■赫 然

（作者：長春理工大學法學院院長、教授）

黨的十八屆四中全會首次將“依法治國”作為會議主題進行專題研究。全會制定并通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》將完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系、加強憲法實施作為新時期全面推進依法治國戰(zhàn)略的重大任務之一。法律的生命力在于實施。作為國家根本大法的憲法，在我國的制度背景和現(xiàn)實國情之下，究竟應當如何實施？這既是一個重要的理論命題又是一個現(xiàn)實命題，值得認真研究。

一、憲法實施的概念分析

憲法實施是法律實施的一種具體形式?！爸灰谏鐣写嬖诜ǎǖ膶崿F(xiàn)就一直是并將永遠是社會關系的法律形式存在的特殊方式。法的實現(xiàn)是法的存在、作用和執(zhí)行主要社會職能的特殊方式。如果法的規(guī)定不能在人們和他們組織的活動中、在社會關系中得到實現(xiàn)的話，那么就什么都不是?！狈蓪嵤┦前l(fā)揮法律作用、實現(xiàn)法律目的、展示法律價值的主要途徑。如果說伯爾曼所說的“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”是在強調法律信仰的力量的話，那么這種力量只有借助法律實施才能夠真正實現(xiàn)。只有在法律實施的過程中，法律才能獲得持久的生命力，法律的權威才能建立起來。對此，習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（以下簡稱《說明》）中進行了精辟的闡述。習近平總書記指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施?！煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行。’如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’?！蓖瑯?，憲法實施也是樹立憲法權威的根本途徑?！墩f明》明確指出：“必須把宣傳和樹立憲法權威作為全面推進依法治國的重大事項抓緊抓好，切實在憲法實施和憲法監(jiān)督上下功夫?！笨梢姡瑧椃▽嵤┦且缿椫螄暮诵囊x。“好的憲法，貴在實施。否則，憲法如果得不到充分實施，那么，法典寫得再美妙，亦屬徒然。”

如果說法律實施是法律從抽象到具體的過程，那么毫無疑問，憲法實施就是“將憲法文字上的、抽象的權利義務關系轉化為現(xiàn)實生活中生動的、具體的權利義務關系，并進而將憲法規(guī)范所體現(xiàn)的人民意志轉化為具體社會關系中的人的行為?！睉椃▽嵤┎⒉皇且粋€嶄新的命題，我國憲法學界對憲法實施的討論由來已久。但是，在《決定》重新突出憲法實施的地位和作用的背景之下，新時期我國的憲法實施應當?shù)玫竭M一步明確。

第一，憲法實施是指憲法條文的直接實施，而不是憲法條文的間接實施。長期以來，學術界圍繞憲法的直接實施和間接實施的爭論從來沒有停止過，憲法的直接實施和間接實施甚至已經成為憲法實施的一種重要的類型劃分。從憲法學的理論研究而言，這不失為一個有意義的研究視角和研究思路。但是，在憲法實施的具體實踐中，直接實施和間接實施的旨趣卻截然不同。從憲法的間接實施觀點看來，“法律是立法機關依據(jù)憲法將憲法原則和規(guī)定予以具體化的行為規(guī)范，行政機關依法執(zhí)法、司法機關依法司法、社會組織和個人依法守法不僅使法律得到了實施，同時也使憲法得到了實施?！币源藖砜?，憲法的實施似乎已經是一個不證自明的命題，但如果真是這樣，那么《決定》為什么要重提憲法實施呢？對此，《說明》進行了很好的解釋?！墩f明》在談到憲法的實施時指出，要想把我國的憲法實施要求提高到一個新的水平，就必須進一步健全憲法實施的監(jiān)督機制和程序。這就說明，《決定》對憲法實施的定位，絕不是指憲法的間接實施，而是指憲法的直接實施，即“將抽象的憲法規(guī)范與具體的憲法事件相聯(lián)系，也必然是將憲法規(guī)范應用于具體的憲法事件”。

第二，憲法實施應當立足我國的基本國情和制度背景，突出憲法實施的“中國特色”。我國從來就不缺乏憲法直接實施的制度載體?！稇椃ā返?7條已經將憲法實施的權力賦予了全國人大常委會，而《立法法》第89條、第90條規(guī)定的備案審查制度和提請審查制度，就是我國的憲法實施制度，而且是通過直接適用憲法審查立法的合憲性來達到憲法實施的效果。所以，“言必稱希臘”式的司法審查模式，其實質是忽視了我國憲法實施的本土資源。與此相對，《決定》立足我國的具體國情，要求完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制，正是在對我國憲法實施本土資源進行客觀分析和冷靜思考的基礎上提出的具有中國特色的憲法實施制度。

第三，憲法實施的重點是憲法監(jiān)督。憲法監(jiān)督是憲法實施的一種特殊形式，又被稱為憲法實施保障。憲法監(jiān)督在憲法實施中的地位和作用毋庸置疑。《決定》在闡述我國的憲法實施制度時，也始終將重點放在憲法監(jiān)督制度的層面?！稕Q定》指出：“加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質的文件。”憲法監(jiān)督是實現(xiàn)憲法直接實施的主要路徑，是憲法實施的核心內容。

