張曉剛

摘 要：要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，應(yīng)該建立一整套科學(xué)合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制還存在著一些問題與不足。要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略高度積極謀劃、切實完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，通過加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給力度來發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，為推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)貢獻(xiàn)綿薄之力。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給體制

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2015）04-0020-06

黨的十八大明確提出“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作的重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)問題的根本途徑”。十八屆三中全會進(jìn)一步提出要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，應(yīng)該建立一整套科學(xué)合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。這既是保障和改善民生、構(gòu)建和諧社會的需要，更是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建成小康社會的必然要求。

一、構(gòu)建完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的必要性

當(dāng)前，理論界對農(nóng)村公共產(chǎn)品的定義莫衷一是、眾說紛云。筆者認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品一般是相對于農(nóng)民自己或整個家庭消費的“私人產(chǎn)品”而言的，指在農(nóng)村地域范圍內(nèi)私人不愿提供或不能提供的、具有非排他性、非競爭性的社會產(chǎn)品，其范圍涉及農(nóng)村公共事業(yè)、公共服務(wù)、公共設(shè)施、公共福利等各個領(lǐng)域。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制從根本上說是指為提供和輸送農(nóng)村公共產(chǎn)品而制定的一系列相關(guān)聯(lián)性的規(guī)則與制度的總和。在推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、全面建成小康社會的歷史進(jìn)程中，構(gòu)建完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制具有重要意義。

第一，構(gòu)建完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是全面建成小康社會的必然要求。眾所周知，21世紀(jì)頭20年是我國大有可為的戰(zhàn)略機遇期，也是能否全面建成小康社會的關(guān)鍵期。全面小康社會必然是包括廣大農(nóng)村在內(nèi)的全面小康社會，沒有農(nóng)村的小康就沒有全國的小康。我國一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)距離全面小康社會的發(fā)展目標(biāo)還有較大差距。農(nóng)村地區(qū)的落后是全方位的落后，其中一個突出表現(xiàn)便是公共產(chǎn)品的供給體制不盡合理、不夠完善，城鄉(xiāng)公共服務(wù)沒有達(dá)到均等化，這在很大程度上成為摯肘農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。因此要持續(xù)不斷地加大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給力度，進(jìn)一步推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平，縮小城鄉(xiāng)差距，為實現(xiàn)建成全面小康社會的宏偉目標(biāo)而努力奮斗。

第二，構(gòu)建完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要步驟。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展本身就內(nèi)在地包含著城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給與公共服務(wù)水平均等化的要求。從根本上說，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制能夠不斷縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，使城鄉(xiāng)居民都能夠平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果。因此構(gòu)建完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑，通過向廣大農(nóng)村提供充足、有效的公共產(chǎn)品，以此帶動城市支持農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，堅持“多予少取放活”，建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

第三，這是中國共產(chǎn)黨保障和改善民生、踐行“立黨為公、執(zhí)政為民”的必然結(jié)果。中國共產(chǎn)黨是中國最廣大人民根本利益的忠實代表者。農(nóng)民是我國人口最多的一個階層，代表最廣大人民的根本利益，首先就要代表近10億農(nóng)民的利益；保障和改善民生，最主要的是保障和改善廣大農(nóng)民的民生?，F(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)居民收入仍然存在較大的差距，據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2013年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26955元，農(nóng)村居民人均純收入8896元，城鄉(xiāng)收入比為3.03∶1，微薄的收入和短缺的農(nóng)村公共產(chǎn)品使廣大農(nóng)民很難真正享受到改革發(fā)展的成果。因此，下大力氣完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。只有構(gòu)建一整套完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化，廣大農(nóng)民才能真正共享改革發(fā)展的成果，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)才穩(wěn)如磐石。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制存在的問題與不足

