社會(huì)救助制度變革的社會(huì)化、中國(guó)化與法治化

蔣悟真++洪明

摘要：社會(huì)救助制度是保障改革開(kāi)放發(fā)展成果惠及全民、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本性制度。在當(dāng)前深化改革的背景下，社會(huì)救助制度正經(jīng)歷著社會(huì)化、中國(guó)化與法治化的重大變革。社會(huì)救助制度的社會(huì)化立足于中國(guó)實(shí)際的制度轉(zhuǎn)型，是對(duì)具體救助問(wèn)題解決的路徑指引：轉(zhuǎn)型期中國(guó)的特殊社會(huì)背景決定了社會(huì)救助理念及其制度創(chuàng)設(shè)必須高度關(guān)注中國(guó)化，而法治化則為社會(huì)救助變革提供了最為堅(jiān)實(shí)的制度框架。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)救助制度變革必須藉社會(huì)化、中國(guó)化與法治化為邏輯起點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展與完善。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助制度；救助責(zé)任；救助公平：救助權(quán)利：救助機(jī)制

中圖分類號(hào)：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-854X（2015）05-0127-06

社會(huì)救助制度的變革與發(fā)展深受一國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)傳統(tǒng)的影響。深化改革時(shí)期，我國(guó)社會(huì)救助制度正逐步褪去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩向市場(chǎng)化邁進(jìn)，與此同時(shí)，特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革語(yǔ)境和具體的社會(huì)救助生態(tài)也使我國(guó)社會(huì)救助制度的發(fā)展面臨著“中國(guó)問(wèn)題”的嚴(yán)峻考驗(yàn)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷決定了我國(guó)社會(huì)救助制度的變革方向應(yīng)該堅(jiān)持社會(huì)化、中國(guó)化及法治化的現(xiàn)實(shí)考量。實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的社會(huì)化，即借助于市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作模式，恰當(dāng)發(fā)揮政府與社會(huì)各自優(yōu)勢(shì)，從而使社會(huì)救助功能得到最大程度地發(fā)揮。而社會(huì)救助的中國(guó)化則意味著立足于對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的動(dòng)態(tài)觀察，梳理制度的弊端與缺失，以此提高救助制度設(shè)計(jì)的可操作性、可行性。社會(huì)化與中國(guó)化作為社會(huì)救助制度變革的重要變量，牽引和決定著社會(huì)救助法治化的走向——前者是法治化的基本進(jìn)路，后者影響著法治化的具體制度創(chuàng)設(shè)，而法治化則可為社會(huì)化與中國(guó)化提供制度平臺(tái)與根本保障。本文基于以上邏輯，從社會(huì)化、中國(guó)化、法治化三個(gè)向度解析了社會(huì)救助制度變革的基本走向，認(rèn)為社會(huì)救助制度變革絕不是單個(gè)變量的簡(jiǎn)單作用，而是社會(huì)化、中國(guó)化、法治化作用的聯(lián)動(dòng)反應(yīng)，唯有對(duì)此形成清晰認(rèn)識(shí)，才能保證具體制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性與合理性。

一、社會(huì)化是社會(huì)救助制度變革的運(yùn)作模式

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及政府職能的轉(zhuǎn)變，我國(guó)傳統(tǒng)的“強(qiáng)國(guó)家——弱社會(huì)”的格局逐漸被解構(gòu)，在國(guó)家的有效調(diào)控與社會(huì)力量的發(fā)展之間逐步呈現(xiàn)出更為均衡的狀態(tài)。我國(guó)社會(huì)保障的模式也由強(qiáng)調(diào)個(gè)人及家庭作用的“補(bǔ)缺型”和強(qiáng)調(diào)國(guó)家福利作用的“國(guó)家再分配型”的二元局面轉(zhuǎn)變?yōu)榕c“社會(huì)再分配型”并存的趨勢(shì)。在社會(huì)救助領(lǐng)域，社會(huì)逐步成為救助實(shí)施中的重要力量。

