淺談西方“新公共管理運(yùn)動(dòng)”對我國教育行政體制改革的啟示

李 鑫，黃小龍，李志強(qiáng)，趙彬彬，魏世亮，曹 亮

內(nèi)蒙古民族大學(xué)

淺談西方“新公共管理運(yùn)動(dòng)”對我國教育行政體制改革的啟示

李 鑫，黃小龍，李志強(qiáng)，趙彬彬，魏世亮，曹 亮

內(nèi)蒙古民族大學(xué)

隨著十八屆三中全會(huì)的召開，我國的政治經(jīng)濟(jì)體制改革逐步進(jìn)入新的歷史階段，行政體制改革的逐漸深入，使我國現(xiàn)有各公共管理領(lǐng)域行政體制的弊病和不足日益凸顯，國民教育作為公共管理的主要領(lǐng)域，其自身所顯現(xiàn)的問題也在改革過程中日益突出。新公共管理運(yùn)動(dòng)是二十世紀(jì)后期公共行政學(xué)發(fā)展過程中的一次具有深遠(yuǎn)影響的革命。西方各主要強(qiáng)國在經(jīng)歷不同程度的新公共管理運(yùn)動(dòng)后，通過自身的調(diào)節(jié)與改革后，解決了一些當(dāng)時(shí)相當(dāng)棘手的癥結(jié)。同時(shí)，也為我國進(jìn)一步深化教育行政體制改革提供了有用的借鑒和參考。借助西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，解決我國現(xiàn)行教育行政管理體制的一些亟待的問題，為新形勢下的教育行政體制的改革提供一些參考和借鑒。

引言：

黨的十八大報(bào)告指出：“行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。要按照建立中國特色行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！苯逃聵I(yè)是關(guān)乎一個(gè)國家未來的重要的戰(zhàn)略工程，歷史上特別是進(jìn)入近代之后，一個(gè)國家的強(qiáng)盛都必然伴隨著其對教育的重視和發(fā)展。而教育中的行政體制建設(shè)對教育本身的發(fā)展又起著重要的支撐性的作用。因此，在新形勢下研究我國的教育行政體制建設(shè)并對其發(fā)展過程中所產(chǎn)生的問題進(jìn)行剖析和矯正便顯得尤為的迫切和必要了。經(jīng)過三十多年的改革開放之后，我國的教育行政體制取得了長足的進(jìn)步，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也伴隨著痛苦的教訓(xùn)。恰逢其時(shí)，西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)對西方各主要強(qiáng)國的行政體制的優(yōu)化和改進(jìn)產(chǎn)生了巨大的促進(jìn)，并對世界各國的行政體制建設(shè)深遠(yuǎn)的影響。這無疑對我國的行政體制改革特別是教育行政改革具有非常好的借鑒作用和指導(dǎo)作用。尤其在改革開放三十年后這一新的歷史時(shí)期，隨著改革的深入進(jìn)行，我們更需要一些國內(nèi)外一些成熟而有效的理論和寶貴的經(jīng)驗(yàn)作為我們下一步深化改革的重要參考和佐證。

一、“新公共管理”的概念及重要觀點(diǎn)

1“新公共管理理論”的概念的產(chǎn)生及新公共管理運(yùn)動(dòng)

“人們經(jīng)常說理論是用來指導(dǎo)實(shí)踐的,因而,理論應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)在實(shí)踐之前。但是,令人遺憾的是,在現(xiàn)實(shí)生活中,人們更加常見的是先出現(xiàn)一個(gè)社會(huì)實(shí)踐,然后才出現(xiàn)理論。`新公共管理'(如果我們能將其稱為一種理論的話)的產(chǎn)生也是如此?！盵1]新公共管理這一說法最早是由胡德于1991年在一篇名為《一種普適性的公共管理》的文章中提出。美國學(xué)者彼得森在《治理的未來》中又提出：市場化政府模式、參與型模式、靈活性政府模式、解除政府模式。