二、憲法實施的內容

憲法實施屬于法律實施的一種具體形式，但是與法律實施相比，它又有其特殊性。如果說法律實施是通過嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法等環(huán)節(jié)來實現(xiàn)法律權利的，那么憲法實施也有其獨特的目的和途徑，它們共同構成了憲法實施的基本內容。

第一，憲法實施的根本目的是公民基本權利的實現(xiàn)。關于憲法實施的根本目的，習近平總書記在2012年首都各界紀念“82憲法”頒行30周年紀念大會上的講話中指出：“只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動。”由此可見，憲法實施的根本目的是為了實現(xiàn)公民的基本權利?；緳嗬噍^于法律權利而言，是不證自明的權利，不僅決定了公民在國家中的地位，而且也是一般法律權利產生的依據(jù)?；緳嗬膶崿F(xiàn)，必須依靠國家保護義務的履行?！霸诜椒ㄕ撘饬x上，國家保護義務概念與憲法關系相關聯(lián)，也是權利義務相一致關系的體現(xiàn)。憲法調整國家與公民之間的關系，公民的基本權利表現(xiàn)為國家的義務?！?/p>

第二，憲法實施的途徑包括憲法遵守、憲法解釋、憲法監(jiān)督、憲法修改等，其中憲法監(jiān)督是憲法實施的核心內容。憲法實施主要由兩部分構成：一是憲法適用，即一定國家機關對憲法所進行的有目的的干預；二是憲法遵守，即一切國家機關、社會組織和公民個人嚴格依照憲法的規(guī)定從事各項活動。但是，憲法實施的關鍵在于具體的制度實行。所以，我們有必要回歸到憲法文本，以憲法文本為原點，從中總結和概括我國憲法實施的具體途徑?；凇稕Q定》對憲法實施的定位主要是在憲法的直接實施層面，因此諸如立法機關依憲立法、司法機關依憲司法、行政機關依憲執(zhí)法、執(zhí)政黨依憲執(zhí)政，乃至于法律適用者在法律適用時應當依據(jù)憲法的規(guī)定和精神來解釋位階較低的法律的依憲解釋，都不是對憲法的直接實施，而屬于憲法的間接實施。如果上述憲法間接實施的活動也都納入憲法實施的范疇，那么憲法實施和法律實施也就沒有本質的區(qū)別了，《決定》中提及的嚴格執(zhí)法、公正司法等也就沒有單獨羅列的必要了。所以，綜合考慮憲法實施的具體性和獨特性，憲法實施的途徑主要是憲法遵守、憲法解釋、憲法監(jiān)督、憲法修改。其中，憲法監(jiān)督是憲法實施的核心內容。

三、我國憲法實施需要解決的問題

《決定》的出臺，為我國憲法學理論研究提出了新的目標和要求，也為憲法學研究明確了若干模糊認識。

第一，黨的領導和憲法實施的關系?！稕Q定》指出，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。憲法實施作為依法治國戰(zhàn)略的重要舉措，也必須堅持黨的領導，只有堅持黨的領導，憲法實施才能得到最根本的保證。與此同時，黨的領導也必須符合憲法的規(guī)定，不能違反憲法實施的要求。既然憲法和法律是在黨的領導下制定的，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，那么黨只有依憲執(zhí)政，才能真正保障憲法的實施。“各級黨組織、黨員、黨政干部嚴格依法辦事、服從法律，在憲法和法律范圍內活動，就是堅持黨的領導，就是講黨性，就是講政治?！彼?，要加強和改進黨的領導，改善黨依憲執(zhí)政領導方式和工作制度，在維護黨的領導地位的同時，不斷提升黨依憲執(zhí)政的水平和能力。

第二，加強中國特色社會主義憲法學理論研究，為憲法實施提供理論依據(jù)。我國的憲法實施必須立足國情，符合我國的政治體制?！稕Q定》對我國憲法實施制度的分析，為憲法學理論研究提供了一個范本。今后，憲法學界的一個重要任務，就是按照《決定》對我國憲法實施制度的描述和定位，為我國的憲法實施提供中國化的理論支撐。中國化的理論支撐，既不能固步自封，更不能崇洋媚外，而是要在尊重客觀國情的基礎上，冷靜分析西方憲法學理論的優(yōu)劣，有選擇地借鑒和吸收，實現(xiàn)憲法學理論研究從“我注六經”到“六經注我”的轉變。

第三，推動憲法實施制度的創(chuàng)新。目前，我國已經有包括憲法修改、憲法解釋、憲法監(jiān)督等在內的諸多憲法實施制度，如何提高這些憲法實施制度的實效性，是今后我國憲法實施研究的重點。我們應當首先對現(xiàn)行的憲法實施制度的運行情況進行梳理，在完成實證分析的前提下，總結我國憲法實施制度存在的不足，然后有針對性地提出完善的措施和建議，推動憲法實施制度實現(xiàn)創(chuàng)新。例如，當前我國備案審查制度面臨審查彈性過大、審查權限沖突、審查標準模糊等問題，這需要我們依據(jù)憲法實施理論，逐一為這些問題提供解決方案，真正提升備案審查制度的實效性。