兩岸警務(wù)合作法制與實(shí)務(wù)，探討這一協(xié)議的內(nèi)容與制度設(shè)計(jì)，分別從理論與實(shí)務(wù)的角度提出意見，為兩岸警務(wù)合作體制的建構(gòu)提出法治對(duì)話與政策建議。

司法互助警務(wù)合作海峽兩岸

1　前言

60多年來，兩岸關(guān)系經(jīng)歷對(duì)峙、開放與交流的變遷，兩岸事務(wù)的復(fù)雜化，是傳統(tǒng)的“國際政治”學(xué)科研究領(lǐng)域所無法包容的。但從國際與區(qū)域相互關(guān)聯(lián)理論研究的角度看，兩岸關(guān)系的變化之于亞太區(qū)域安全的發(fā)展，無論是戰(zhàn)略的選擇或是政策的判斷，都是極為重要的課題。2009年4月26日，《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱“兩岸協(xié)議”）簽署后，兩岸刑事司法互助與警務(wù)合作制度逐步建立起跨境打擊犯罪及司法互助規(guī)范性的合作模式。本協(xié)議內(nèi)容以框架式的合作呈現(xiàn)，分為“共同打擊犯罪”及“司法互助”兩大領(lǐng)域，并將偵查、起訴、審判及執(zhí)行面等合作項(xiàng)目集中于單一協(xié)議的制度化司法合作制度，為兩岸所特有。因兩岸仍存有政治對(duì)立與軍事對(duì)峙的問題，有關(guān)兩岸警務(wù)的合作，不僅必須思考兩岸司法行政體制上存在的差異，在刑事管轄上同時(shí)必須考慮軍事對(duì)政治上的立場(chǎng)。因此，借鑒國際及區(qū)域上警務(wù)合作制度與刑事法理理論研究，似可解決管轄爭(zhēng)議及有助于兩岸警務(wù)合作的體制建構(gòu)。

2　國際與區(qū)際刑事司法互助

刑事司法互助，是指有關(guān)國家和地區(qū)在運(yùn)用司法手段制裁國際犯罪和跨國犯罪時(shí)，依條約和慣例，或者遵循互惠而彼此提供支持、便利和幫助的司法行為和制度［1-2］。就其刑事管轄的范圍，有國際與區(qū)際之區(qū)分。

國際刑事司法互助，最廣義的定義，系指各國家為打擊國際犯罪、跨國（境）組織犯罪依1990年聯(lián)合國一系列之國際刑事司法合作模式公約進(jìn)行定性的司法互助類型，主要包括文書送達(dá)、信息通報(bào)、調(diào)查取證、引渡、刑事案件的訴訟移轉(zhuǎn)以及外國刑事判決的承認(rèn)和執(zhí)行等［3］，其中若排除引渡與刑事判決的承認(rèn)和執(zhí)行，則為一般所稱狹義的司法互助。主要的依據(jù)是1990年12月14日聯(lián)合國第68次全體會(huì)議所通過的《刑事事件互助示范條約》（Model Treaty on Mutual Assistance in Criminal），目的在于促進(jìn)建立會(huì)員國間刑事互助的雙邊或多邊的協(xié)議，以最廣泛的合作，共同打擊犯罪，也是一般所稱“警務(wù)合作”的范圍。

