熊云輝

臺灣地區(qū)小額訴訟制度的發(fā)展及其借鑒意義

熊云輝*

一、小額訴訟程序的設立及成因

臺灣地區(qū)小額訴訟程序是伴隨著對“民事訴訟法”的4次修改(1999年2月、2000年2月、2003年2月和2003年6月)而設立并逐漸完善的。1999年修改的臺灣地區(qū)“民事訴訟法”首次設立小額訴訟程序,單獨成章,置于第二編第三章“簡易訴訟程序”之后,作為第二編第四章。該章條文總計25條,其條文序號為第436條之八至之三十二。

小額訴訟程序設立的立法理由稱:“現(xiàn)行民事訴訟法就訴訟標的之金(價)額較小或案情較簡單之訴訟案件,雖設有簡易程序,惟對于一般國民請求給付小額金錢或其他替代物或有價證券之案件而言,簡易程序仍嫌繁復,難以達成小額案件之處理程序應簡速化、平民化及大眾化之需求。為貫徹憲法保障人民財產權、訴訟權之精神,讓一般國民就其日常生活中所發(fā)生之小額給付請求案件能循簡便、迅速、經濟之訴訟程序獲致解決,以提升國民生活品質,爰參考英、美、韓、澳、新加坡等國之立法例,增訂第四章小額訴訟程序?！?/p>

從該立法理由中可以看出:第一,立法者側重于從方便當事人的角度闡述小額訴訟程序的立法目的,如保障當事人“憲法”上的財產權、訴訟權。第二,由于簡易程序仍不足以妥適解決小額糾紛,增設小額訴訟程序是程序自身完善之舉。第三,小額訴訟程序是在借鑒英、美等國小額訴訟立法例的基礎上制定的,是法律移植之舉。立法者并沒有從法院的角度闡述設立小額程序的必要性,即沒有考慮到方便法院審判的意義。有學者批評說,立法理由所謂小額訴訟程序之增設,乃求貫徹“憲法”保障人民財產權之精神,不知其所指為何。在1999年增設“小額訴訟程序”以前,小額訴訟案件與其他民事訴訟案件一樣可依法提起訴訟,法院同樣有為審判之義務。小額訴訟案件之當事人,并非依法無提起訴訟之權。故以為求貫徹“憲法”保障人民訴訟權之精神為理由,而增設“小額訴訟程序”一章,未免言不成理。①姚瑞光:《民事訴訟法論》,中國政法大學出版社2011年版,第409頁。增設小額訴訟程序,既牽扯不上為保障人民財產權之問題,也牽扯不上為保障人民訴訟權的問題,立法理由以保障“憲法”上這兩項權利而增設小額訴訟程序一章,是缺乏依據(jù)的。②姚瑞光:《近年修正民事訴訟法總評》,中國政法大學出版社2011年版,第124頁。也有學者明確指出,在簡易訴訟程序之下,又特別設小額訴訟程序之功能何在?可謂減輕簡易法院之工作負擔及方便原告多一種獲得執(zhí)行名義之途徑而已。③陳榮宗、林慶苗:《民事訴訟法》(下),臺灣三民書局2006年版,第832頁。也就是說,增設小額訴訟程序的實際目的和價值,除了便于當事人進行訴訟外,還有方便法院審判的考慮,即減輕法院案件負擔。那么,在小額訴訟程序設立前,臺灣地區(qū)法院的案件負擔情況如何呢?