1.政府與社會(huì)的救助責(zé)任梳理

隨著社會(huì)發(fā)展，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)致，單獨(dú)個(gè)體對(duì)自身存在的社會(huì)條件的影響越來(lái)越弱，社會(huì)救助成為國(guó)家二次分配、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的一種重要方式。就其本質(zhì)而言，社會(huì)救助是一種行政給付行為，天然就是國(guó)家的責(zé)任，事關(guān)國(guó)家自身存在的正當(dāng)性證成。社會(huì)救助權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)依賴于國(guó)家義務(wù)的充分履行，國(guó)家義務(wù)是社會(huì)救助權(quán)實(shí)現(xiàn)的根本保障方式。在社會(huì)救助實(shí)踐中，政府是最積極和最根本的救助主體，承擔(dān)著救助供給的法定職責(zé)。然而政府的社會(huì)救助職責(zé)不能是無(wú)限的，如果完全由政府來(lái)經(jīng)營(yíng)和管理社會(huì)救助，通過(guò)行政命令分配和調(diào)節(jié)社會(huì)保障資源，則必然排斥市場(chǎng)主體和交易的靈活性，帶來(lái)交易成本的增加和效率的低下，正如歐洲國(guó)家所實(shí)施的高福利政策，不僅難以合理發(fā)揮救助功能，更導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)深陷泥沼之中。同時(shí)，囿于實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的政府是由一小部分人組成，其既可在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，也能以不加約束的個(gè)人意志行事，因而國(guó)家的社會(huì)救助有時(shí)難免流于形式或功利化。

作為國(guó)家社會(huì)救助責(zé)任的有益補(bǔ)充，社會(huì)也是社會(huì)救助的重要主體之一。社會(huì)力量在自愿或政府的引導(dǎo)之下，參與社會(huì)救助活動(dòng)，一方面既可以克服市場(chǎng)和過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家單一主體提供公共物品的無(wú)效率，保障救助資源的有效供給；另一方面又可彌補(bǔ)國(guó)家在救助中的信息缺乏和資源不足，促進(jìn)救助活動(dòng)的合理化。但必須明確的是，社會(huì)力量的救助只是補(bǔ)充性的救助，本質(zhì)是一種道德性救助，因此救助供給具有不確定性，被救助者也無(wú)法從基于慈善而得的私人資源中獲得權(quán)利或權(quán)力的賦予。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)型期我國(guó)社會(huì)組織存在發(fā)展緩慢、救助能力弱小以及公信力缺失的問(wèn)題，亦阻礙了其救助作用的發(fā)揮。因此，理智的選擇不是以國(guó)家作為社會(huì)救助的單一供給者或是完全依賴社會(huì)的力量，只能是在國(guó)家和社會(huì)力量之間構(gòu)建一種有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，尋求政府與市場(chǎng)、社會(huì)力量的有效結(jié)合點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)各救助主體間的良性互動(dòng)和功能互補(bǔ)，使救助網(wǎng)絡(luò)更具多樣性、層次性。

2.社會(huì)救助社會(huì)化運(yùn)作的模式構(gòu)建

社會(huì)救助本質(zhì)上是一種公共物品，在供給與生產(chǎn)的鏈條間引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將有效提高政府供給的效率和質(zhì)量?，F(xiàn)階段，對(duì)社會(huì)力量認(rèn)識(shí)的不充分嚴(yán)重影響了我國(guó)社會(huì)救助制度的合理建構(gòu)及救助理念的合理厘定，因此，社會(huì)救助制度的社會(huì)化變革成為我國(guó)社會(huì)救助法治化必須面對(duì)的問(wèn)題。

