□ 張 馳

2013年，習(xí)近平總書記提出了建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21 世紀(jì)海上絲綢之路”（下面簡(jiǎn)稱“一帶一路”）的倡議，其對(duì)打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)，特別是打造中國(guó)對(duì)外開放的升級(jí)版，拓展同世界各國(guó)尤其周邊國(guó)家的互利合作具有重要的戰(zhàn)略意義。從促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，“一帶一路”建設(shè)將會(huì)帶動(dòng)周邊區(qū)域的文化、旅游、貿(mào)易、金融、交通、基建等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也會(huì)為相關(guān)省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇。

土地革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在陜甘寧交界地區(qū)創(chuàng)建了陜甘寧革命根據(jù)地。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)為中國(guó)人民的革命事業(yè)做出了巨大犧牲和不可磨滅的貢獻(xiàn)，誕生了延安精神和毛澤東思想，對(duì)建立新中國(guó)發(fā)揮了重要作用，在黨和國(guó)家歷史上具有獨(dú)特地位。改革開放以來(lái)，陜甘寧革命老區(qū)的發(fā)展問(wèn)題不斷凸顯，如何提高老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，促進(jìn)發(fā)展成果惠及地方百姓，是黨和政府、社會(huì)各方面長(zhǎng)期關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題。“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，一定程度上，為陜甘寧革命老區(qū)發(fā)展提供了一次難得的歷史機(jī)遇。老區(qū)如何抓住機(jī)遇，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提高到一個(gè)新的水平，值得深入研究。

一、陜甘寧革命老區(qū)的基本情況

2012年3月25日，國(guó)家發(fā)展改革委正式印發(fā)了《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。這是我國(guó)第一部針對(duì)革命老區(qū)發(fā)展的綜合性區(qū)域規(guī)劃。在《規(guī)劃》中，以原西北革命根據(jù)地為核心，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系和協(xié)調(diào)發(fā)展要求，把陜甘寧革命老區(qū)的范圍劃定為8 個(gè)市、9 個(gè)縣，即陜西省延安、榆林、銅川，甘肅省慶陽(yáng)、平?jīng)觯瑢幭幕刈遄灾螀^(qū)吳忠、固原、中衛(wèi)等8 個(gè)地級(jí)市，以及陜西省富平、旬邑、淳化、長(zhǎng)武、彬縣、三原、涇陽(yáng)，甘肅省會(huì)寧，寧夏回族自治區(qū)靈武等9 個(gè)縣（市），總面積19.2 萬(wàn)平方公里，2010年末的總?cè)丝跒?762 萬(wàn)人。

從地理和交通位置看，陜甘寧革命老區(qū)位于陜西省、甘肅省和寧夏回族自治區(qū)相互交界處。在這里，包頭至蘭州鐵路、包頭至西安鐵路、北京至西藏高速（G6）以及國(guó)道110、210、312 線縱貫?zāi)媳?，青島至銀川高速（G20）、青島至蘭州高速（G22）及國(guó)道109、307、309 線橫穿東西，是西煤東運(yùn)、西氣東輸和西電東送的重要通道。

改革開放以來(lái)，陜甘寧革命老區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，社會(huì)事業(yè)取得重大進(jìn)展。但由于底子薄、條件差，總體發(fā)展依然滯后，貧困問(wèn)題突出。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，人均地區(qū)生產(chǎn)總值和人均財(cái)政支出分別為全國(guó)平均水平的76%和69%，城鄉(xiāng)居民收入僅為全國(guó)平均水平的77%和68%，55%的縣是國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣，城鎮(zhèn)化率比全國(guó)平均水平低11.9 個(gè)百分點(diǎn)。可以說(shuō)，老區(qū)需要克服的困難和挑戰(zhàn)還不少，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是頭等大事。

二、陜甘寧革命老區(qū)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)分析

1.能源優(yōu)勢(shì)顯著

陜甘寧革命老區(qū)位于鄂爾多斯盆地能源資源富集區(qū)，煤炭、石油、天然氣以及巖鹽、石灰?guī)r等礦產(chǎn)資源十分豐富，品位高，埋藏淺，開發(fā)條件好，煤炭產(chǎn)量已達(dá)3 億多噸，長(zhǎng)慶油田原油產(chǎn)量年均增速多年保持全國(guó)第一。風(fēng)能、太陽(yáng)能等新能源資源豐富，具有發(fā)展百萬(wàn)千瓦級(jí)風(fēng)電和光伏發(fā)電的有利條件。依托資源稟賦，能源、化工等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)或正在逐步形成。