表1 臺灣地方法院10年來民事審判收結案情況④　表1、表2數(shù)據(jù)來源,蘇永欽:《司法改革的再改革:從人民的角度看問題,用社會科學的方法解決問題》,臺灣月旦出版社股份有限公司1998年版。

從表1可以看出,小額訴訟程序設立之前的10年,法院的受理案件總量呈增長趨勢,1997年受理案件數(shù)是1988年的近3倍;10年間,法院未結案件數(shù)逐年上升,且速度較快,1997年未結案數(shù)是1988年的5倍多。這說明法院的案件負擔越來越重。下面再通過表2來看看小額訴訟程序設立前,法官個人的辦案情況。

表2 地方法院法官辦結案件數(shù)和每件所需天數(shù)

從表2可以看出,小額訴訟程序設立前的10年中,隨著案件總量的增加,法官個人辦案負擔日益加重,法官必須通過增加辦案量來減少積案,每件案件所需天數(shù)也逐年增加,造成訴訟遲延,當事人得到的是遲來的正義。

綜上所述,在小額訴訟程序設立前,臺灣地區(qū)司法運作面臨著訴訟負擔重、訴訟遲延的問題。為了解決這些問題,有關部門啟動了司法改革,設立小額訴訟程序便是改革措施之一?！盎貞讣鄯e的另一個重點,就是程序?，F(xiàn)代司法首重程序,但程序可以無限度地周延化,法院的資源卻十分有限,因此要消化不斷涌入的案件,大案大辦,小案小辦,就變成提高程序效率的不二法門。由于簡易程序還可以再簡化,‘司法院’除已研擬修正‘民事訴訟法’第427條第1項、第2項規(guī)定,擴大簡易程序適用范圍,并于1996年12月先以行政命令提高適用簡易訴訟程序的訴訟標的為45萬元以外,還另外參考美國的小額法院制度,增訂‘民事訴訟法’第四章小額訴訟程序規(guī)定。”①蘇永欽:《司法改革的再改革:從人民的角度看問題,用社會科學的方法解決問題》,臺灣月旦出版社股份有限公司1998年版,第328頁。

二、小額訴訟程序的實效考察

下文以臺灣地區(qū)1996年至2006年11年間地方法院第一審審結案件為分析對象,考察小額程序的運行情況。需要明確的是,表3中普通財產權訴訟是指以民事一般法為基礎所提起的財產權訴訟,例如侵權行為案件、不當?shù)美讣约耙蚋鞣N不同的債權關系、物權關系所提起的訴訟等,不包括商事案件、知識產權案件、勞動爭議案件等以特別法為基礎所提起的民事訴訟。

表3 普通財產權訴訟三種訴訟程序的適用情況①　　表3、表4、表5、表6數(shù)據(jù)來源,黃國昌:《程序法學的實證研究》,臺灣元照出版有限公司2012年版。

從表3可以看出,1999年增設小額訴訟程序后,就全部普通財產權訴訟而言,適用小額程序解決的案件數(shù)量自2003年起,開始超過適用通常訴訟程序解決的案件數(shù)量,且有逐年增加的趨勢。由此可見,小額訴訟程序的增設,的確具有迅速消化大量訴訟案件的功能。那么,小額訴訟程序消化了哪些案件呢?

表4 案件總數(shù)變化情況

從表4可以看出,各年度第一審普通財產權案件終結數(shù)量出現(xiàn)了較大變化, 由1996年的47492件逐年攀升至2006年的225551件。造成案件量異常暴增的根源在于消費借貸案件的大幅膨脹,由1996年的19142件逐年增加到2006年的190249件,11年間增幅達10倍之多。其他案件數(shù)量在一定幅度內相對穩(wěn)定地增減,變化不明顯。從所占比例來看,從1996年至2006年11年間,消費借貸案件占全部案件的比例為66.82%,其他案件為33.18%。顯然,消費借貸案件已成為目前臺灣地區(qū)民事審判體系內最大宗的案件負擔來源,且不斷增加,至2006年,仍無減緩之跡象。消費借貸案件巨幅增加,說明近年來臺灣地區(qū)的消費金融快速膨脹,致使債權人必須通過訴訟程序催收債務人積欠的借款。在急速增加的消費借貸案件及其他類型案件的審理中,三種訴訟程序的適用情況如何?請看表5、表6。