二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著國民經(jīng)濟(jì)的逐漸恢復(fù)，國家實(shí)力不斷增強(qiáng)，西方各主要資本主義強(qiáng)國都逐漸走上了福利國家的道路。但隨著公共事業(yè)的不斷發(fā)展和國民生活水平的日益提高，各方面的問題也紛至沓來，其主要的表現(xiàn)為政府負(fù)擔(dān)日益加重，機(jī)構(gòu)臃腫龐大。以英國為例，其公務(wù)員人數(shù)由戰(zhàn)后初期的15萬人變?yōu)?976年的74.8萬人。龐大的政府機(jī)構(gòu)占去了越來越大財(cái)政支出的份額。1979年撒切爾上任以后首先采取的措施便是裁減龐大臃腫的公共部門。隨后對水、電、鐵路、電信等諸多公共部門進(jìn)行了大規(guī)模的私有化，進(jìn)而完成了政府由管理者到規(guī)劃者的角色轉(zhuǎn)變。改革的直接效果就是大大減少了公務(wù)員數(shù)量。到1995年，公務(wù)員人數(shù)下降到52萬人。[2]之后英國又進(jìn)行了諸多廣泛的具有代表性意義的改革，如：如雷納評審(Rayner Scrutiny Programme)、“下一步行動(dòng)方案”(The Next Steps Initiative)和“公民憲章”(The Citi-zen’s Charter)。撒切爾夫人堅(jiān)信私有化的管理原則，技術(shù)和方法可以將政府管理的更好。這一思想很快被西方各國所接受，一場轟轟烈烈的新公共運(yùn)動(dòng)很快的席卷整個(gè)西方世界。受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，各主要資本主義強(qiáng)國都對其行政體制進(jìn)行了不同程度的改革和突破。

2“新公共管理”的幾項(xiàng)重要觀點(diǎn)

1）政府職能的公共政策化

新公用管理通過提倡政府職能的公共政策化將政府從具體的事務(wù)管理中解脫出來。一方面從根本上解決了政府因機(jī)構(gòu)臃腫，體系交雜、龐大而導(dǎo)致的預(yù)算超支，和職能分工不明確，效率低下等頑疾。另一方面，還能根治權(quán)力集中而導(dǎo)致的官僚主義和腐敗滋生等。政府堅(jiān)決嚴(yán)守公共政策制定的職能，運(yùn)用公共政策來引導(dǎo)政府公共機(jī)構(gòu)有效的承擔(dān)公共管理的相關(guān)職能，以此將政府的管理職能和政策職能分開?！罢墓芾砺毮苁钦贫娑皇莿潣盵3]這些措施自然會(huì)起到優(yōu)化行政體制結(jié)構(gòu)和減少開支、提高效率的目的。

2）政府或其他行政機(jī)構(gòu)逐漸放松了行政規(guī)劃，而實(shí)施了明確的績效目標(biāo)

新公共管理堅(jiān)決反對過去公共行政偏重既定法律而輕視績效測評的道路。主張放松行政規(guī)劃，而加強(qiáng)對績效目標(biāo)的重視程度。即具體個(gè)人、組織的目標(biāo)，并根據(jù)績效目標(biāo)來對完成情況來進(jìn)行評估。極大地促進(jìn)組織和個(gè)人由“規(guī)則驅(qū)動(dòng)型”向“任務(wù)驅(qū)動(dòng)型”角色的轉(zhuǎn)換。使其管理之下的組織、個(gè)人更具使命感，而非原來的照章辦事，進(jìn)而使其更具創(chuàng)新性、靈活性，同時(shí)也更具效率。

3）競爭機(jī)制的引入

政府和其他行政機(jī)構(gòu)將競爭機(jī)制的引入極大地促進(jìn)了整個(gè)機(jī)構(gòu)的工作熱情和辦事效率。傳統(tǒng)意義上，私營企業(yè)處理并把持微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題，而政府來壟斷公共服務(wù)事業(yè)。與此不同的是，新公共管理提倡將競爭機(jī)制廣泛的引入行政體系中來，取消由政府來壟斷公共服務(wù)，讓更多的私營部門涉足到公共服務(wù)領(lǐng)域中來，由于這種競爭機(jī)制的引入，加大各部門服務(wù)的競爭，進(jìn)而提高整體的服務(wù)質(zhì)量和工作效率。

除上述列舉的幾點(diǎn)之外“新公共管理”理論的內(nèi)容還包括很多，如：營造顧客導(dǎo)向的行政文化，只有顧客驅(qū)動(dòng)的服務(wù)才能滿足社會(huì)的不斷地要求，提高服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量；政府或其他行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)將私營機(jī)構(gòu)的成功管理和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)廣泛的引入到公共服務(wù)的工作中來；還有公務(wù)員不需保持中立等等。

