周偉東

[摘 要] 依法治國與依規(guī)治黨既有共通性又有差異性，其共通性體現(xiàn)在兩者皆以授權(quán)為基礎(chǔ)、規(guī)范為目的、制度為標(biāo)準(zhǔn)、政黨為主體，其差異性體現(xiàn)在適用范圍、內(nèi)容、方法、客體等四個(gè)方面。在此基礎(chǔ)上，兩者可以互動，其互動性表現(xiàn)為相互促進(jìn)、相得益彰，依法治國為依規(guī)治黨提供必要的外部環(huán)境和法治精神，依規(guī)治黨為依法治國提供政治和組織保障。

[關(guān)鍵詞] 依法治國 依規(guī)治黨 互動

依法治國是指按照憲法和法律治理國家[1]p3。1997年中共十五大提出依法治國的基本方略。2014年中共十八屆四中全會專門討論了依法治國的問題，提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)，依法治國方略進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展階段。要實(shí)現(xiàn)依法治國，關(guān)鍵在黨。治國必先治黨。怎么治黨？黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)是黨的行為規(guī)范，治黨必須依規(guī)。依法治國必先依規(guī)治黨，依規(guī)治黨也離不開依法治國，既要看到兩者的共通性，也要看到兩者的差異性，促進(jìn)兩者的良性互動，實(shí)現(xiàn)黨和國家的雙治雙贏。

一、依法治國與依規(guī)治黨的共通性

依法治國與依規(guī)治黨有內(nèi)在的共通性。兩者包含的要素密切相關(guān)。首先，黨與國緊密地結(jié)合在一起，中共是執(zhí)政黨，黨是國的領(lǐng)導(dǎo)，國是黨的載體。其次，國有國法，黨有黨規(guī)，國法與黨規(guī)也有密切聯(lián)系，國法與黨規(guī)都體現(xiàn)黨和人民的意志（由于中共處于執(zhí)政地位，必須代表最廣大人民的根本利益，因此黨章自然也要代表人民的利益，符合人民的意志），屬于制度范疇，國法的精神在黨規(guī)中有一定的體現(xiàn)。再次，治國與治黨有時(shí)也難有明顯的界限，比如黨代會也是國家政治生活中的盛事。依法治國與依規(guī)治黨內(nèi)在要素的密切聯(lián)系，自然賦予兩者內(nèi)在的共通性。

依法治國與依規(guī)治黨內(nèi)在的共通性有這么四個(gè)維度，包括以授權(quán)為基礎(chǔ)，以規(guī)范為目的，以制度為標(biāo)準(zhǔn)，以政黨為主體。

（一）以授權(quán)為基礎(chǔ)。國家的根本政治制度是人民代表大會制度，全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，憲法由全國人大制定和修改。黨的根本組織原則是民主集中制[2]p20，黨的全國代表大會和它產(chǎn)生的中央委員會是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)[2]p31，黨章由黨的全國代表大會制定和修改。按照黨章和憲法規(guī)定，黨的全國代表大會和全國人民代表大會分別是黨和國家的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在各自的領(lǐng)域都享有最高立法權(quán)，大會所產(chǎn)生的常務(wù)機(jī)構(gòu)都經(jīng)大會授權(quán)對大會負(fù)責(zé)。這就是政權(quán)和黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)合法性的來源。國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)力來自人民，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)力來自黨員，非經(jīng)授權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力就失去了依托，就會亡國亡黨。中國共產(chǎn)黨歷來強(qiáng)調(diào)群眾路線就是這個(gè)原因。國法和黨規(guī)有真?zhèn)沃郑?jīng)過授權(quán)的為真，非經(jīng)授權(quán)的為偽，真的易于得到貫徹執(zhí)行，偽的就難于實(shí)行。有法不依，依法治國和依規(guī)治黨就是一句空話。有法必依，必先以授權(quán)為基礎(chǔ)。