表5 消費借貸案件三種訴訟程序的適用情況

表6 消費借貸以外其他案件適用三種訴訟程序的情況

從表5、表6可以看出,自從增設小額訴訟程序后,消費借貸糾紛通過小額訴訟程序解決的比例逐年增加,曾于2004年一度達到了39.24%,隨后略有下降?？傮w而言,從1996年至2006年11年間的全部消費借貸案件,通過通常訴訟程序解決的占23.85%,通過簡易訴訟程序解決的占48.69%,通過小額訴訟程序解決的占27.46%。近年來急速增加的消費借貸案件,高達75%以上系通過簡易或小額訴訟程序解決的。以消費借貸案件增加幅度最大的2005年及2006年為例,通過通常訴訟程序解決的案件數(shù)量比例,均僅占11%。由此觀察可知,1996年至2006年11年間增加的消費借貸案件,絕大多數(shù)是通過簡易或小額訴訟程序解決的。

就剔除消費借貸案件后的其他全體案件而言,三種訴訟程序的適用情況則呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定的狀態(tài)。具體而言,各年度的案件適用程序的情況,均呈現(xiàn)出通常訴訟程序最高、簡易訴訟程序次之、小額訴訟程序最低的特點。不過,應該注意的是,即使剔除消費借貸案件,通常訴訟程序承載的案件數(shù)量負擔,自1998年以后從未超過50%,其在11年間(1996年至2006年)所占全體案件的比例,約為45%。簡易化程序解決糾紛的作用依然突出。

綜上所述,臺灣地區(qū)司法負擔的加重,主要表現(xiàn)為消費借貸案件的急速增長。作為應對措施之一,就是設立小額程序。這說明小額程序的社會基礎在于,該社會進入了消費社會。從實效性來看,小額程序化解的糾紛主要是消費借貸糾紛,達到了小額程序預期的立法目的,即簡速化解錢債糾紛。實踐表明,小額程序確實起到了分流案件的作用。就消費借貸案件而言,通常訴訟程序適用比例大幅度下降,而小額訴訟程序適用比例呈增長趨勢,且適用率保持較高的幅度。就其他案件而言,雖然在適用比例上呈現(xiàn)通常訴訟程序最高、簡易訴訟程序次之、小額訴訟程序最低的現(xiàn)象,但是也有不少案件是通過小額程序解決的。簡易程序適用比例呈下降趨勢,說明了一部分原本應適用簡易訴訟程序的案件分流到小額訴訟程序中了,使得相當部分的案件得到了快速審理,滿足了人們接近正義的要求。

總體而言,小額訴訟程序設計良好,運作有效。當然,修法難免顧此失彼,個別條款難以周全。例如,夜間或休息日開庭規(guī)則,“開始實施后不到半年,即告停止”。其原因在于,“此一規(guī)定違反當事人利用法院習慣及法官之工作計劃,時間上之可能性較低”①姜世明:《民事訴訟法》(下冊),臺灣新學林出版股份有限公司2013年版,第331頁。。