區(qū)域司法互助，主要是同一主權(quán)國家內(nèi)部對(duì)不同法域之間的刑事司法互助；也有歸屬不同國家的特定地區(qū)間的刑事司法互助，是傳統(tǒng)國際司法互助的延伸類型［4］。中國即將其內(nèi)地與香港、澳門與臺(tái)灣之間的互助關(guān)系定義為前述第一種類型的區(qū)域關(guān)系。另為因應(yīng)兩岸四地不同的司法體系，中國區(qū)際刑事司法互助以“一國兩制”為框架，排除國際刑事司法互助上有關(guān)國家主權(quán)原則的適用①，并簡(jiǎn)化了請(qǐng)求或受理途徑與格式，可由相關(guān)司法機(jī)關(guān)直接進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，不必經(jīng)由外交或中央主管機(jī)關(guān)途徑提出或受理，排除嚴(yán)格依被請(qǐng)求方法域之文書格式要求提出②。例如，《香港特別行政區(qū)基本法》第95、96條規(guī)定，香港特別行政區(qū)可與中國內(nèi)地其他地區(qū)的司法機(jī)關(guān)，通過協(xié)商依法進(jìn)行司法方面的聯(lián)系和相互提供協(xié)助。另在中央人民政府協(xié)助或授權(quán)下，香港特別行政區(qū)政府可與外國就司法互助關(guān)系作出適當(dāng)安排。作為中國內(nèi)地與香港兩個(gè)獨(dú)立法域，本項(xiàng)規(guī)定除揭示中國區(qū)際司法互助平等互惠與相關(guān)尊重的原則外，更重要的是來自于中央授權(quán)的司法自治事項(xiàng)。但對(duì)兩岸關(guān)系，此一制度設(shè)計(jì)仍難以解決現(xiàn)行兩岸的司法環(huán)境的差異。

3　兩岸警務(wù)合作理論的建構(gòu)

兩岸關(guān)系，因地域各有管轄，雖有別于國際合作的獨(dú)立政體，但仍堅(jiān)持一個(gè)中國原則處理爭(zhēng)議問題。從《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》的內(nèi)容觀之，兩岸警務(wù)合作與司法互助，仍有借鑒“國際刑事合作”的相關(guān)內(nèi)涵。

現(xiàn)行兩岸關(guān)系中存在“共同的利益”。事實(shí)上，自恢復(fù)兩岸兩會(huì)制度化協(xié)商以來，已舉行10次兩岸兩會(huì)高層會(huì)談，共簽署21項(xiàng)協(xié)議并達(dá)成2項(xiàng)共識(shí)，為兩岸的交流秩序建立明確的規(guī)范。其中“共同利益”的需求，則是兩岸建立合作制度和規(guī)則的依據(jù)。

基于此原則，為解決兩岸跨境犯罪問題此一“共同利益”，兩岸于2009年4月26日簽署《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》，即以“共同打擊犯罪”與“司法互助”為項(xiàng)目，制度化兩岸警務(wù)合作與司法互助的協(xié)處。本協(xié)議是以框架式的合作規(guī)范，借由特定特殊個(gè)案合作的累積，深化警務(wù)與刑事上的交流合作。本協(xié)議整體的思考邏輯與制度的設(shè)計(jì)，仍未脫離國際合作制度的模式③。

4　兩岸警務(wù)合作實(shí)務(wù)操作問題

兩岸警務(wù)合作的發(fā)展歷程，歷經(jīng)窗口移交時(shí)期（又稱第三地相互遣返時(shí)期，1989）、金門協(xié)議時(shí)期（紅十字會(huì)，1990）、汪辜會(huì)談共同協(xié)議時(shí)期（1993）、簽署共同打擊犯罪與刑事司法互助以后（2009以后）等4個(gè)時(shí)期。《兩岸協(xié)議》簽署生效后，兩岸刑事司法機(jī)關(guān)依協(xié)議規(guī)范建立全面性的合作機(jī)制，使兩岸共同打擊犯罪和司法互助邁入常態(tài)化、法制化的軌道發(fā)展④，也對(duì)兩岸刑事司法互助與警政合作的理論與實(shí)務(wù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。盡管如此，在實(shí)務(wù)上，兩岸警務(wù)合作仍然面臨以下幾點(diǎn)核心問題［5］：