首先，要發(fā)揮政府的基礎(chǔ)性作用。政府在社會(huì)救助中應(yīng)是最基礎(chǔ)的責(zé)任主體，其兜底保障作用的發(fā)揮對(duì)被救助主體權(quán)益的維護(hù)至關(guān)重要。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助法規(guī)或政策已明確規(guī)定提供社會(huì)救助實(shí)施主體為政府，但各級(jí)政府的具體責(zé)任并不明晰，對(duì)行政人員救助職責(zé)的履行也缺乏法治化保障和制度化監(jiān)管。黨的十八屆四中全會(huì)已提出應(yīng)強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制。因此，應(yīng)明晰各級(jí)政府具體救助責(zé)任，并建立規(guī)范的問(wèn)責(zé)機(jī)制，以規(guī)制政府權(quán)力。實(shí)際上，行政問(wèn)責(zé)過(guò)程就是對(duì)相關(guān)行政主體濫用權(quán)力或不作為進(jìn)行追責(zé)并使受損的社會(huì)權(quán)利或公民權(quán)利得到最大程度恢復(fù)的程序過(guò)程，是對(duì)官員的一種激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)具有回應(yīng)社會(huì)壓力的政治功能。針對(duì)行政主體在社會(huì)救助中的不作為，應(yīng)建立起一個(gè)嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，不僅要有內(nèi)部責(zé)任追究體制對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行明確，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，減少問(wèn)責(zé)過(guò)程中的隨意性：更要有外部責(zé)任追究機(jī)制，注重異體問(wèn)責(zé)，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體多元化。對(duì)此，應(yīng)特別注重人大與媒體監(jiān)督作用的發(fā)揮，人大或人大常委會(huì)可以組成專門的社會(huì)救助調(diào)查委員會(huì)，展開(kāi)獨(dú)立調(diào)查，舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和建議，在必要時(shí)，可對(duì)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、人員啟動(dòng)質(zhì)詢、罷免等程序；而媒體作為連接政府與公眾的紐帶，應(yīng)保證新聞報(bào)道的獨(dú)立性與真實(shí)性，以期在社會(huì)救助監(jiān)督中發(fā)揮更大的作用。

其次，要引入社會(huì)作用機(jī)制。社會(huì)化意味著在救助供給中，政府可以是提供者而并不一定需要充當(dāng)生產(chǎn)者，政府可通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式，向社會(huì)組織或個(gè)體購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)，依照國(guó)家和社會(huì)各自的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與，促進(jìn)“國(guó)助民營(yíng)、民辦公助”多元化主體救助格局的形成。然而當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助社會(huì)化的實(shí)現(xiàn)卻受制于社會(huì)組織發(fā)展的滯后，一方面，社會(huì)組織發(fā)育成熟度不高而導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)的規(guī)范性和專業(yè)性較弱，另一方面，由于社會(huì)組織數(shù)量不足，社會(huì)服務(wù)購(gòu)買市場(chǎng)缺乏選擇，無(wú)法擇優(yōu)，損害了購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量，并直接導(dǎo)致社會(huì)組織對(duì)政府的過(guò)度依賴，獨(dú)立性喪失?；诖耍斜匾M(jìn)一步降低社會(huì)組織注冊(cè)門檻，為其發(fā)展?fàn)I造一個(gè)寬松環(huán)境，對(duì)社會(huì)組織的性質(zhì)、地位、職能等進(jìn)行明確規(guī)范。此外，《社會(huì)救助暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）雖有涉及政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的規(guī)定，但條文過(guò)于粗陋，需對(duì)購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制、資金管理以及績(jī)效管理等進(jìn)一步做出合理規(guī)定。