（二）以規(guī)范為目的。法律也罷，黨規(guī)也罷，都是用來調(diào)整人與人之間的關(guān)系，依法治國、依規(guī)治黨都是以規(guī)范人的行為為目的。由于人是社會的人，人們之間的利益或觀點(diǎn)有一致性也有不一致性，出現(xiàn)不一致的時(shí)候，就需要依照一定的規(guī)則來調(diào)整這種關(guān)系，于是法律就產(chǎn)生了。一個(gè)政黨要保證黨員團(tuán)結(jié)起來朝著共同的政治目標(biāo)前進(jìn)，黨員之間、黨員與組織之間也可能出現(xiàn)利益或觀點(diǎn)不一致的情況，于是需要黨章和黨內(nèi)法規(guī)來約束各自的行為。當(dāng)然，這種不一致既有客觀原因，也有主觀原因，主觀原因即是人的自私性。盧梭曾說：“在一個(gè)國家里，如果任何人都不規(guī)避法律，任何官員都不濫用職權(quán)，那么，這個(gè)國家就既不需要官員也不需要法律?！盵3]p142正因?yàn)椴皇撬腥硕际菬o私的，有權(quán)的人往往會在自私心驅(qū)使下濫用權(quán)力，所以，法律、法規(guī)是必需的。無規(guī)矩不成方圓，依法治國和依規(guī)治黨就是為了糾正各種違法或違規(guī)行為，使社會更加和諧有序。

（三）以制度為標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范是目的，制度就是標(biāo)準(zhǔn)。國法、黨規(guī)屬于制度范疇。要規(guī)范人們的行為，不能以言代法、以權(quán)壓法。為了保證法律、法規(guī)的權(quán)威，必須依法辦事。就可靠性、穩(wěn)定性而言，法治比人治優(yōu)越。因?yàn)檎l都無法保證領(lǐng)導(dǎo)者總是最優(yōu)秀的，并且從不犯錯誤。一個(gè)好的制度就可以有效地防止權(quán)力被濫用，從而盡可能少犯錯誤。所以，標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)，就是法律、法規(guī)等制度。人們常說，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，法律面前人人平等。準(zhǔn)繩就是標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)對每個(gè)人是一樣的。制度的價(jià)值在于它的貫徹執(zhí)行。有令不行、有禁不止，再好的制度也沒用。以制度為標(biāo)準(zhǔn)，首先要有制度意識。有了制度意識，才會自學(xué)主動地推進(jìn)制度建設(shè)；有了制度意識，人們才會以制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范自己的行為；有了制度意識，制度的權(quán)威也就樹起來了。依法治國、依規(guī)治黨，就是要樹立國法、黨規(guī)的權(quán)威，以國法為標(biāo)準(zhǔn)治國，以黨規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)治黨。

（四）以政黨為主體。在我國，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是領(lǐng)導(dǎo)者，代表人民掌握著國家的內(nèi)政、外交、國防等核心權(quán)力，依法治國的主體自然是中國共產(chǎn)黨和各級政府（政府中也是黨組為核心）。黨除了治國理政，還有自身建設(shè)的問題，黨要管黨，從嚴(yán)治黨。依規(guī)治黨的主體是黨自身。這樣一來，治國、治黨的主體都是中國共產(chǎn)黨。那么怎樣實(shí)施監(jiān)督呢？方法就是民主，就是貫徹群眾路線。毛澤東說：“讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”[4]p610當(dāng)然，對政府的監(jiān)督也就是對黨的監(jiān)督。

因?yàn)橐婪ㄖ螄c依規(guī)治黨在多個(gè)維度存在著共通性，依規(guī)治黨其實(shí)是依法治國的題中之義，堅(jiān)持依法治國，就必須堅(jiān)持依規(guī)治黨；依法治國是依規(guī)治黨的有利的外部環(huán)境，依規(guī)治黨，需要依法治國的大環(huán)境。

二、依法治國與依規(guī)治黨的差異性

依法治國與依規(guī)治黨的內(nèi)在要素也存在著差異性。首先，國與黨不同，國可以說是一種綜合性的社會共同體，黨是具有共同政治信仰的人組成的政治團(tuán)體，如果把國家看做一個(gè)人，那么黨就是這個(gè)人身上的腦細(xì)胞組織。其次，國法與黨規(guī)不同，國法最嚴(yán)厲的懲罰是死刑，黨紀(jì)最嚴(yán)厲的懲罰是開除黨籍。再次，治國與治黨也不同，治國講國運(yùn)，治黨講黨性。這些差異告訴我們，不能混淆國法與黨規(guī)。依法治國與依規(guī)治黨的差異性具體表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

（一）適用的范圍不同。依法治國適用于全國，依規(guī)治黨僅限于黨內(nèi)。國法調(diào)整的是公民之間、法人之間、公民與法人之間的關(guān)系。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“任何組織或者個(gè)人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，任何公民、社會組織和國家機(jī)關(guān)都要以憲法和法律為行為準(zhǔn)則，依照憲法和法律行使權(quán)利或權(quán)力、履行義務(wù)或職責(zé)?！盵5]黨規(guī)調(diào)整的是黨員之間、黨的各級組織之間、黨員與組織之間的關(guān)系。公民必須遵守國法，黨員既要遵守國法，還要遵守黨規(guī)。國法的效力大于黨規(guī)，黨規(guī)的要求高于國法，因?yàn)辄h員要在群眾中發(fā)揮先鋒模范作用。違反黨規(guī)不一定違反國法，違反國法必定違反黨規(guī)。