4.1兩岸合作的政治因素問題

兩岸互涉刑事案件雙方管轄權(quán)沖突的原因，因歷史形成的政治分野，使得具體法律規(guī)定以及現(xiàn)行司法的實(shí)現(xiàn)而產(chǎn)生矛盾，加上兩岸刑事法律制度差異，不僅影響海峽兩岸合作打擊跨境犯罪與刑事司法互助的角色定位，同時(shí)影響兩岸警務(wù)合作的具體運(yùn)作。

4.2兩岸刑事管轄權(quán)沖突問題

刑事管轄權(quán)為不同法域的國家和地區(qū)間司法管轄涵攝范圍的問題，亦即刑法上的空間效力。兩岸隸屬不同的法域，面對(duì)“一中原則”相互對(duì)彼此主張互有管轄權(quán)的前提下，兩法域的司法機(jī)關(guān)因刑法空間效力的規(guī)定，對(duì)特定的刑事案件同時(shí)享有管轄權(quán)，進(jìn)而形成相互沖突的法律現(xiàn)象。特別是政治上的因素⑤，使兩岸間的刑事管轄沖突問題完全不同于中國內(nèi)地與港澳間的區(qū)際沖突，使兩岸間的刑事管轄沖突更難以解決。

4.3框架性制度安排無法解決兩岸法律銜接問題

《兩岸協(xié)議》屬框架性立法，其中“共同打擊犯罪”與“司法互助”兩章規(guī)定，即屬“警務(wù)合作”與“司法互助”兩大部分?！熬瘎?wù)合作”與“司法互助”在學(xué)理論述及安排上仍有不同。特別是大陸的司法體制，公安為一般刑事案件之偵查主體與臺(tái)灣由檢察機(jī)關(guān)為偵查主體不同。實(shí)則，臺(tái)灣的刑事司法機(jī)關(guān)于偵查或?qū)徟猩系乃痉ㄗ鳛?，須有法院或檢察署制作之拘票、通緝書、起訴書或判決書等要式文件，以充實(shí)請(qǐng)求之要件及執(zhí)行之依據(jù)，是為法官保留。例如，兩岸間對(duì)于刑事犯遣返及兩岸協(xié)議相關(guān)規(guī)定，實(shí)帶有引渡性質(zhì)的司法互助事項(xiàng)，已非單純的警務(wù)合作可以完成。以上雙方制度差異與認(rèn)知分歧，仍面臨著法律銜接沖突與配套措施滯后等現(xiàn)實(shí)問題。

4.4警務(wù)合作內(nèi)容仍偏向形式個(gè)案的點(diǎn)線合作

《兩岸協(xié)議》簽訂后，臺(tái)灣先后完成犯罪情報(bào)交流、代為調(diào)查取證、緝捕遣送嫌犯、贓款贓物追繳及刑案管轄移交等“作業(yè)規(guī)定”④。兩岸警務(wù)合作方式，依規(guī)定內(nèi)容，主要系以經(jīng)法務(wù)部門授權(quán)后，再由司法警察機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)直接與大陸地區(qū)主管部門進(jìn)行溝通協(xié)助，形成臺(tái)灣的司法警察機(jī)關(guān)從“警政署”、“海巡署”、“法務(wù)部調(diào)查局”、及“移民署”等單位，分別直接以個(gè)案合作的方式，與大陸公安機(jī)關(guān)個(gè)別“對(duì)口”單位取得線性的合作，缺乏整體機(jī)制。

4.5兩岸司法制度的實(shí)質(zhì)問題

兩岸因司法制度的不同造成《兩岸協(xié)議》執(zhí)行上的制度性障礙。特別是大陸公安（警察）與臺(tái)灣警察在法律層面賦予警察權(quán)限的不同，使得臺(tái)灣警方透過大陸公安所取得的偵查證據(jù)，其證據(jù)力在面對(duì)臺(tái)灣司法制度時(shí)可能處于無效的窘境。此外，中國區(qū)域警務(wù)合作的開展主要是依靠上級(jí)政府強(qiáng)制開展的，此種非治理方式相較于臺(tái)灣對(duì)完成特定的警務(wù)任務(wù)雖然有顯著的效果，卻也存在著非制度化、形式化、短期化和唯上級(jí)化等缺點(diǎn)。