（一）某些體制機制的障礙仍不時嚴(yán)重影響著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

第一，我國農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級領(lǐng)導(dǎo)干部大多采用任命制或任期制，這就決定了一些農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)政理念上存在短期行為，他們在對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給做出決策和選擇時，往往會不自覺地考慮自身的“政績”和“利益”需要。對一些能迅速提升政績的“硬性”公共產(chǎn)品（譬如農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、鄉(xiāng)村公路建設(shè)等）相對比較重視，而對于一些一時難以凸顯政績的“軟性”公共產(chǎn)品（譬如農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)等）明顯缺乏積極性。同時，一些基層政府機構(gòu)臃腫，人員繁冗，也是制約農(nóng)村發(fā)展的一個重要問題。政府機構(gòu)（此處更多的是指縣、鄉(xiāng)級政府機構(gòu)）由于具有非競爭性與非排他性，在某種程度上也可看作是公共產(chǎn)品，它的供給也應(yīng)遵循效率優(yōu)先原則。

第二，監(jiān)督、約束機制的缺失也是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給運行中存在的一個重要問題。當(dāng)前農(nóng)村公共資源和公共產(chǎn)品的使用缺乏有效監(jiān)督與約束的重要原因在于預(yù)算的不完整性、信息的不對稱性以及行政體制改革滯后等因素。一是當(dāng)前我國大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給資金來源于預(yù)算之外，而且供給渠道多樣、源頭復(fù)雜，相當(dāng)一部分資金又分散于相對獨立的各個行政主體之中，這就使有關(guān)審計部門與公共產(chǎn)品供給主體之間存在著明顯的信息不對稱性，很難實施有效監(jiān)督。二是公共監(jiān)督機制很難延伸到有關(guān)公共資源管理機構(gòu)之中。當(dāng)前一些行政部門預(yù)算外資金的收支狀況往往是筆“糊涂賬”，資金使用情況缺乏公開性和透明度，社會監(jiān)督難以延伸到其中。三是傳統(tǒng)意義上“自上而下”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方式在一定程度上防礙了廣大農(nóng)民參與民主監(jiān)督。同時廣大農(nóng)民受自身文化知識以及公共信息缺乏等因素制約，就更難以實施有效的監(jiān)督。當(dāng)前，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的相對低下和無序增長，在源頭上增加了公共產(chǎn)品的供給成本，從而進(jìn)一步加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也加深了黨群、干群間的矛盾。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量在總體上仍呈現(xiàn)出不均衡性

近年來，黨和政府加大了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度，據(jù)中國新聞網(wǎng)相關(guān)報道，2011年中央財政對“三農(nóng)”的投入首次達(dá)到 1萬億元，這其中對農(nóng)村教育、衛(wèi)生等各項社會事業(yè)的支出就高達(dá)3963.6億元，均創(chuàng)歷史新高。應(yīng)該說，這對于解決“三農(nóng)”問題發(fā)揮了積極的推動作用，但我們也要看到，當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量在總體上仍表現(xiàn)出較明顯的不均衡性，主要表現(xiàn)在以下兩方面。

第一，滿足農(nóng)民需要的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品明顯供給不足。當(dāng)前，我國行政體制改革和財政體制改革不斷深入推進(jìn)，其中一個突出的變化就是實現(xiàn)了財政事權(quán)由中央財政向地方財政的轉(zhuǎn)移，也就是說當(dāng)前縣、鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)了大量的過去由中央政府或省級政府承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的事項。但由于縣、鄉(xiāng)兩級政府體制內(nèi)的財政資金有限，而體制外的資金投入又缺乏有效的激勵機制和對應(yīng)的監(jiān)督機制，這必然導(dǎo)致農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給不足。事實上，目前在我國中西部廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)灌溉用水稀缺、農(nóng)業(yè)科研人員稀少、農(nóng)業(yè)科技開發(fā)投入資金不足、市場供求信息網(wǎng)絡(luò)不健全和不規(guī)范等問題仍然大量存在。近年來，重慶的綦江、萬盛等區(qū)縣農(nóng)村發(fā)生大面積干旱造成嚴(yán)重的人畜飲水困難，這其中固然有氣候異常的原因，但是長期以來對農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較少，水庫稀少、蓄水不足，造成工程性缺水才是最根本的原因。

