拉薩市農(nóng)村公路發(fā)展現(xiàn)狀與存在問(wèn)題研究

丁志群

（江蘇省交通工程建設(shè)局，江蘇 南京 210004）

0 引言

2001年以前，拉薩市廣大農(nóng)牧區(qū)除109國(guó)道、318國(guó)道外，基本上沒(méi)有黑色路，雖然拉薩市區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，但是尼木、林周兩個(gè)縣不通油路，油路通縣率為71%；全市57個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，除臨近國(guó)道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其余29鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通油路，油路通鄉(xiāng)率也只有49.12%，甚至個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通等級(jí)公路，全市行政建制村尤其是村民小組的公路基本屬于等外路、簡(jiǎn)易路、自然路。2001年中共中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)第四次西藏工作座談會(huì)，會(huì)議制定的優(yōu)惠政策中提出“在完成青藏公路改造的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)整治川藏、滇藏和中尼等干線公路；有重點(diǎn)地建設(shè)區(qū)內(nèi)公路連接線、旅游公路及農(nóng)村公路。”國(guó)家制定和落實(shí)了一系列對(duì)西藏的特殊優(yōu)惠政策，大幅增加了公路基礎(chǔ)設(shè)施投入，全面實(shí)行了對(duì)西藏基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先安排、傾斜支持的政策制度，為加快西藏交通事業(yè)的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的政策支持，拉薩農(nóng)村公路由此開(kāi)始了史無(wú)前例的大規(guī)模建設(shè)。

1 拉薩市農(nóng)村公路發(fā)展情況

1.1 拉薩市農(nóng)村公路發(fā)展現(xiàn)狀

自拉薩市2002年實(shí)施農(nóng)村公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以來(lái)，農(nóng)村公路建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)。拉薩市現(xiàn)有七縣一區(qū)，共計(jì)65個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，261個(gè)行政村、居民委員會(huì)。經(jīng)過(guò)十幾年的快速發(fā)展，截止2013年年底，拉薩市七縣一區(qū)的65個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）、225個(gè)建制村以及所有的自然村已全部實(shí)現(xiàn)了通達(dá)，其中65個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含8個(gè)街道辦事處）已通油路，通暢率達(dá)100%；222個(gè)建制村(含35個(gè)居委會(huì))已通油路，通暢率達(dá)85.4%。拉薩市農(nóng)村公路總里程達(dá)到了約3971公里，通達(dá)、通暢率均居全區(qū)第一位。拉薩已初步形成“覆蓋廣泛、結(jié)構(gòu)合理、干支協(xié)調(diào)、銜接順暢”的市域公路網(wǎng)系統(tǒng)。

1.2 拉薩市農(nóng)村公路發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益

農(nóng)村公路的大規(guī)模建設(shè)，不僅有力地促進(jìn)了拉薩農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。拉薩市農(nóng)村公路建設(shè)服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在未實(shí)施農(nóng)村公路建設(shè)之前，農(nóng)民群眾出行困難，嚴(yán)重影響廣大農(nóng)村地區(qū)居民的生產(chǎn)和生活。農(nóng)村公路建設(shè)改造后，有效地解決了農(nóng)村地區(qū)歷史以來(lái)的“出行難”問(wèn)題，使鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的聯(lián)系更加便捷、緊密，提高了農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸效率，擴(kuò)大了流通范圍，推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。

二是，激活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村交通通行條件的改善，增加了農(nóng)民與外界的溝通機(jī)會(huì)和溝通范圍，促進(jìn)了信息流的順暢流通，有效促進(jìn)了農(nóng)民群眾思想觀念的轉(zhuǎn)變，對(duì)招商引資和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)起到重要作用；此外，農(nóng)村公路交通條件的改善，對(duì)做強(qiáng)、做大高效農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有重要作用；最后，出行條件的改善，保證了區(qū)域居民外出經(jīng)商、務(wù)工的快捷、順暢，增加了農(nóng)村居民收入，激活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展。

三是，加強(qiáng)了黨群干群關(guān)系。農(nóng)村公路工程作為黨和國(guó)家解決“三農(nóng)”問(wèn)題的生動(dòng)載體，被廣大農(nóng)民群眾譽(yù)為“德政工程”，切實(shí)體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村、對(duì)廣大老百姓的關(guān)心，進(jìn)一步密切了黨群關(guān)系、干群關(guān)系，有利于改進(jìn)黨員干部的工作作風(fēng)、鞏固黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位，有利于塑造人民政府的良好形象，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2 拉薩市農(nóng)村公路發(fā)展存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)村公路通行效能依然較差