5　兩岸警務(wù)合作體制的建構(gòu)

5.1借鑒“國際警務(wù)體制”，建立適宜的合作模式

兩岸警務(wù)合作體制的建構(gòu)，首要以開放的態(tài)度參與制度的建制、改制與轉(zhuǎn)制。借鑒“國際警務(wù)制度”調(diào)和兩岸司法制度的落差，促進(jìn)兩岸合作困境的改革，促進(jìn)兩岸警務(wù)合作體制度的建構(gòu)，并使警務(wù)合作的議題獲得有效指引與改革。

5.2建立犯罪數(shù)據(jù)庫，解決信息不對(duì)等的問題

跨國（境）犯罪偵查最大的問題，在于因不同法域與管轄障礙所造成的信息不對(duì)稱問題。作為國際警務(wù)合作機(jī)制的國際刑事組織（INTERPOL），建立了國際刑事罪犯材料的數(shù)據(jù)文件庫，供會(huì)員國家登錄查閱或下載相關(guān)數(shù)據(jù)，以促進(jìn)有關(guān)數(shù)據(jù)庫的應(yīng)用，期獲得更好的執(zhí)法效果。以上國際刑警組織建立數(shù)據(jù)庫的借鑒，可以解決臺(tái)灣司法機(jī)關(guān)與大陸公安部門，現(xiàn)行“分別直接”、“個(gè)案合作”缺乏整體機(jī)制的基礎(chǔ)問題。

5.3運(yùn)用刑事法理解決管轄爭(zhēng)議

刑事管轄爭(zhēng)議屬法律上解釋的問題。兩岸刑事管轄沖突的問題，可運(yùn)用刑法空間效力原則之法理及國際上各地區(qū)間解決管轄權(quán)爭(zhēng)議之慣例，提出進(jìn)一步可能完善中國區(qū)際刑事管轄權(quán)沖突之理論發(fā)展與實(shí)務(wù)運(yùn)作的具體建議。有關(guān)合作的制度原理、法律架構(gòu)、操作方式等，都可作為開展兩岸警務(wù)合作與刑事司法互助制度建立的參考依據(jù)。

5.4建立點(diǎn)線面的區(qū)域合作發(fā)展

如何做到健全兩岸合作機(jī)制、提高合作效率、節(jié)約警務(wù)成本，是提升警務(wù)合作的層次和水平、建立點(diǎn)線面的合作發(fā)展為其不二法門。個(gè)案協(xié)助呈現(xiàn)點(diǎn)的合作關(guān)系，合作窗口與合作項(xiàng)目的建立是線的連接，而合作體制的建立則是全面性建構(gòu)。兩岸警務(wù)的合作關(guān)系正因兩岸區(qū)域安全與社會(huì)安全維護(hù)的需要而不斷升華。推動(dòng)警務(wù)合作向縱深發(fā)展，在合作范圍上向各項(xiàng)公安業(yè)務(wù)延伸、在合作對(duì)象上向社會(huì)部門延伸、在合作層級(jí)上向基層一線延伸，深化兩岸警務(wù)合作，引領(lǐng)兩岸刑事司法機(jī)關(guān)的法治對(duì)話，并不斷豐富區(qū)域警務(wù)合作形式、全面深化與政府其他部門警務(wù)合作、積極拓展兩岸區(qū)域警務(wù)合作，從而真正形成覆蓋各層級(jí)、各領(lǐng)域的全方位、全天候的警務(wù)合作格局。