第二，事關(guān)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品的供給相對短缺?？沙掷m(xù)發(fā)展公共產(chǎn)品涉及范圍較廣，包括農(nóng)村的科技教育、社會保障、社會治理、環(huán)境保護(hù)等諸多方面。由于歷史和現(xiàn)實的原因，目前各級政府特別是中央政府在此方面的資金投入從總體來看仍然相對不足。以農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度為例，當(dāng)前我國農(nóng)村醫(yī)療保險制度存在著籌集資金數(shù)額少、集體與政府補助不足、農(nóng)民報銷比例偏低等問題，因此難以從根本上解決農(nóng)民“因病致貧”、“因病返貧”的怪象。再以農(nóng)村義務(wù)教育為例，據(jù)統(tǒng)計，2012年中央財政在教育支出上達(dá)到3781.32億元，其中1057.54億元用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出，占當(dāng)年中央財政教育支出的27.97%。這一比例從縱向看，增長很快，成就喜人。但從農(nóng)村實際看，由于歷史欠賬很多，農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)薄弱，再加上縣、鄉(xiāng)兩級政府財力有限，一些農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的投入仍然明顯不足，而且質(zhì)量也難以保證。特別需要指出的是，我國實施農(nóng)村稅費改革后，在一定程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但同時也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲取制度外資金的渠道和空間大為減少，制度外的財政轉(zhuǎn)移支付難以實施，從而導(dǎo)致某些農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)下滑的趨勢。據(jù)安徽省的有關(guān)統(tǒng)計，在實施稅費改革前，安徽省每年的農(nóng)村義務(wù)教育附加費和教育集資費共達(dá)11億元，農(nóng)村稅費改革后這兩項收費已被取消，雖然有中央財政轉(zhuǎn)移支付的2.45億元，但全省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的凈缺口達(dá)到8.55億元。

（三）當(dāng)前的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)在一定程度上缺乏公平

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)缺乏公平，具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)間差異、地區(qū)間差異以及成本負(fù)擔(dān)差異。

第一，城鄉(xiāng)間差異。根據(jù)公平理論，從國家的宏觀層面講，原則上所有納稅人都應(yīng)該平等地獲得公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但事實上我國城鄉(xiāng)之間存在著嚴(yán)重的差異。近年來，從縱向看，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量較之以前有所增加，但橫向比較，無論就數(shù)量還是質(zhì)量而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。當(dāng)前占我國總?cè)丝诓坏?0%的城市居民享用了70%左右的公共產(chǎn)品，而占總?cè)丝诔^60%的農(nóng)民只享用了30%左右的公共產(chǎn)品。在廣大城市，城市居民不僅擁有舒適、宜居、方便的生活環(huán)境，還充分享受到低廉的基礎(chǔ)教育、完善的社會保障、周到的市政服務(wù)等。與此形成強烈反差的是，在廣大農(nóng)村地區(qū)，交通通訊不暢、科技文化落后、網(wǎng)絡(luò)信息閉塞、環(huán)境臟亂差的狀況并未根本改變。大量農(nóng)民生產(chǎn)、生活所需的公共產(chǎn)品供給不足的矛盾仍很突出。

第二，地區(qū)間差異。造成我國不同地區(qū)間農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不公平性的原因有兩個方面。一是不同農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性；二是各個農(nóng)村地區(qū)公共治理主體能力的差異性。一些經(jīng)濟發(fā)展、市場繁榮、企業(yè)密集、公共治理良好的發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，地方政府財力相對雄厚，能夠拿出足夠的資金來滿足、支撐公共產(chǎn)品的供給。而一些經(jīng)濟落后、地處偏遠(yuǎn)、信息閉塞、公共治理偏弱的欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，公共產(chǎn)品的供給就顯得捉襟見肘了。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，到2010年底，全國不通瀝青（水泥）路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)約有1200個、建制村約有12萬個，其中90%集中在西部和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)。一些省區(qū)的農(nóng)網(wǎng)改造面明顯偏低，如四川、青海兩省的低壓地網(wǎng)改造率不足65%。目前全國仍有約500萬人口居住區(qū)不通電，主要集中在四川、云南、內(nèi)蒙古、青海、新疆和西藏等省區(qū)。