再次，要實(shí)現(xiàn)救助資金運(yùn)作社會(huì)化，完善社會(huì)資金制度化籌集機(jī)制，規(guī)范社會(huì)資金的勸募、籌措、運(yùn)作、發(fā)放等程序。一是組建政策性金融機(jī)構(gòu)，發(fā)放貼息補(bǔ)助，將一定的信貸資金引向社會(huì)救助。由于信貸資金的天然趨利性特點(diǎn)，它不會(huì)主動(dòng)地參與到社會(huì)救助事業(yè)中去，信貸資金的進(jìn)入必須依賴國(guó)家出面適當(dāng)干預(yù)。組建政策性金融機(jī)構(gòu)可以增加信貸資金流入社會(huì)救助的可能性，而貼息補(bǔ)助則可對(duì)被救助者產(chǎn)生一定的激勵(lì)作用，以此實(shí)現(xiàn)救助資金的良性循環(huán)。二是健全針對(duì)低收入人群的、帶有社會(huì)救助性質(zhì)的小額貸款制度。小額信貸是一項(xiàng)將社會(huì)創(chuàng)新與救助有機(jī)結(jié)合的金融活動(dòng)，也是融合經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)為一體的救助工具。要發(fā)揮小額信貸的救助作用，一方面應(yīng)實(shí)現(xiàn)救助信息的公開(kāi)化，對(duì)被救助者的信用度和脫貧能力進(jìn)行全面評(píng)估，以防范道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；另一方面，應(yīng)健全信貸機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)人與退出機(jī)制，制定靈活多樣的利率政策，對(duì)于有條件的信貸機(jī)構(gòu)，應(yīng)允許其在管控范圍內(nèi)按照市場(chǎng)規(guī)律自由決定利率，但對(duì)救助對(duì)象則應(yīng)實(shí)行相應(yīng)的利率補(bǔ)貼或減免政策，以減輕其還款負(fù)擔(dān)。三是設(shè)立社會(huì)救助基金。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)救助基金已廣泛運(yùn)用于道路交通事故中，并已取得一定積極效果，可以此為基礎(chǔ)，將基金制度推廣到整個(gè)救助體系之中。在基金的來(lái)源方面，可通過(guò)直接投資、發(fā)行股票、發(fā)行債券、銀行借款和社會(huì)捐贈(zèng)籌集資金，地方政府的財(cái)政盈余也可以注入救助基金參與基金運(yùn)作。而在基金的使用方面，除用于最基本的生活需求消費(fèi)應(yīng)為無(wú)償外.用于其他用途的資金，尤其是具有一定產(chǎn)出效益的救助資金投入（如創(chuàng)業(yè)等）則可以被設(shè)計(jì)為有償使用，在被救助者改善或恢復(fù)穩(wěn)定生活之后，需按享受基金的一定比例予以返還。

一、中國(guó)化是社會(huì)救助制度變革的邏輯前提

社會(huì)救助的中國(guó)化是指在我國(guó)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和具體的社會(huì)救助生態(tài)下，在社會(huì)救助法治的理念生成與制度構(gòu)建中，應(yīng)準(zhǔn)確具體地反映出“中國(guó)問(wèn)題”。如果在尊重社會(huì)保障普遍規(guī)律的同時(shí)也注重中國(guó)特色，在注重中國(guó)特色的同時(shí)也遵循“一切從實(shí)際出發(fā)”，必將有助于理性地構(gòu)建當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)救助體系，并使其獲得健康、持續(xù)的發(fā)展。中國(guó)的社會(huì)救助制度在社會(huì)變遷中產(chǎn)生，不可避免地具有社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)救助制度的特征：城鄉(xiāng)分割的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，使得社會(huì)救助具有先天的失衡性；巨大的人口壓力與急劇的人口流動(dòng)使得救助覆蓋體系面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)， “底線公平”難以保證：隨著人口老齡化問(wèn)題的凸顯，救助制度開(kāi)始面臨新的法治困境與制度缺陷。要解決以上問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體權(quán)利的保障，我國(guó)社會(huì)救助的建構(gòu)、完善必須立基于“中國(guó)問(wèn)題”。