三、小額訴訟程序的啟示和借鑒

(一)臺灣地區(qū)小額訴訟成功經驗的啟示

臺灣地區(qū)小額訴訟程序是在一整套民事訴訟理論的指導下設計的,實現(xiàn)了程序理念與程序規(guī)則的優(yōu)化組合。這些理論包括優(yōu)先考慮程序利益、保障當事人接近正義的機會、費用相當性原理、賦予當事人程序選擇權、非訟法理的擴大適用等。其中,有關程序利益的規(guī)則如下:小額程序的二審仍在地方法院進行,減少了當事人奔波之苦;起訴的格式化有利于快速起訴、受理;假日開庭的特別規(guī)定也是程序上便民之舉;裁判書的簡化則節(jié)省了法院的勞力、時間和費用,與當事人的程序利益較無關聯(lián)。就達成慎重而正確的裁判而言,小額程序未設有相關的配套機制,小額程序的裁判法官沒有特別的要求,和通常訴訟程序的法官并無不同,“可見其乃以程序利益優(yōu)先于實體裁判正義之實現(xiàn)”①姜世明:《民事訴訟法基礎論》,臺灣元照出版有限公司2011年版,第272頁。。保障當事人接近正義的規(guī)則如下:為保障小額案件經濟上弱勢的當事人的權益,對約定管轄法院予以限制;為了使糾紛快速解決,規(guī)定起訴前強制調解;為了防止當事人濫用小額程序,妨礙真正小額案件的當事人利用小額程序,禁止當事人為一部請求等等。費用相當性原理之運用的規(guī)則如下:逐步確立了小額程序、簡易程序、調解程序等多元化程序。小額程序中第436條之十四關于可調查證據(jù)的規(guī)定,也是費用相當性原理的具體表現(xiàn)。程序選擇權的規(guī)則如下:第436條之八第4項、第436條之十四等規(guī)定均體現(xiàn)了程序選擇權法理的具體運用,其中第436條之十四的衡平裁判最為特殊。根據(jù)該規(guī)定,只要雙方當事人同意無須調查證據(jù),法官可以直接認定事實,進行裁判。無須查明事實而裁判,只有在法治水平發(fā)達、法官公信力極高的社會,方可行之。非訴訟法理之適用的規(guī)則如下:對于處分權主義的限制和加強法官的職權性,表現(xiàn)為對當事人變更、追加或提起反訴的限制(第436條之十五)、訴訟費用之確定費用額(第436條之十九)、被告敗訴時之職權宣告假執(zhí)行(第436條之二十)、逾期不履行之加給原告金額(第436條之二十二)等。法官裁量權的擴大,則表現(xiàn)為第436條之十四的規(guī)定,法官可不調查證據(jù),而審酌一切情況,認定事實,為公平之裁判。如前所述,該條亦是費用相當性原理的具體運用。調查證據(jù)所需時間、費用與當事人之請求是否明顯不相當,則依賴于法官的自由裁量。書面審理,則體現(xiàn)為有部分情形特別規(guī)定得不經言詞辯論,如第436條之二十六、第436條之二十九。

從上述分析可以看出,臺灣地區(qū)小額訴訟程序絕不僅僅是對英、美、韓、澳等國法律條文的簡單的移植,而是有一套頗為成熟、系統(tǒng)的民事訴訟理論作為指導,實現(xiàn)了立法意旨和立法技術的較好結合。

(二)對大陸小額程序的實施效果的反思

1.立法層面:制度空洞化

我國大陸2012年修改民事訴訟法時,確立了小額程序?！睹袷略V訟法》第162條規(guī)定:“基層人民法院和它派出的法庭審理符合本法第一百五十七條第一款規(guī)定的簡單的民事案件,標的額為各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資百分之三十以下的,實行一審終審?！痹摋l置于第十三章“簡易程序”之下,意味著從立法體例來看,大陸的小額訴訟只是簡易程序的一項特別規(guī)定。因此,小額程序設計只有理念,沒有專門的規(guī)則。第162條規(guī)定的一審終審,與其說是小額程序的規(guī)則,不如說是審級制度的例外,是對兩審終審的例外立法。除去一審終審,小額訴訟程序的規(guī)則幾乎是空白的,呈現(xiàn)出制度空洞化的現(xiàn)象。此外,與臺灣地區(qū)小額訴訟制度相比較,大陸的小額訴訟程序的立法目的有失偏頗。前者的立法理由很明確,就是保障人民財產權、訴訟權,讓一般國民就其日常生活中所發(fā)生之小額給付請求案件能循簡便、迅速、經濟之訴訟程序獲致解決,以提升國民的生活品質。也就是說便利人民訴訟是小額訴訟的立法宗旨。而后者的立法目的則是解決法院的案件負擔,出發(fā)點不同。