（二）涉及的內(nèi)容不同。依法治國涉及國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等各領(lǐng)域的方方面面的內(nèi)容，依規(guī)治黨主要涉及黨的思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉、制度等方面的內(nèi)容。依法治國的依據(jù)是憲法和其他法律，其核心是依憲治國。依規(guī)治黨的依據(jù)是黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，其核心是依章治黨。依法治國是基本國策，依規(guī)治黨也應(yīng)是治黨的基本方略。依法治國的執(zhí)行主體是國家機(jī)關(guān)，依規(guī)治黨的執(zhí)行主體是黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)。依法治國包括依法立法、依法行政、依法司法。依規(guī)治黨包括依規(guī)立法、依規(guī)辦理黨務(wù)、依規(guī)執(zhí)紀(jì)。

（三）工作的方法不同。國法是國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的面向全體公民的并由司法機(jī)關(guān)保證實(shí)施的行為規(guī)范，依法治國運(yùn)用強(qiáng)制性的方法，比如拘留、罰金、判刑等，最嚴(yán)厲的懲罰手段是從肉體上消滅。黨規(guī)是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的面向全體黨員的由紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督實(shí)施的行為規(guī)范，依規(guī)治黨往往先用教育手段，再用紀(jì)律處分手段，比如警告、撤職、留黨察看等，最嚴(yán)厲的懲罰手段是開除黨籍。當(dāng)然，雙規(guī)也帶有一定的強(qiáng)制性，只有在問題比較嚴(yán)重時(shí)才采用，且僅限于調(diào)查階段，由縣級以上紀(jì)委常委會決定。

（四）針對的客體不同。依法治國的客體是國家，依規(guī)治黨的客體是政黨。國家不僅是一個(gè)政治概念，還是一個(gè)地域概念，還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)共同體、社會共同體以及文化共同體。政黨主要是一個(gè)政治概念。國家包含政府組織、軍隊(duì)、非政府組織、國民。政黨包含黨的組織機(jī)構(gòu)和黨員。國家作為政治性的概念來說，它包含政黨，政黨是個(gè)單一性的政治概念，它屬于國家政治的一部分。一個(gè)國家可以包含多個(gè)政黨，一個(gè)政黨一般僅限于一個(gè)國家（也有國際黨組織）。

基于依法治國與依規(guī)治黨的差異性，不能用治國的方式來治黨，也不能用治黨的方式來治國，只能依法治國、依規(guī)治黨。法治與規(guī)約可以并行不悖，保持自己的獨(dú)立的范圍、內(nèi)容、方法和客體。

三、依法治國與依規(guī)治黨的互動性

從靜態(tài)的方面看，依法治國與依規(guī)治黨具有共性和差異。認(rèn)識兩者的共通性，尊重兩者的差異性，是我們把握兩者關(guān)系的起點(diǎn)。從動態(tài)的方面看，兩者還具有互動性。促進(jìn)兩者的互動，是我們把握兩者關(guān)系的重點(diǎn)。依法治國與依規(guī)治黨的互動性表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

（一）依法治國促進(jìn)依規(guī)治黨。依法治國為依規(guī)治黨提供良好的外部環(huán)境。中國經(jīng)歷了兩千多年的封建社會，人治的傳統(tǒng)根深蒂固。政黨政治起源于西方，要在中國的土地上發(fā)芽生長，需要一個(gè)合適的土壤。如果外部環(huán)境是人治的社會，那么依規(guī)治黨就會受到人治傳統(tǒng)的影響，什么都由黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人說了算，黨內(nèi)法規(guī)就會成為一紙空文，甚至按照少數(shù)人的意見任意修改黨章，例如黨的九大就違反黨的組織原則把林彪作為毛主席的接班人寫進(jìn)黨章。黨的十五大提出依法治國的基本方略，法制建設(shè)日益完善，法治觀念也逐漸深入人心，依規(guī)治黨也逐步走上了正軌。再發(fā)生任意修改黨章的情況，可能性就很小了。執(zhí)政黨要治理好國家，必須依法治國，黨也必須在法律的范圍內(nèi)活動，為群眾做好表率。群眾的法治觀念上來了，黨要保持自己的先進(jìn)性，不僅要帶頭遵守憲法和法律，還要嚴(yán)格遵守黨章和黨內(nèi)法規(guī)。這就是依法治國倒逼依規(guī)治黨。