以陜北為例，其煤炭預(yù)測(cè)儲(chǔ)量為2714 億噸，探明儲(chǔ)量為1460 億噸，占全國(guó)已探明儲(chǔ)量的12%。陜北石油開發(fā)的歷史比較悠久，1907年，中國(guó)陸上第一口油井即誕生于此。目前，在陜北探明的石油地質(zhì)儲(chǔ)量達(dá)25.9 億噸。陜北天然氣資源豐富，預(yù)測(cè)儲(chǔ)量達(dá)4.18 萬(wàn)億立方米，探明地質(zhì)儲(chǔ)量8460.3 億立方米，是中國(guó)陸上最大的整裝氣田之一。陜北鹽礦資源豐富，共有鹽湖13 個(gè)，奧陶系巖鹽田為目前中國(guó)發(fā)現(xiàn)的最大巖鹽田，探明儲(chǔ)量8855 億噸。鹽礦品位高，氯化鈉含量平均在90%以上，為全球罕見的精品礦床。

2.自然條件較差

陜甘寧革命老區(qū)具備獨(dú)特的地質(zhì)地理環(huán)境，大部分地區(qū)屬于典型的黃土高原丘陵溝壑區(qū)，山、川、塬兼有，溝、峁、梁相間，地形起伏，交通不便。老區(qū)水資源缺乏，干旱少雨，年均降雨量只有200-500 毫米，人均水資源總量?jī)H為全國(guó)平均水平的15%，水資源不足是制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。老區(qū)生態(tài)環(huán)境整體脆弱，水土易于流失，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了不小約束。

由于老區(qū)的水資源原本就極為短缺，生態(tài)環(huán)境也比較脆弱，從而使得進(jìn)行資源開發(fā)時(shí)，與保護(hù)生態(tài)環(huán)境安全產(chǎn)生了較大矛盾和沖突，由此造成的隱患也不小。如為了保障石油產(chǎn)量，在油井加水注入壓裂鉆采過(guò)程中，不可避免的，會(huì)產(chǎn)生地下水層串位，地表淺層水位下降，泥漿污油泄漏外滲等問(wèn)題。這些問(wèn)題如果長(zhǎng)期得不到解決，必然會(huì)造成資源開發(fā)地區(qū)的土壤，尤其是地下水受到不可逆轉(zhuǎn)性的污染，對(duì)人類居住安全形成威脅，而且后期環(huán)境保護(hù)治理的成本巨大。再如陜北榆林市擁有豐富的煤炭資源，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能較大。但是，由于在之前多年的開采過(guò)程中技術(shù)不夠先進(jìn)、管理不夠規(guī)范，造成多個(gè)煤田的工礦區(qū)發(fā)生塌陷現(xiàn)象，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，地層采空區(qū)近8000 多平方公里。由此導(dǎo)致了采空區(qū)附近的道路發(fā)生變形、地層出現(xiàn)錯(cuò)位、群眾房屋受損等情況。加之，一些煤礦對(duì)廢水處理不到位，造成嚴(yán)重污染等環(huán)境破壞事件，引起當(dāng)?shù)乩习傩詹粷M。

3.社會(huì)環(huán)境待完善

陜甘寧革命老區(qū)多為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)?shù)卣峁┕卜?wù)的能力不足，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，政府服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。當(dāng)?shù)厝肆Y源儲(chǔ)備不足，老區(qū)人口密度較低，并且農(nóng)業(yè)人口占比高。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在多種失衡，包括城鄉(xiāng)失衡、區(qū)域失衡、收入分配失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等多個(gè)方面。

三、“一帶一路”視角下的陜甘寧革命老區(qū)發(fā)展研究

1.歷史機(jī)遇和重要意義

習(xí)近平總書記提出的“一帶一路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，不是一個(gè)實(shí)體和機(jī)制，而是一種合作發(fā)展的理念和倡議，是依靠中國(guó)與有關(guān)國(guó)家既有的雙邊或多邊機(jī)制，借用古代“絲綢之路”的歷史符號(hào)，借助既有的、行之有效的區(qū)域合作平臺(tái)，高舉和平發(fā)展的旗幟，主動(dòng)地發(fā)展與沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系，共同打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容的利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體。