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)救助一體化

“正義或公平確實(shí)要求，人們生活中由政府決定的那些狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)平等地提供給所有人享有”.社會(huì)救助旨在為因生病、殘疾、老年等原因喪失勞動(dòng)能力或遭受意外而不能參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者及其家人提供基本的生活所需，公平正義是其應(yīng)有之義，故不應(yīng)該有城鄉(xiāng)之分。中國(guó)社會(huì)救助的城鄉(xiāng)差異由歷史因素、政策安排以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡而造就，具有特殊性與客觀性。當(dāng)前，城鎮(zhèn)依舊占據(jù)大部分的社會(huì)救助資源，擁有較為完善的社會(huì)救助體系，而農(nóng)村社會(huì)救助資金長(zhǎng)期不足、救助項(xiàng)目缺失、救助措施單一。城鄉(xiāng)二元救助結(jié)構(gòu)“釀成了社會(huì)保障資源長(zhǎng)期以來(lái)嚴(yán)重的分配不公，造成了城鄉(xiāng)嚴(yán)重的社會(huì)隔閡與身份歧視”，阻礙了社會(huì)救助“安全閥”功能的發(fā)揮，更與建立全民性、公平性的社會(huì)保障體系目標(biāo)背道而馳。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，全面深化改革，必須以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化符合這一基本精神，通過(guò)建構(gòu)均衡的法律制度，對(duì)城鄉(xiāng)主體實(shí)施平等的保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，維護(hù)最廣大人民的根本利益。城鄉(xiāng)救助一體化可從權(quán)利平等、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息同步三個(gè)維度展開(kāi)。第一，權(quán)利平等，即法律應(yīng)尊重所有人的救助權(quán)利。社會(huì)救助法作為社會(huì)保障理念的制度載體，必須彰顯公平正義的價(jià)值追求，明確社會(huì)救助權(quán)利在社會(huì)保障權(quán)利體系中的基礎(chǔ)性地位，保障公民享有平等的救助權(quán)利，不得因身份、地域而受到歧視。第二，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，即最低生活保障、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等救助項(xiàng)目應(yīng)設(shè)定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)。為此應(yīng)積極改變公共物品的供給政策，適度向農(nóng)村傾斜，逐步實(shí)現(xiàn)公共物品的均等化，縮小城鄉(xiāng)間差距，促進(jìn)社會(huì)公平。第三，信息同步，即建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)救助信息網(wǎng)絡(luò)，形成規(guī)范、共享的信息流通渠道，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行救助信息實(shí)時(shí)跟蹤，保證救助覆蓋的全民性與及時(shí)性。轉(zhuǎn)型期，受限于制度桎梏、立法缺失等原因，以農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員為代表的流動(dòng)人口的社會(huì)救助信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享，而這必然會(huì)使社會(huì)救助制度出現(xiàn)諸多問(wèn)題。有必要建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)救助信息網(wǎng)絡(luò)，準(zhǔn)確收集救助信息，確保社會(huì)主體能充分、及時(shí)、便捷地享有相關(guān)的救助權(quán)利。

2.強(qiáng)調(diào)底線公平的實(shí)現(xiàn)

隨著社會(huì)保障制度的完善，保障范圍越來(lái)越大，保障水平越來(lái)越高，其結(jié)果必然是高福利逐漸達(dá)到國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家財(cái)政難以支撐的程度，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)激勵(lì)不足，進(jìn)而發(fā)展趨緩。社會(huì)救助作為社會(huì)保障體系的重要支柱，是兜底性保障制度。社會(huì)救助執(zhí)行的是“特殊社會(huì)關(guān)照”原則，采用“選擇性”的需經(jīng)“家計(jì)調(diào)查”方式，將社會(huì)資源用于真正困難的個(gè)人和家庭，以保障其對(duì)象的最低生存與發(fā)展權(quán)利。因此，強(qiáng)調(diào)底線公平的實(shí)現(xiàn)既符合我國(guó)基本國(guó)情與民生工作整體安排，也是社會(huì)救助的根本特點(diǎn)與制度機(jī)能的正確反映。