依法治國為依規(guī)治黨提供必要的法治精神。黨規(guī)雖然不同于國法，但二者內(nèi)在精神是一致的，即規(guī)則意識或法治精神。從起源上講，現(xiàn)代法律源于一種契約精神，為的是保障民主。黨規(guī)也是黨員共同遵守的契約，為的是保障黨內(nèi)民主。要治理好這么大的一個(gè)黨，在治理過程中要吸收憲法和法律所包含的法治精神。黨規(guī)的制定應(yīng)該有一條底線，即不能違背國法特別是憲法。黨規(guī)的嚴(yán)肅性要跟國法一樣。黨規(guī)面前，所有黨員都是平等的，任何黨員都不能凌駕于黨規(guī)之上。黨內(nèi)的立章建制、黨務(wù)和執(zhí)行紀(jì)律，要同國家立法、行政、司法一樣，同樣要走程序，體現(xiàn)法治精神。

（二）依規(guī)治黨保障依法治國。依規(guī)治黨為依法治國提供政治保障。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對于怎么治理國家負(fù)有重要的政治責(zé)任。黨的治國方略是依法治國，能不能貫徹到位，關(guān)鍵在黨。第一，黨章要求黨自身要在憲法和法律范圍內(nèi)活動。把黨員要“模范遵守國家的法律法規(guī)”寫入黨章，本身也是對依法治國的政治保障。如果這條規(guī)定得不到有效遵守，法律就會成為一紙空文，依法治國也是一句空話?？鬃诱f：“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”講的就是這個(gè)道理。第二，黨要遵守黨規(guī)，通過黨內(nèi)法治帶動國內(nèi)法治。打鐵還要自身硬，黨內(nèi)能樹立規(guī)則意識，嚴(yán)格依規(guī)治黨，黨就能團(tuán)結(jié)一致，形成凝聚力戰(zhàn)斗力，為依法治國提供示范效應(yīng)，通過依規(guī)治黨帶動依法治國，黨內(nèi)法治就成為依法治國重要的政治保障。第三，黨的十五大以來歷次黨的全國代表大會報(bào)告都明文規(guī)定把依法治國作為治國方略，并且十八屆四中全會專門討論通過了關(guān)于依法治國的決定，體現(xiàn)了黨對依法治國的高度重視。黨的重要文件屬于黨規(guī)的有機(jī)組成部分，是全黨的行動指南，在黨的歷次全國代表大會的報(bào)告中反復(fù)強(qiáng)調(diào)依法治國，說明依法治國的重要性。在黨的中央全會上專門討論依法治國問題，這樣的制度安排更是突出了法治的地位，可以說十八屆四中全會是全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的重要的里程碑。這種政治保障的力度是空前的。依照這樣的黨規(guī)治黨，無疑是依法治國不可或缺的政治保障。

依法治國的領(lǐng)導(dǎo)者組織者是中共共產(chǎn)黨。依規(guī)治黨體現(xiàn)了黨內(nèi)的法治意識，黨內(nèi)有法治意識才能打造一個(gè)依法治國的執(zhí)政黨，這就為依法治國提供了組織保障。因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨是執(zhí)政黨，依法治國最大的阻力來自黨內(nèi)，如果黨的各級組織都能遵守黨規(guī)，依照憲法和法律辦事，依法治國就不是一件難事。如果8600多萬黨員都能遵守黨紀(jì)國法，就會形成遵紀(jì)守法的滾滾洪流，影響和帶動全國各族人民跟上法治的歷史潮流。有組織的力量是無窮的，中國共產(chǎn)黨取得革命的勝利就是靠黨的嚴(yán)密的組織。今天依規(guī)治黨，也是為了形成一個(gè)更加團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、堅(jiān)強(qiáng)有力的執(zhí)政黨。依規(guī)治黨把黨組織起來，有組織的黨再把群眾組織起來，這種集中力量辦大事的優(yōu)勢是其他政黨無法比擬的。依法治國就有了根本的組織保障。

綜上可知，依法治國是依規(guī)治黨的有利條件，依規(guī)治黨是依法治國的必要保障，兩者相互促進(jìn)、密切互動，兩者統(tǒng)一于全面建成小康社會的偉大事業(yè)。要全面建成小康社會，必須促進(jìn)兩者的良性互動，一手抓依法治國，一手抓依規(guī)治黨，實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)和國家建設(shè)共同進(jìn)步、相得益彰。

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責(zé)任編輯 冷波