雖然全市公路通車(chē)?yán)锍探陙?lái)有較大增長(zhǎng)，但是仍有部分農(nóng)村公路屬于等外路、自然路、簡(jiǎn)易路，部分行政村公路通達(dá)情況較差，致使農(nóng)牧民安全便捷出行困難。此外由于農(nóng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，抗災(zāi)能力差，遇到雨季，路面受損嚴(yán)重，通行能力降低，極大地影響了農(nóng)牧民出行，阻礙了農(nóng)副產(chǎn)品流通。

2.2 市域公路網(wǎng)架構(gòu)未完全形成

目前拉薩市農(nóng)村公路仍存在部分“斷頭路”，沒(méi)有形成必要聯(lián)網(wǎng)和循環(huán)，導(dǎo)致公路通行效能整體偏低，公路網(wǎng)的整體效益不能有效發(fā)揮。在遇到重大自然災(zāi)害出現(xiàn)交通阻斷等問(wèn)題時(shí)，公路的應(yīng)急保通、迂回通行能力受到很大制約，交通中心的強(qiáng)大功效沒(méi)有顯現(xiàn)。

2.3 農(nóng)村公路超載現(xiàn)象嚴(yán)重

由于拉薩市屬富礦區(qū)，礦山企業(yè)運(yùn)輸?shù)V石車(chē)輛多為大噸位車(chē)輛，在運(yùn)輸中超載現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)農(nóng)村公路的破壞現(xiàn)象嚴(yán)重。尤其是對(duì)橋梁、涵洞、路基、路面的破壞。部分農(nóng)村公路路段不僅是省道，又是一條旅游公路，同時(shí)又是礦山企業(yè)運(yùn)礦必經(jīng)路段。受到超載車(chē)輛的影響，不斷出現(xiàn)坑槽、路基沉降、路肩坍塌等公路病害，對(duì)農(nóng)村公路造成了極大的破壞，影響了其通行能力。

2.4 農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)機(jī)械缺乏

目前拉薩市達(dá)孜縣、林周縣、尼木縣、當(dāng)雄縣、墨竹工卡縣交通局已配備了六臺(tái)裝載機(jī)作為農(nóng)村公路搶險(xiǎn)保通機(jī)械，但仍有縣區(qū)養(yǎng)護(hù)部門(mén)無(wú)一輛養(yǎng)護(hù)機(jī)械。在雨季，公路水毀造成的公路堵塞時(shí)，因無(wú)養(yǎng)護(hù)機(jī)械，人員無(wú)法及時(shí)清理，造成公路堵車(chē)時(shí)間延長(zhǎng)。缺少養(yǎng)護(hù)機(jī)械直接影響了養(yǎng)護(hù)工作的有效開(kāi)展，影響了養(yǎng)護(hù)進(jìn)度及養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。

2.5 農(nóng)村公路管養(yǎng)資金不足

由于農(nóng)村公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金基本來(lái)源于國(guó)家投入（以補(bǔ)助形式撥付養(yǎng)護(hù)費(fèi)），而地方財(cái)政投入養(yǎng)護(hù)費(fèi)用有限，使得建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金嚴(yán)重匱乏，使得超期服役的老路沒(méi)有資金及時(shí)改造，增加了養(yǎng)護(hù)難度和養(yǎng)護(hù)成本，而資金的不足，也使得縣鄉(xiāng)公路的養(yǎng)護(hù)難以上臺(tái)階、上檔次，仍然停留在季節(jié)性養(yǎng)護(hù)上，以手工為主的階段，造成了部分縣、鄉(xiāng)公路路況下降，甚至個(gè)別路段出現(xiàn)了“失養(yǎng)”的情況，村道更是無(wú)人養(yǎng)護(hù)。此外，由于拉薩的地質(zhì)地形及雨季集中的地理和自然因素，加之農(nóng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，抗防災(zāi)能力弱，造成每年公路水（雪）毀災(zāi)害嚴(yán)重，損失較大。但目前農(nóng)村公路無(wú)專項(xiàng)水（雪）毀資金來(lái)源，造成公路晴通雨阻的情況時(shí)有發(fā)生。

3 相關(guān)建議

3.1 科學(xué)編制發(fā)展規(guī)劃，為決策提供依據(jù)