底線公平源于政府和社會(huì)的基本救助責(zé)任，旨在保證急需救助的人能得到硬性的、基本的救助。然而實(shí)踐中，“關(guān)系?！?、“人情?！奔板e(cuò)保、漏保、騙保行為的大量存在，使一些本來(lái)可以得到救助的社會(huì)群體得不到救助，底線公平的實(shí)現(xiàn)受到威脅，社會(huì)救助的普適性受到一定程度的質(zhì)疑。因此，底線公平的實(shí)現(xiàn)必須依賴于透明的認(rèn)定機(jī)制、靈活的救助標(biāo)準(zhǔn)以及合理的退出機(jī)制。第一，建構(gòu)透明的認(rèn)定機(jī)制，即救助工作的每一環(huán)節(jié)均應(yīng)公開(kāi)化、透明化，有關(guān)申請(qǐng)方式、調(diào)查方式、內(nèi)容以及公示程序要規(guī)范化，對(duì)于家庭收入、財(cái)產(chǎn)計(jì)算核查方法則需明確、詳實(shí)，確保社會(huì)救助資源用于真正困難的個(gè)人和家庭，以保障其對(duì)象的最低生存與發(fā)展權(quán)利。第二，實(shí)施靈活的救助標(biāo)準(zhǔn)。救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置可與物價(jià)指數(shù)、居民收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)形成聯(lián)動(dòng)，盡量降低對(duì)象準(zhǔn)入門檻，做到“應(yīng)保盡保”。在目標(biāo)定位上，應(yīng)考慮救助對(duì)象的特殊需求，采取分類分層施保，將覆蓋范圍由絕對(duì)貧困人群擴(kuò)展到相對(duì)貧困人群，同時(shí)應(yīng)保證認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)客觀性，簡(jiǎn)化申請(qǐng)渠道，消除對(duì)救助對(duì)象權(quán)利的不合理剝奪。第三，完善合理的退出機(jī)制。一個(gè)完善的社會(huì)救助體系不僅需要及時(shí)全面地將社會(huì)救助對(duì)象納入救助網(wǎng)絡(luò)，更要有促進(jìn)困難群體生活自立、幫助他們走出救助行列的退出機(jī)制。對(duì)于已脫離貧困、基本生活得到改善的救助對(duì)象，應(yīng)適時(shí)退出，保持救助人群的流動(dòng)性。

三、法治化是社會(huì)救助制度變革的制度保障

社會(huì)救助立法，是將調(diào)整社會(huì)救助法律關(guān)系的有關(guān)權(quán)利義務(wù)、權(quán)力職責(zé)以及其實(shí)現(xiàn)程序歸納提煉成具有普遍適用性的規(guī)則并通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的一個(gè)過(guò)程，具有權(quán)威性和嚴(yán)肅性。實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的法治化，不僅可以有效避免救助政策的任意性，促進(jìn)社會(huì)救助行為從行政主導(dǎo)向權(quán)利主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，更為重要的是，法律作為利益的調(diào)整機(jī)制，可以加強(qiáng)弱勢(shì)群體權(quán)利與法律正義之間內(nèi)在的聯(lián)系。這一變革伴隨著救助理念更新、制度創(chuàng)新、措施完善，既是規(guī)范政府社會(huì)救助行為的過(guò)程，也是為社會(huì)力量參與救助提供制度平臺(tái)的過(guò)程。