陜西是古代“絲綢之路”的起點(diǎn)，在“絲綢之路”的歷史上，西部地區(qū)一直處于連接中外的重要樞紐位置。陜甘寧革命老區(qū)雖然不是處于“絲綢之路”的核心地帶，但作為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的腹地，這里既可北上內(nèi)蒙，又能西出甘肅，還可東過(guò)黃河，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出，戰(zhàn)略地位重要。三十年的改革開放，使得陜甘寧革命老區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上發(fā)生了根本性變化，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。作為我國(guó)絲路經(jīng)濟(jì)帶的腹地，陜甘寧革命老區(qū)只要抓住機(jī)遇，就有條件成為絲路經(jīng)濟(jì)帶上帶動(dòng)力強(qiáng)勁的發(fā)動(dòng)機(jī)，進(jìn)而有可能帶動(dòng)整個(gè)西北，乃至西部地區(qū)的發(fā)展。西部占中國(guó)國(guó)土一大半，處于待開發(fā)狀態(tài)的地方不少，中國(guó)的少數(shù)民族也大部分在西部。如果沒(méi)有西部的大開發(fā)，沒(méi)有西部少數(shù)民族與漢族的共同發(fā)展，東西部發(fā)展不平衡問(wèn)題將會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，這對(duì)中華民族復(fù)興的偉大事業(yè)始終是一種隱患。因此，西部地區(qū)的開發(fā)和發(fā)展是鞏固中國(guó)統(tǒng)一、消除潛在不穩(wěn)定因素的千年大計(jì)。在這個(gè)層面上看，新的歷史時(shí)期，如何借勢(shì)“一帶一路”建設(shè)，搶抓新的發(fā)展機(jī)遇，把老區(qū)建設(shè)成為國(guó)家絲路經(jīng)濟(jì)帶上具有戰(zhàn)略意義的新增長(zhǎng)極，帶動(dòng)整個(gè)西北地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)西部大開發(fā)大發(fā)展，對(duì)保障國(guó)家戰(zhàn)略能源安全和長(zhǎng)久繁榮穩(wěn)定都具有特殊的政治意義和全局性意義。

2.建設(shè)發(fā)展的主要定位

在“一帶一路”的歷史發(fā)展機(jī)遇前，老區(qū)應(yīng)根據(jù)區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦及發(fā)展基礎(chǔ)等，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作上下工夫，著力調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，找準(zhǔn)自身在“一帶一路”經(jīng)濟(jì)中的定位，全面融入“一帶一路”建設(shè)中。具體地看，可以建設(shè)為以下功能區(qū)。

首先，要建設(shè)成為生態(tài)文明示范區(qū)。陜甘寧革命老區(qū)生態(tài)意義重大，是生態(tài)保護(hù)的屏障。應(yīng)堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展，加大節(jié)能減排力度，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，建設(shè)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一、人與自然和諧相處的生態(tài)文明示范區(qū)。

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要探索行之有效的新路子。要結(jié)合老區(qū)實(shí)際，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；要認(rèn)真分析老區(qū)財(cái)政現(xiàn)狀，研究新的資源稅稅率征收辦法；對(duì)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法要廣泛征求各方意見，特別是聽取老區(qū)的聲音，進(jìn)一步修訂完善，提高效率；在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)确矫骈_展綜合改革試驗(yàn)，制定傾斜政策，實(shí)施石油、煤炭、天然氣開發(fā)計(jì)價(jià)征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)；等等，只有這樣，為地方生態(tài)保護(hù)與環(huán)境建設(shè)提供必需的資金支持，才能使當(dāng)?shù)厝罕娫跐M足生存發(fā)展需求的情況下，守住綠水，保護(hù)生態(tài)。群眾利益得到保護(hù)，生存和生活有了基本保障，人為破壞生態(tài)境的行為就會(huì)減少，這樣才能避免出現(xiàn)“保了生態(tài)，餓了肚子”的尷尬局面，最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富與生態(tài)建設(shè)“雙贏”的良好效果。

其次，要建設(shè)成為國(guó)家重要能源化工基地。能源資源優(yōu)勢(shì)是老區(qū)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，要科學(xué)開發(fā)、集約發(fā)展，著力在老區(qū)打造國(guó)家級(jí)的大型能源化工基地和重要的西煤東運(yùn)、西電東送、西氣東輸基地。能源化工基地的建設(shè)，不能只有硬件建設(shè)，更重要的是需要從解決資源稅與資源價(jià)格背離的問(wèn)題出發(fā)，平衡中央、地方、企業(yè)等各方面的利益，將陜甘寧革命老區(qū)作為資源稅從價(jià)計(jì)征改革試點(diǎn)區(qū)域，擴(kuò)大資源稅從價(jià)計(jì)征范圍，大力推動(dòng)能源產(chǎn)品價(jià)格與資源稅費(fèi)配套綜合改革。要充分考慮大型企業(yè)對(duì)所在地方環(huán)境保護(hù)的影響，在稅收上進(jìn)行補(bǔ)償。如改革企業(yè)所得稅“統(tǒng)一匯總”繳納制，對(duì)大型企業(yè)設(shè)立在老區(qū)境內(nèi)的下屬企業(yè)，一律實(shí)行企業(yè)法人屬地注冊(cè)登記，在屬地國(guó)稅部門納稅，改變企業(yè)所得稅跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的不合理現(xiàn)狀。如調(diào)整西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施辦法，鼓勵(lì)大型企業(yè)總部和分支機(jī)構(gòu)均設(shè)在西部，在屬地進(jìn)行企業(yè)法人注冊(cè)登記的，按照西部地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，享受西部大開發(fā)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