科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃是保障拉薩市農(nóng)村公路乃至整個(gè)交通運(yùn)輸行業(yè)有序健康發(fā)展的基礎(chǔ)。要充分認(rèn)識(shí)到編制規(guī)劃的重要性，在“十二五”的收尾之年，全面總結(jié)“十二五”期間拉薩整個(gè)交通發(fā)展的成效及存在的問(wèn)題，分析研判“十三五”拉薩市交通運(yùn)輸和農(nóng)村公路發(fā)展面臨的形式，科學(xué)合理編制《拉薩市“十三五”交通發(fā)展規(guī)劃》以及《拉薩市公路網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃》，認(rèn)真研究新時(shí)期拉薩市農(nóng)村公路發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則及發(fā)展目標(biāo)，確立農(nóng)村公路建設(shè)在拉薩整個(gè)交通運(yùn)輸體系的地位和作用，加大力度解決“斷頭路”問(wèn)題，構(gòu)建合理的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，用科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃為今后農(nóng)村公路發(fā)展決策提供依據(jù)。

3.2 嚴(yán)抓項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，保證項(xiàng)目質(zhì)量

藏區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的特點(diǎn)是戰(zhàn)線長(zhǎng)、地域廣、工作面廣、工程量大、投資低，因此要求工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)人必須對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，嚴(yán)格按照交通運(yùn)輸部《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》對(duì)工程實(shí)施過(guò)程中的質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用、安全生產(chǎn)及環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行全面管理。要做好宣傳工作，提高公路施工人員的質(zhì)量意識(shí)，規(guī)范其施工操作；要切實(shí)提高工程材料質(zhì)量管理，擇優(yōu)選擇采購(gòu)人員，對(duì)采購(gòu)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，保證工程材料質(zhì)量合格、可靠；要建立切合實(shí)際、行之有效的項(xiàng)目管理制度，符合項(xiàng)目施工組織方案；要加強(qiáng)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)跟蹤監(jiān)測(cè)，隨時(shí)抽查一些易出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題的項(xiàng)目，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決存在的問(wèn)題，將質(zhì)量隱患消滅在襁褓之中。

3.3 加快公路管養(yǎng)體制改革，加強(qiáng)資金保障

由于拉薩全市海拔較高，氣候條件惡劣，地形地勢(shì)復(fù)雜等因素影響，仍采用簡(jiǎn)單的養(yǎng)護(hù)手段和拼體力的落后生產(chǎn)方式必須徹底改觀，要積極引進(jìn)養(yǎng)護(hù)機(jī)械設(shè)備，提高公路養(yǎng)護(hù)的機(jī)械化水平。必須加快公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制的轉(zhuǎn)換和管養(yǎng)體制的改革，強(qiáng)化全面養(yǎng)護(hù)管理工作，界定養(yǎng)護(hù)主體，明確管養(yǎng)責(zé)任，認(rèn)真貫徹“建養(yǎng)并重、協(xié)調(diào)發(fā)展、深化改革、強(qiáng)化管理、提高質(zhì)量、保證暢通”的指導(dǎo)方針，積極引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)、制約機(jī)制，綜合比較應(yīng)用分類管養(yǎng)、分級(jí)管養(yǎng)、片區(qū)管理等模式，由公路養(yǎng)管依賴性向主動(dòng)性轉(zhuǎn)變，由突擊性養(yǎng)護(hù)向經(jīng)常性養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)變，由原始型養(yǎng)護(hù)向現(xiàn)代化養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)變，由干預(yù)型管理向依法治路轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持建養(yǎng)并重，切實(shí)把公路養(yǎng)好、管好、用好。與此同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)提高拉薩市農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金目錄，抓緊配置養(yǎng)護(hù)專用機(jī)械，使農(nóng)村公路真正有人養(yǎng)護(hù)，有錢(qián)養(yǎng)護(hù)。

3.4 加強(qiáng)路政執(zhí)法，保障農(nóng)村公路安全暢通

超限運(yùn)輸對(duì)農(nóng)村公路的破壞已經(jīng)成為了影響農(nóng)村公路通暢的重大問(wèn)題，因此，治理超載車(chē)輛應(yīng)成為路政管理工作的重中之重，各級(jí)交通主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)以維護(hù)路產(chǎn)、保護(hù)路權(quán)為宗旨，加強(qiáng)對(duì)公路的巡查力度，提高路政路產(chǎn)案件的查處力度，繼續(xù)強(qiáng)化治超工作，遏制超載超限運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)象。嚴(yán)格執(zhí)法，文明執(zhí)法，依法行政，重點(diǎn)整治超載超限運(yùn)輸損壞路面現(xiàn)象，保障農(nóng)村公路安全暢通。

［1］劉春輝.路暢通百事成西藏農(nóng)村公路建設(shè)成就回眸[J].交通建設(shè)與管理,2009,04:75-76.

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