1.各級(jí)政府社會(huì)救助財(cái)政給付責(zé)任的合理分擔(dān) 社會(huì)救助權(quán)利是否能夠得到保障，并不僅僅取決于形式化的法律法規(guī)，更取決于國(guó)家和社會(huì)是否具有支撐這種權(quán)利的充足資源。社會(huì)救助作為現(xiàn)代行政實(shí)踐方式，具有高度的復(fù)雜性、情境依賴性以及不確定性，各級(jí)政府對(duì)財(cái)政給付責(zé)任的分擔(dān)直接關(guān)系著社會(huì)救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。為此，首先要加快建立社會(huì)救助資金預(yù)算管理體系，將各級(jí)政府預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)有效制衡、調(diào)控。“無(wú)論制定出多么好的法律，若其性質(zhì)不伴隨著預(yù)算，要想充分發(fā)揮其作用是不可能的?！币獙⒕戎Y金納入社會(huì)保障預(yù)算之中，實(shí)行專項(xiàng)管理，不得挪用；同時(shí)完善現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算程序，包括中央與地方政府在財(cái)政預(yù)算上的協(xié)調(diào)程序、社會(huì)救助預(yù)算公開(kāi)程序等，以保障社會(huì)救助供給落實(shí)到位。其次，協(xié)調(diào)社會(huì)救助的事權(quán)與財(cái)權(quán)。社會(huì)救助權(quán)是一種依賴于財(cái)政給付的權(quán)利，財(cái)政決策機(jī)制、財(cái)政分配取向以及中央與地方財(cái)政責(zé)任的劃分都會(huì)影響社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)水平?！霸谏鐣?huì)救助之場(chǎng)合，由于無(wú)由期待受給付者負(fù)擔(dān)其費(fèi)用，因而公費(fèi)為其制度之特征”，國(guó)家財(cái)政給付是社會(huì)救助服務(wù)供給的最重要的保障，但我國(guó)各級(jí)政府社會(huì)救助給付責(zé)任的配置并不合理。雖然《暫行辦法》第5條規(guī)定縣級(jí)以上政府應(yīng)完善社會(huì)救助資金保障機(jī)制，將社會(huì)救助資金和社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，但是各級(jí)政府間的社會(huì)救助給付責(zé)任并未明確?，F(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)救助資金主要由地方政府供給，然而我國(guó)財(cái)政主要集中于中央，從而使得中央與地方之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)并不對(duì)等，加之各地政府的財(cái)政能力存在巨大差距，必然導(dǎo)致各地救助標(biāo)準(zhǔn)、效果不一。因此，建構(gòu)以中央為主的資金供給主體，根據(jù)各地方政府的具體情形，在中央與地方之間采用不同比率配置救助資金，對(duì)社會(huì)救助公平、合理的實(shí)現(xiàn)較為有利，也具有可行性。應(yīng)制定全國(guó)社會(huì)救助項(xiàng)目最低救助標(biāo)準(zhǔn)，為中央和地方間財(cái)政分擔(dān)提供參考，再依據(jù)各省具體情況，確定不同的分擔(dān)比率，并根據(jù)各自行政區(qū)劃內(nèi)不同市縣級(jí)政府財(cái)政能力、救助規(guī)模等，合理確定各級(jí)政府的社會(huì)救助財(cái)政給付責(zé)任。最后，建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮中央政府的收入再分配優(yōu)勢(shì)與地方政府的信息優(yōu)勢(shì)，清理整頓現(xiàn)有的財(cái)政援助性項(xiàng)目，把中央對(duì)地方的社會(huì)保障補(bǔ)助性支出全部納入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范疇。一方面應(yīng)在保持現(xiàn)行縱向支付的基礎(chǔ)上，適當(dāng)推行直接向特殊縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)的特殊支付，如向特定的貧困縣的支付；另一方面需適當(dāng)發(fā)展橫向財(cái)政支付制度，如對(duì)不同省間流動(dòng)的農(nóng)民工成員、流浪人員的救助。同時(shí)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化和公式化，明確救助項(xiàng)目目標(biāo)和資金使用范圍，注重審批程序的公開(kāi)性、透明性，加強(qiáng)資金運(yùn)用過(guò)程的監(jiān)督。

2.公民救助權(quán)利的彰顯與救濟(jì)