在能源化工基地建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)充分考慮陜甘寧革命老區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)重大基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多、能源開發(fā)基地規(guī)模大、個(gè)別項(xiàng)目建設(shè)條件相對(duì)成熟等實(shí)際情況，加大老區(qū)重大基礎(chǔ)項(xiàng)目用地和能源化工基地建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，優(yōu)先安排用地審批，適當(dāng)下放能源化工生產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地預(yù)審權(quán)限，推動(dòng)重大項(xiàng)目的實(shí)施速度和進(jìn)度，支持地方政府與國(guó)有企業(yè)共同出資成立煤炭開發(fā)股份制企業(yè)等。

第三，要建設(shè)成為歷史文化旅游區(qū)。革命老區(qū)擁有豐富的歷史資源和紅色革命舊址舊居，文化底蘊(yùn)深厚，應(yīng)繼續(xù)在發(fā)揮獨(dú)具的紅色文化、歷史文化和民族文化等優(yōu)勢(shì)上下工夫，加強(qiáng)全國(guó)愛國(guó)主義教育、革命傳統(tǒng)教育和延安精神教育基地建設(shè)，發(fā)展文化旅游事業(yè)，尤其是紅色旅游，探索建立以紅色文化為主體，并充分發(fā)揮自然、歷史、民俗等資源作用的文化旅游區(qū)。

3.加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)

一是推進(jìn)水土流失綜合治理工作，加強(qiáng)黃土丘陵溝壑區(qū)、干旱風(fēng)沙區(qū)、土石山區(qū)水土流失綜合治理工作。二是鞏固退耕還林、退牧還草、防沙治沙等重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)和國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程成果，加強(qiáng)基本農(nóng)田（草場(chǎng)）和農(nóng)村能源等建設(shè)，積極發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)。三是發(fā)展綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)節(jié)能減排。大力培育節(jié)能環(huán)保、新能源等綠色新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系。逐年加大環(huán)保投入，采取嚴(yán)格的項(xiàng)目環(huán)評(píng)，實(shí)行必要的限制開發(fā)、淘汰落后產(chǎn)能等措施。注重環(huán)境科技自主創(chuàng)新，加大對(duì)節(jié)能、清潔能源以及碳捕集、利用與封存等技術(shù)的研發(fā)和投入力度，積極開發(fā)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)。完善財(cái)稅等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)?？萍佳邪l(fā)，支持環(huán)保技術(shù)的推廣和應(yīng)用。加大重點(diǎn)城鎮(zhèn)大氣污染防治力度，加強(qiáng)企業(yè)污染排放監(jiān)管，嚴(yán)格淘汰落后產(chǎn)能，避免能源開發(fā)中的污染破壞。四是加強(qiáng)三河（清水河、葫蘆河、涇河）源頭地區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)。有效改善水環(huán)境，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域河流水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)。加大地下水保護(hù)力度，合理開發(fā)、節(jié)約利用地下水，加強(qiáng)城鄉(xiāng)集中式飲用水水源地保護(hù)，保障飲水安全。

4.統(tǒng)籌能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展

老區(qū)應(yīng)統(tǒng)籌能源資源開發(fā)，推動(dòng)生產(chǎn)和利用方式變革，提高能源利用效率，積極發(fā)展能源經(jīng)濟(jì)。改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的粗放的、掠奪式的開發(fā)模式，實(shí)施集約的、保護(hù)式的開發(fā)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)利益及短期利益第一的理念，樹立可持續(xù)開發(fā)理念，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任及對(duì)子孫后代的責(zé)任意識(shí)。一要增強(qiáng)對(duì)陜北能源開發(fā)的管理，健全管理結(jié)構(gòu)，明確管理職責(zé)，對(duì)礦權(quán)設(shè)置、開發(fā)開采、生態(tài)環(huán)境等實(shí)施高效、全面、透明、服務(wù)式的管理。二要依靠人才和科技，創(chuàng)造優(yōu)越條件吸引人才，留住人才，加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)的合作，引進(jìn)節(jié)水節(jié)能技術(shù)，提高能源的采出程度，減少對(duì)能源的破壞和浪費(fèi)。三要重視基礎(chǔ)研究，將區(qū)域地質(zhì)情況研究清楚，摸清儲(chǔ)量情況、掌握儲(chǔ)層特性，為能源開發(fā)提供基礎(chǔ)資料。

5.加強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)

在特色農(nóng)業(yè)方面，對(duì)林果業(yè)、草畜業(yè)、棚栽業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的作用，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)一批各具特色的農(nóng)產(chǎn)品加工基地。在礦產(chǎn)資源業(yè)方面，著重科學(xué)開發(fā)、規(guī)范開發(fā)、集約開發(fā)，將能源資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，建設(shè)能源資源基地，適度發(fā)展能源深加工業(yè)。