6　結(jié)論

兩岸警務(wù)合作的沿革與發(fā)展，呈現(xiàn)出既沖突又合作的發(fā)展趨勢(shì)。目前，兩岸警務(wù)合作仍以偵防技術(shù)交流與人犯遣返為主。思考如何調(diào)整兩岸交流管制與整合的關(guān)系，提出兩岸警務(wù)交流與管理的有效方式，建立包括兩岸警務(wù)交流策略管理、交流管理制度化、區(qū)際交流模式、地方參與治理模式等合作模型，以作為未來兩岸警務(wù)機(jī)關(guān)、從事交流者或管理者的參考，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

注釋：

① 例如人犯遣返議題上，國際間普遍適用的雙重犯罪原則、政治犯和軍事犯不引渡、本國國民（己方人民）不引渡、死刑犯不引渡等原則即不適用。

② 在刑事司法互助的具體措施上，無論是國際刑事司法互助或是區(qū)際刑事司法互助，都是由相關(guān)的警察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)或是相關(guān)的司法行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行。惟國際刑事司法互助中，必須經(jīng)由中央機(jī)關(guān)作為專責(zé)的聯(lián)絡(luò)機(jī)關(guān)。

③ 不過臺(tái)灣與大陸于2009年所簽署的《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》，其內(nèi)容不僅納入國際刑事司法互助通用原則，同時(shí)也指定聯(lián)系主體及設(shè)定操作程序，即顯示，除一國兩制之基本原則不變外 其關(guān)系架構(gòu)與大陸所謂之“區(qū)際刑事司法互助”仍有所不同。

④ 臺(tái)灣方面完成《海峽兩岸犯罪情資交換作業(yè)要點(diǎn)》、《海峽兩岸送達(dá)文書作業(yè)要點(diǎn)》、《海峽兩岸緝捕遣返刑事犯或刑事嫌疑犯作業(yè)要點(diǎn)》、《海峽兩岸調(diào)查取證及罪贓移交作業(yè)要點(diǎn)》等細(xì)部作業(yè)要點(diǎn)。大陸方面也訂定“FT913”建立兩岸直接聯(lián)系的公共平臺(tái)，取代以“?；鶗?huì)”、“海協(xié)會(huì)”兩會(huì)的民間協(xié)調(diào)模式。即現(xiàn)行兩岸涉警務(wù)與刑案的請(qǐng)求協(xié)助，無需再通過兩會(huì)代為聯(lián)系、轉(zhuǎn)達(dá)或經(jīng)原有渠道溝通、處置?！癋T913”受理請(qǐng)求協(xié)助，其常設(shè)兩岸警務(wù)聯(lián)絡(luò)員將在第一時(shí)間知會(huì)對(duì)有關(guān)事項(xiàng)，并及時(shí)反饋相關(guān)信息、協(xié)助、指導(dǎo)辦案單位妥善處理互涉事務(wù)。詳見：靖思，兩岸四地警務(wù)合作途徑比較研究［J］，法制博覽，2014（3）：315；張淑平，海峽兩岸刑事司法互助研究［M］，北京：九州島出版社，2011：178。

⑤ 因海峽兩岸之間并未如中國內(nèi)地與港澳之間有中央憲法和特別行政區(qū)基本法可供遵循.

［1］ 齊文遠(yuǎn)， 劉代華. 國際犯罪與跨國犯罪研究［M］. 北京： 北京大學(xué)出版社，2004.

［2］ 汪毓瑋. 刑事司法互助與兩岸執(zhí)法合作. 國境執(zhí)法［M］. 臺(tái)北： 元照出版有限公司，2013.

［3］ 趙秉志，陳燦平. 國際刑事司法協(xié)助專題整理［M］.北京： 中國人民公安大學(xué)出版社，2007.

［4］ 梁玉霞. 中國區(qū)際刑事司法協(xié)助研究［M］. 北京： 中國人民公安大學(xué)出版社，2009.

［5］ 鄭陽錫， 孫楊杰. 兩岸警務(wù)合作的沿革與發(fā)展［J］. 東南學(xué)術(shù)，2014（4）：93.