“權(quán)利特別是窮人和弱者的權(quán)利，既是關(guān)注貧困的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，又是分配正義的關(guān)鍵問(wèn)題?！鄙鐣?huì)救助權(quán)屬于社會(huì)保障權(quán)利體系中的基礎(chǔ)性權(quán)利，體現(xiàn)了保護(hù)公民基本生存發(fā)展的人權(quán)價(jià)值內(nèi)容，社會(huì)救助法治化的關(guān)鍵正是對(duì)受救助者救助權(quán)的彰顯和維護(hù)?！稌盒修k法》的出臺(tái)無(wú)疑是我國(guó)社會(huì)救助權(quán)保障的歷史性突破，但其既缺少對(duì)于救助權(quán)利的確認(rèn)與宣示，也未對(duì)社會(huì)救助權(quán)主體、內(nèi)容和救濟(jì)做出合理詳細(xì)的規(guī)定。因此，要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助立法對(duì)公民救助權(quán)利的彰顯，首先，應(yīng)給予弱者參與立法的權(quán)利，避免使其淪為“制度性弱者”，注重救助對(duì)象在救助立法中的意愿傾訴；其次，賦予弱勢(shì)群體社會(huì)救助請(qǐng)求權(quán)，在符合救助條件的前提下，公民有權(quán)利向救助供給者即政府提出請(qǐng)求，面對(duì)公民申請(qǐng)，政府有義務(wù)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審核、公示、評(píng)估與反饋；最后，完善公民的救濟(jì)權(quán)利?！稌盒修k法》第12章“法律責(zé)任”所規(guī)定的責(zé)任追究方式基本以單向的行政處罰為主，并未充分考慮社會(huì)救助的多元化公共物品屬性。這種傳統(tǒng)的內(nèi)部約束機(jī)制只能間接保護(hù)受助對(duì)象的個(gè)體利益，很難充分發(fā)揮出程序直接保護(hù)個(gè)體利益的效用，故社會(huì)救助法律程序應(yīng)建構(gòu)貫穿于其供給前后的多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。在事前救濟(jì)中，應(yīng)注重信息公開(kāi)機(jī)制的建構(gòu)，以救助機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)為主，根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)公開(kāi)為輔，對(duì)信息說(shuō)明程序和內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定。同時(shí)，完善聽(tīng)證制度，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)審批、評(píng)議等形式，使救助制度運(yùn)行透明化。社會(huì)救助法引入聽(tīng)證制度，一方面搭建起了信息交流平臺(tái)，使得社會(huì)救助個(gè)案有關(guān)的各類官方信息與私人信息得以匯總交融，保證社會(huì)救助供給決策的信息充裕：另一方面實(shí)現(xiàn)了聽(tīng)證參與人的多元化，有利于促進(jìn)代表社會(huì)公共利益的個(gè)案中的社會(huì)救助供給決策的依據(jù)、過(guò)程和參考信息得以確定化和公開(kāi)化。在事后救濟(jì)機(jī)制的設(shè)計(jì)上，基于多元化的權(quán)力運(yùn)行體系和多樣化的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)救助的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制應(yīng)建立一套匯集民間調(diào)解、行政救濟(jì)、司法救濟(jì)三位一體的立體化救濟(jì)體系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公民社會(huì)救助權(quán)利的全方位保護(hù)。在司法救濟(jì)上，可以嘗試團(tuán)體訴訟模式完善供給后的權(quán)利救濟(jì)。訴訟程序相對(duì)于行政救濟(jì)程序而言更為理性和權(quán)威，而社會(huì)救助供給雙方的不對(duì)等則需要通過(guò)特殊的團(tuán)體性（如老年人協(xié)會(huì)等）訴訟程序建構(gòu)來(lái)提升其救濟(jì)效用，因?yàn)榧瘓F(tuán)訴訟可以使處于弱勢(shì)地位的當(dāng)事人基于共同利益凝聚起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)原被告地位或力量的平衡。