第三，成本負(fù)擔(dān)的差異。根據(jù)公共產(chǎn)品供給的相關(guān)理論，一般來說，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本應(yīng)由政府通過財政渠道來籌集和分?jǐn)偅赐ㄟ^稅收等各種經(jīng)濟手段來實現(xiàn)。在我國農(nóng)村稅費改革前，大部分公共產(chǎn)品諸如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)等相關(guān)成本基本上都是由農(nóng)民自己所承擔(dān)，主要是通過“三提五統(tǒng)”以及集資等手段在廣大農(nóng)民間進(jìn)行分?jǐn)偅@使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，增收困難。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金短缺的問題也日益凸顯出來，一些農(nóng)村基層政府又不能采用非財政手段來籌措資金，因而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題逐漸突出，農(nóng)民的切身利益難以真正維護(hù)。

三、在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的路徑選擇

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大方略。從本質(zhì)上說，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展既要發(fā)展城市，也要發(fā)展農(nóng)村；從目前的城鄉(xiāng)發(fā)展實際看，要更多地側(cè)重于農(nóng)村的發(fā)展，既要發(fā)展生產(chǎn)，也要發(fā)展生活；從長遠(yuǎn)看，不能由于產(chǎn)業(yè)分工的不同而導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民生活水平呈現(xiàn)出較大差距；要形成城鄉(xiāng)功能互補、相互支持的良性關(guān)系；從當(dāng)前實際看，更要推動工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。因此，應(yīng)該從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，不斷完善我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（一）立足實際著眼長遠(yuǎn)，努力構(gòu)建“四位一體”的供給模式

一般來說，農(nóng)村公共產(chǎn)品既有全國性的又有地區(qū)性、社區(qū)性的，因此區(qū)分農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)是確定供給主體的關(guān)鍵。就當(dāng)前看，西方一些發(fā)達(dá)國家一般是根據(jù)服務(wù)范圍的大小，將公共產(chǎn)品分為三類，即全國性的公共產(chǎn)品、地區(qū)性公共產(chǎn)品和社區(qū)性的公共產(chǎn)品，不同范圍、不同性質(zhì)的公共產(chǎn)品都有不同的供給主體。借鑒此做法，筆者建議國家有關(guān)部門可根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同范圍和性質(zhì)，逐步構(gòu)建起中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民“四位一體”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式。要堅持以中央、省兩級政府為主導(dǎo)，縣鄉(xiāng)財政資金適度配套的方式，著力解決好與當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、農(nóng)民生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品供給問題。據(jù)此，筆者認(rèn)為，諸如基礎(chǔ)教育等可持續(xù)性公共產(chǎn)品原則上由中央政府提供，至少目前應(yīng)采取中央財政加大對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，再由省級財政為主提供基礎(chǔ)教育的方式來實現(xiàn)，特別是廣大邊遠(yuǎn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入更應(yīng)采取這種模式。在當(dāng)前縣級財政相對比較緊張的情況下，鄉(xiāng)村公路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)以及有線電視網(wǎng)絡(luò)等方面的農(nóng)村公共產(chǎn)品，應(yīng)主要采取省級政府對縣級政府轉(zhuǎn)移支付的方式來解決，即通常所說的省級政府““出錢”，縣級政府“辦事”的方式來實現(xiàn)。特別需要指出的是，在鄉(xiāng)村公路建設(shè)方面，要把過去以農(nóng)民為主體的方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前以縣級政府為主體的方式，并納入地方交通建設(shè)的整體規(guī)劃。