二、由“新公共管理”看我國的教育行政體制改革

建國以來，特別是改革開放以來的三十多年之間，中國的教育事業(yè)取得了長足的進(jìn)步和翻天覆地的變化。但不可否認(rèn)，現(xiàn)行的行政教育體制仍存在著一些不容忽視的問題亟待解決。

首先，教育行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)分配關(guān)系不夠明確。中央下放到地方政府的權(quán)力，各級(jí)政府與教育行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力，以及各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校之間的權(quán)力配置都存在一定問題?！罢龆嚅T”的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，與此同時(shí)的相關(guān)的不良效應(yīng)也由此產(chǎn)生，如職責(zé)不明，效率低下，互相推諉等，這些都影響著教育的高效高速發(fā)展.[3]

與此同時(shí)，教育行政機(jī)構(gòu)的人員的整體素質(zhì)也有待于提高。同時(shí)，規(guī)章制度建設(shè)滯后和相關(guān)教育的法律法規(guī)建設(shè)的不完善也嚴(yán)重的影響了我國教育事業(yè)的發(fā)展。

教育行政管理作為我國行政管理的一個(gè)重要的組成部分既受我國行政體制發(fā)展的制約，同時(shí)也和我國的公共行政活動(dòng)有很多相同之處。在當(dāng)前各方面領(lǐng)域的改革都處在攻堅(jiān)克難的歷史時(shí)刻，通過引進(jìn)西方新公用管理的理念，結(jié)合我國自身實(shí)際情況和需要，不斷深化我國的教育行政體制改革，是未來我們行政體制發(fā)展的不二選擇。

1從公共行政學(xué)角度分析我國教育體制改革的必要性和可行性

歷史上，公共行政學(xué)理論的每一次重大變革，都會(huì)引發(fā)公共管理活動(dòng)的重要變遷。公共行政具有一些特點(diǎn)如：公共行政的主體是公共部門而不是私人組織或機(jī)構(gòu)。其管理的對象時(shí)社會(huì)的公共事務(wù)，處理的問題涉及社會(huì)利益等諸多問題等。公用事務(wù)是公共行政的主要研究對象，而不僅限于政府的行政活動(dòng)，教育作為公共部門中的一份子，公共事務(wù)中的一部分。參考和借鑒公共行政理論中的成熟有效的理論是必要的也是可行的。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，教育的內(nèi)容也不斷得到充實(shí)和發(fā)展，教育行政管理也越來越顯示其獨(dú)立的特性，而不是像從前受制于政府或其他行政管理活動(dòng)。因此只有不斷地吸收借鑒其他優(yōu)秀的管理理念，才能不斷地適應(yīng)教育在新時(shí)期的發(fā)展，并提高教育行政體系的管理效率。

2新公共管理運(yùn)動(dòng)對我國教育行政改革的啟示

從新公共管理運(yùn)動(dòng)的角度出發(fā)觀察教育，會(huì)得到與政府機(jī)構(gòu)改革類似的結(jié)論。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，各國普遍重視提高效率的方法。鑒于我國教育行政工作的某些方面也存在著機(jī)構(gòu)冗腫、職權(quán)不清、效率不高問題，我們應(yīng)該從國家行政結(jié)構(gòu)和教育行政結(jié)構(gòu)的角度，結(jié)合教育行政體系中焦慮低下的具體情況和根本原因，參考和借鑒新公用管理運(yùn)動(dòng)中成熟、有效地手段大膽的應(yīng)用在我國教育行政管理的工作中來，進(jìn)而提高我國的教育行政管理效率。

1）服務(wù)行政的理念有利于協(xié)調(diào)教育機(jī)構(gòu)中的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力