最高人民法院的代表在2011年全國民事訴訟法學年會的主題發(fā)言中鏗鏘有力地呼吁“案多人少,是長期以來嚴峻的司法現(xiàn)實,此次民事訴訟法修改成功與否的關鍵,在于看其是否有效地解決了中國這一嚴峻的司法現(xiàn)實問題”。而就“設立小額訴訟制度”,全國人大常委會法工委會副主任王勝明在“修正案草案說明”中也特別說道,“為及時解決面廣量大的民事糾紛,根據(jù)一些地方的試點探索并借鑒國外好的做法,可以就適用簡易程序的部分案件設立小額訴訟制度”。①蔡彥敏:《以小見大:我國小額訴訟立法之透析》,載《法律科學》2013年第3期。有學者指出,關于一審終審的規(guī)定,表面上體現(xiàn)了立法機關在處理公正與效率的關系時更傾向于對效率的追求。然而,完全堵住二審這一正常救濟途徑肯定是有問題的。它無疑會使小額案件流向申請再審的渠道,流向上訪的渠道,而通過這些渠道糾錯的難度更大。②江偉主編:《民事訴訟法》,高等教育出版社2013年第4版,第350頁。小額訴訟制度施行中暴露出的種種問題,都與立法時缺乏清晰的定位有關。例如,小額訴訟的程序性質不明,是訴訟程序還是非訴訟程序?換言之,應當適用訴訟法理還是非訟法理?小額訴訟價值目標不明,是公正優(yōu)先還是效率優(yōu)先?如果確定公正優(yōu)先,為何不準上訴?如果確定效率優(yōu)先,為何采用再審這種更為復雜的救濟途徑?此外,是否強制適用不明,認定判決錯誤的標準不明等等。

2.司法層面:程序調解化

由于小額訴訟程序實施的時間不久,尚缺乏系統(tǒng)深入的研究報告。本文從《人民法院報》上獲得了一些信息。

小額訴訟制度自2013年1月1日正式實施以來,截至當年4月中旬,上海法院共受理此類案件20372件,審結17004件,其中調解4285件、撤訴11645 件,調撤率達93.68%。案件平均審理天數(shù)為4.74天。從案由看,物業(yè)糾紛、道路交通糾紛、電信欠費糾紛、信用卡欠費糾紛排前四位,占小額訴訟全部案件的91.4%。①姚晨奕:《上海小額訴訟三個多月受案2萬余件——法官學者共同研討破解難點》,載《人民法院報》2013年4月17日第1版。

廣東省的調查報告顯示,該省法院小額程序適用率較低。2013年,民事一審案件中標的額為2011年度廣東省就業(yè)人員年平均工資30%以下(13546元)的案件約為176896件,占37.86%。其中,適用小額訴訟程序審理的為17329 件,僅占9.80%,占全部民事一審案件的比重為3.71%。②廖萬春等:《完善小額訴訟制度 規(guī)范程序救濟途徑——廣東高院關于小額訴訟制度實施情況的調研報告》,載《人民法院報》2014年5月8日第8版。

自2013年1月1日至2014年11月30日,江蘇省淮安市清浦區(qū)人民法院適用小額程序共審結各類案件3302件,占同期適用簡易程序案件的35.07%、民商事案件總數(shù)的29.51%。在3302件小額訴訟案件中,調解結案2306件,占69.83%;撤訴480件,占14.53%;判決516件,占15.62%。③宋春雨等:《提高民事審判實效,經濟便捷化解糾紛——江蘇淮安市清浦區(qū)法院關于小額訴訟運行情況的調研報告》,載《人民法院報》2014年12月18日第8版。