（二）轉(zhuǎn)變思路創(chuàng)新方法，對農(nóng)村地區(qū)加大財政投入力度

第一，構(gòu)建科學(xué)合理的現(xiàn)代公共產(chǎn)品財政供給機制。當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺，因此各級政府應(yīng)該將公共財政和公共資源分配的重點投向農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)綜合平衡，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。要不斷完善國民收入分配格局，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，使國民收入和財政支出更多地向農(nóng)村傾斜，進(jìn)一步提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量，不斷加大和推動公共財政支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度。首先，要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共教育體制。特別是農(nóng)村義務(wù)教育要完全實現(xiàn)政府供給以及城鄉(xiāng)一體化的供給方式，要把此項工作作為一項常態(tài)性工作認(rèn)真抓緊、抓實。其次，要盡快完善農(nóng)村基本公共醫(yī)療衛(wèi)生保障制度。要進(jìn)一步健全農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，真正讓廣大農(nóng)民“能看病、看得起病”，使廣大農(nóng)民從新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中享受改革發(fā)展的成果。再次，要進(jìn)一步完善農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度和救濟體系。要本著?？顚Ｓ玫脑瓌t，加大中央、省級財政對農(nóng)村貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，完善農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度。要努力構(gòu)建與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的、符合農(nóng)村實際的各種社會救濟體系，積極摸索構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)突發(fā)性救助長效機制，以確保廣大農(nóng)民“老有所養(yǎng)”，得到有效的社會扶持和救助。最后，對“硬性”和“軟性”公共產(chǎn)品都要加大投入力度。既要搞好“硬性”公共產(chǎn)品如農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、電網(wǎng)、通訊、文化場館等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，以便改善農(nóng)民的生存環(huán)境和生活空間，又要搞好“軟性”公共產(chǎn)品如農(nóng)業(yè)科技信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等方面的投入，以便提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，推動農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

第二，拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資渠道。公共產(chǎn)品供給方式可以而且應(yīng)當(dāng)多樣化，既可以由政府公共預(yù)算直接供給，也可以通過政府行為籌資而經(jīng)由社會組織間接提供，且多種供給方式可以同時并行。從根本上說，公共產(chǎn)品是由政府直接供給還是間接供給以及采用什么樣的方式供給，其核心問題仍然是資金問題。當(dāng)前，政府公共預(yù)算直接供給的方式應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要方式，同時還可采用其他方式，譬如通過以土地資源為主的公共自然資源，向市場經(jīng)濟需要的公共資本轉(zhuǎn)化的方式，大量地引入民間資本參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供?；蛘卟扇≌c私人（譬如一些新社會階層代表人士）共同供給的方式，以及私人資本投資，政府給予政策優(yōu)惠和財政補貼等多種方式?？傊?，要開辟靈活多樣的融資、籌資渠道來緩解資金的不足，這是解決當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的有效途徑。

（三）以人為本尊重農(nóng)民，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品自主選擇和決策機制

公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論告訴我們，消費者對公共產(chǎn)品的需求是否得到滿足，在多大程度上得到滿足是實現(xiàn)公共產(chǎn)品最優(yōu)供給的決定因素。因此必須尊重農(nóng)民、相信農(nóng)民，把農(nóng)村公共產(chǎn)品的選擇權(quán)歸還農(nóng)民，要在充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)作用的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，不斷完善農(nóng)村公共產(chǎn)品自主選擇和決策機制。首先，完善“一事一議“制度。要切實保障農(nóng)民的民主權(quán)益，鼓勵農(nóng)民表達(dá)自己真實的需求偏好，防止“一言堂”和人為操縱。其次，完善村民代表大會制度，可考慮制定《公共產(chǎn)品供給決策意見征求辦法》等相關(guān)規(guī)章制度，建立和完善村民推選民意代表參與決策的制度，真正使“自下而上”的供給決策機制落地生根。再次，在公共產(chǎn)品供給中要明確劃分包括各級政府和村委會在內(nèi)的各種行政主體的權(quán)責(zé)范圍，譬如村民大會或村民代表大會有權(quán)投票表決并依法監(jiān)督各個行政村內(nèi)部的公共產(chǎn)品供給，而一些范圍較大的涉農(nóng)公共產(chǎn)品的供給，也應(yīng)該廣泛聽取農(nóng)民的意見，條件允許的地方還可以舉行專家論證會，在此基礎(chǔ)上由同級人民代表大會投票表決并接受社會各界的監(jiān)督檢查。最后，要做到信息公開，譬如各級政府以及村委會應(yīng)向農(nóng)民公開公共產(chǎn)品供給的職責(zé)范圍、供給內(nèi)容、供給標(biāo)準(zhǔn)和供給程序等，此外還應(yīng)該公開工作計劃、人員管理以及經(jīng)費籌集使用等情況，使“村務(wù)公開、財務(wù)公開、民主決策”真正落到實處。