服務(wù)行政是新公用管理理論的重要觀點(diǎn)，它被用于彌補(bǔ)官僚制度所造成的缺陷。官僚制度是管理行政下的制度?！渡鐣?huì)組織與經(jīng)濟(jì)組織理論》將其看作一種建立在權(quán)威和理性基礎(chǔ)上的最有效的組織形式,它在法律的精確性、穩(wěn)定性和嚴(yán)格性,在可靠性效率方面比其他組織更優(yōu)越。[4]但經(jīng)過長期的社會(huì)發(fā)展官僚體制的弊病日益暴露。在官僚體制的管理下，個(gè)人效用大過了，公共利益，政府效用，因?yàn)楣倭疟旧砑词窃撝贫认伦畲蟮募鹊美嬲?，其自利行為是?dǎo)致該體制下行政效能低下的主要根源。而其自身的等級(jí)屬性又導(dǎo)致了體制的反民主性，極大地限制了基層業(yè)務(wù)人員的積極性和創(chuàng)造性。而這種弊端在我國的教育行政體系中廣有體現(xiàn)，也是導(dǎo)致我國教育行政體系效率低下的重要原因。將服務(wù)行政的理念引入，對教育領(lǐng)域來說，可以更加注重教師、學(xué)生、家庭和社會(huì)的需求。使其更加貫徹以人為本的思想，更直接的服務(wù)于教育目的，達(dá)到校本管理。而在高等教育中則更利于協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力。高等學(xué)校的一切活動(dòng)和中心是學(xué)術(shù)，在官僚體系下學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力不斷地產(chǎn)生沖突，引入服務(wù)行政理念后，可以大大的彌補(bǔ)官僚體系的弊端，使行政管理活動(dòng)更好地服務(wù)于學(xué)術(shù)研究。

2）引入競爭機(jī)制，提高教育服務(wù)質(zhì)量

采用私營部門的成功管理手段和競爭機(jī)制是新行政管理的重要理念。我國的教育行政管理體系雖然經(jīng)過了幾次大的變革，但由于受從前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)管理經(jīng)驗(yàn)和思維以及行政體制的影響，教育行政體制內(nèi)仍存在行政權(quán)力泛化，導(dǎo)致管理效率低下。而引入競爭機(jī)制后，可以激發(fā)相關(guān)人員的危機(jī)意識(shí)，提高其工作積極性和效率，對于整個(gè)教育行政體制行政權(quán)力范圍機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和運(yùn)作帶來積極地影響。

3）引入績效思想，提高教育行政管理效率

放松嚴(yán)格的行政規(guī)制,而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制[5],是一種行之有效的管理手段。在我國的教育行政體制結(jié)構(gòu)中,無論是中央與地方的關(guān)系、政府與各教育部門的關(guān)系,還是教育部門與學(xué)校關(guān)系,新公共管理所主張的績效管理都會(huì)以其強(qiáng)大的準(zhǔn)則支持著教育行政部門的改革。教育行政領(lǐng)域引入績效管理明確相關(guān)人員，相關(guān)部門的相關(guān)責(zé)任，精簡冗腫的部門和機(jī)構(gòu)，既提高了工作人員的工作積極性，同時(shí)也提高了教育行政管理的工作效率，降低了體系運(yùn)行的成本。

結(jié)束語：

西方新公共管理運(yùn)動(dòng)已經(jīng)取得了非常好的社會(huì)效益和市場效益。我國的教育行政體制正處于不斷發(fā)展和完善的過程中，所以吸收和借鑒西方新公共管理的經(jīng)驗(yàn)和成就具有非?，F(xiàn)實(shí)的意義。同時(shí)，我們也要立足自己的國情，在堅(jiān)持自己獨(dú)立自主的發(fā)展道路的同時(shí)，根據(jù)自身發(fā)展的規(guī)律，在已取得經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，洋為中用，將我國新時(shí)期、市場經(jīng)濟(jì)條件下的教育行政體制改革深入徹底的進(jìn)行下去。

[1]張璋.新公共管理：典范還是交響曲〔J〕.北京：公共行政,2001 (3).

[2]Das,S.K.Civil Service Reform and Structural Adjust-ment[M]. New Delhi：Oxford University Press,1998.

[4]鄒娜：從西方新公共管理運(yùn)動(dòng)分析我國教育行政體制改革.高等農(nóng)業(yè)教育,2006-3,3：87-89

[3][5]婁佳：試探我國教育行政體制改革——基于新公共管理理論.當(dāng)代教育論壇，2008，8：38-40.

李鑫（1988-），男，內(nèi)蒙古通遼人，碩士研究生。

李鑫。