從有關報道中可以看出以下幾點:(1)為了實施小額程序,各地法院組織成立專門實施小組和人員。有的是設專人審理小額案件,有的是成立專門審判組或小組,法院加大了實施小額訴訟程序的力度。(2)盡管加大了實施力度,小額訴訟程序適用比例仍然偏低,大多數(shù)在10%以下,過去一年由于加大了小額訴訟程序的適用力度,個別接近30%。臺灣地區(qū)小額訴訟程序實施當年就超過17%,這說明小額訴訟程序在大陸一定程度上遭到冷遇。(3)小額程序的判決比例低,調解比例高,有的法院調撤率高達90%。雖然小額訴訟程序并不排斥調解,但如此之高的調解比例,在一定程度上說明大陸小額訴訟的實踐已偏離了小額制度的立法旨趣。與其說在適用小額訴訟程序,不如說擴大了調解的適用范圍。大陸小額訴訟制度實行絕對的一審終審,強化了訴訟的剛性,以至于在實踐中,法官不得不用調解來軟化制度,以保障小額訴訟得到實施。然而,調解被過度使用后,小額訴訟制度也就名存實亡了。

小額訴訟程序在實踐中的遭遇,很大程度上與前文提到的程序理念與規(guī)則的缺失有關。其中的問題正如李浩教授指出的那樣:“盡管從長遠看,設立這一制度可能是合理的,但從《民事訴訟法修正案(草案)》對這一制度的規(guī)定看,目前設置這一制度的條件仍不成熟。設立小額訴訟制度的理論準備和實踐準備仍不充分,《草案》對這一制度的規(guī)定過于簡單、原則,強制適用和一審終審對當事人的訴訟權利限制過大,嚴重弱化了對當事人的程序保障,不利于司法公正的實現(xiàn),并可能進一步加劇訴訟實務中的強制調解,降低裁判的品質。因而,此次修訂民事訴訟法不宜急于規(guī)定小額訴訟制度?！雹倮詈?《論小額訴訟立法應當緩行——兼評<民事訴訟法修正案(草案)>第35條》,載《清華法學》2012年第2期。不過小額訴訟制度既然已經在立法上確立了,今后只能期待通過修法或司法解釋予以充實完善。首先,制定專門的小額訴訟程序。小額訴訟程序應作為獨立的程序存在,不應只是“掛靠”在簡易程序下的特別程序。②齊樹潔:《論我國民事訴訟法的未來發(fā)展》,載《河南財經政法大學學報》2014年第5期。其次,從人民的立場和保護當事人的訴訟權出發(fā),充實相關程序規(guī)則。③齊樹潔:《小額訴訟:從理念到規(guī)則》,載《人民法院報》2012年9月19日第7版。以下建議值得考慮:(1)不宜一刀切地規(guī)定小額訴訟程序一律禁止上訴,對于法律適用錯誤明顯,程序嚴重違法的,可以按照相關的法律規(guī)定提起上訴。建議將目前的一審終審修改為有條件的兩審終審。(2)允許當事人提出異議申請。當事人如對法院裁判不服的,可在收到裁判文書15日內向作出裁判的法院提出異議申請,法院可以另行安排其他法官進行審查,異議成立的經部分負責人批準后可以撤銷案件;異議不成立的,可以裁定駁回,原裁判文書即發(fā)生法律效力。(3)建立專門的速裁法庭或簡易法庭。臺灣地區(qū)在各地方法院設立簡易法庭,負責審理簡易或小額案件。對于小額案件判決不服的,可以向地方法院上訴,地方法院組織合議庭予以審理。該規(guī)定既方便當事人上訴,又提供了程序保障,可供借鑒。最后,小額訴訟程序適用率提高,根本取決于司法是否有權威。人們將小額糾紛提交法院解決,只是希望獲得執(zhí)行名義,通過司法實現(xiàn)權利而已。在臺灣地區(qū),小額訴訟的判決率很高,而大陸小額訴訟調解率非常高,這從一個側面說明目前大陸的司法權威尚不足以支撐小額訴訟的運作。

*作者系江西財經大學法學院講師,法學博士。