（四）培育組織廣開言路，完善農(nóng)民利益訴求機制

公共產(chǎn)品的供給事關(guān)農(nóng)民的切身利益。農(nóng)民只有組建自己的組織，才能成為一支有重要影響力的社會力量，不斷增進(jìn)對政治、經(jīng)濟和社會生活的參與度，通過利益表達(dá)和訴求，爭取到屬于自身的利益，從而推動公共產(chǎn)品供給的合理化、公平化?？煽紤]建立權(quán)責(zé)明確的、上自國家下至縣鄉(xiāng)的各級農(nóng)民協(xié)會，使廣大農(nóng)民的利益訴求能夠在本級農(nóng)民協(xié)會中得到有效的釋放和表達(dá)。可采用“先基層組織，后上層組織”的原則組建農(nóng)民協(xié)會，層層推進(jìn)，有序展開，在穩(wěn)定中求發(fā)展，在發(fā)展中求實效。要做好各級農(nóng)民協(xié)會的建章立制工作，盡量減少政府部門的行政干預(yù)。農(nóng)民協(xié)會作為農(nóng)民自己的合法組織，其社團(tuán)權(quán)利和組織運行應(yīng)該受到國家法律的保護(hù)，并通過自身的工作開展在政治上進(jìn)一步實現(xiàn)其利益合法化。農(nóng)民協(xié)會作為一個組織體系，還應(yīng)該具備較強的信息收集、分析、判斷和處理能力，能夠更好地實現(xiàn)組織的利益識別和利益判斷。特別需要指出的是，通過農(nóng)民協(xié)會這一合法組織來實現(xiàn)利益表達(dá)，能夠更好地推動公共產(chǎn)品供給的合理化，也能夠最大程度地降低社會交易成本。農(nóng)民協(xié)會要充分發(fā)揮組織優(yōu)勢，在組織內(nèi)部把農(nóng)民的利益更好地匯聚、整合起來，減少信息收集、分析、判斷和處理的周期，減少個體農(nóng)民的單打獨斗，在高度整合民意的基礎(chǔ)上真正維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益。

（五）統(tǒng)籌兼顧量力而行，保障農(nóng)村和諧穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與修建，對于保障農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要。就當(dāng)今世界看，廣大發(fā)展中國家對農(nóng)村公共產(chǎn)品投入最多的領(lǐng)域，就是對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與修建。與此形成鮮明對照的是，發(fā)達(dá)國家雖然也很重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，但這些國家對諸如農(nóng)村教育、科技推廣以及社會保障等可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品投入的人力、物力、財力更多、更好。以美國為例，在美國絕大部分的農(nóng)村義務(wù)教育費用是由各個州政府承擔(dān)的，各州政府還高度重視農(nóng)村醫(yī)療合作社建設(shè)，這對于保障農(nóng)民及其子女享受良好的教育和醫(yī)療條件發(fā)揮了重要作用。作為發(fā)展中國家，我國經(jīng)濟實力還不夠雄厚，財力有限，加之長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的不利影響，使無論是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給還是農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療保障等關(guān)系農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給都面臨著巨大的矛盾和挑戰(zhàn)?；诖?，要借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗：一是要把加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擺在更加突出的位置，不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；二是要把有限的資金更多地投入農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村科技推廣、農(nóng)村醫(yī)療保障等領(lǐng)域，努力推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，保障和推動農(nóng)村和諧發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：楊 健]