以法治思維和方式推進(jìn)混合所有制改革

文=段 海

混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)乎基本經(jīng)濟(jì)制度的生機(jī)與活力，必須堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)混合所有制改革，正確把握改革于法有據(jù)與立法適應(yīng)改革的辯證統(tǒng)一關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)改革與立法的良性互動(dòng)。

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是深化國(guó)有企業(yè)改革的重要舉措。推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，必須按照“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局要求，善于運(yùn)用法治思維和法治方式想問(wèn)題、作判斷、出措施，努力以法治凝聚改革共識(shí)、推動(dòng)改革實(shí)踐。

當(dāng)前推進(jìn)混合所有制改革的基本法律框架

法治是現(xiàn)代社會(huì)的治理基石，凝聚共識(shí)、定紛止?fàn)帲紫刃枰獜姆缮险乙罁?jù)。我國(guó)法律對(duì)混合所有制經(jīng)濟(jì)有較為清晰的規(guī)范，其基本框架包括以下幾個(gè)方面。

一是《憲法》提供的法理淵源。憲法是國(guó)家的根本大法，我國(guó)憲法明確規(guī)定“國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”，并具體規(guī)定“國(guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量”、“國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展”、“國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。這一規(guī)定是堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”、推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的法理淵源。

二是民法通則的一般規(guī)定。中華人民共和國(guó)民法通則，是中國(guó)對(duì)民事活動(dòng)中一些共同性問(wèn)題所作的法律規(guī)定，是民法體系中的一般法，它宣示了法人民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，包括企業(yè)登記、經(jīng)營(yíng)、分立、合并等；民法通則第51條到53條規(guī)定了聯(lián)營(yíng)企業(yè)問(wèn)題，概括了三種聯(lián)營(yíng)方式：一是緊密型聯(lián)營(yíng)，實(shí)際上是共同出資，建立具有法人資格的企業(yè)；二是半緊密型聯(lián)營(yíng)，實(shí)際上是共同出資，建立合伙性質(zhì)的企業(yè)；三是松散式聯(lián)營(yíng)，實(shí)際上是建立長(zhǎng)期的合同關(guān)系。這些規(guī)定都應(yīng)適用于混合所有制企業(yè)。

三是公司法的系統(tǒng)規(guī)范?！豆痉ā访鞔_了國(guó)家作為出資人（股東）與其他出資人一樣，都是以出資額為限對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。提出了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)概念，實(shí)現(xiàn)了出資人的股權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的相互獨(dú)立，公司擁有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，依法享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，使國(guó)有企業(yè)通過(guò)公司化改造，由商品生產(chǎn)者進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。對(duì)有限責(zé)任公司和股份有限公司的設(shè)立和組織機(jī)構(gòu)等作出了具體規(guī)定，特別是對(duì)股東權(quán)益的法律保護(hù)，是防范混合所有制改革中“國(guó)資流失”或“民企被吃”的有力工具。

四是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的專門界定。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法從解決實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，緊緊圍繞保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，保障國(guó)有資產(chǎn)安全，不僅明確了加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的具體法律條款，而且從企業(yè)及其管理者、出資人權(quán)益重大事項(xiàng)等方面作出了全面規(guī)定，筑牢了制度保障。

五是刑法的底線懲戒?！缎谭ā芬?guī)定了徇私舞弊低價(jià)折股、出售國(guó)有資產(chǎn)罪，為親友非法牟利罪等妨害公司、企業(yè)的管理秩序罪罪名及其處罰，形成事前的震懾與事后的懲戒。

此外，混合所有制經(jīng)濟(jì)的具體制度安排還散布于一系列立法解釋、司法解釋以及部門規(guī)章、地方法規(guī)之中。可以說(shuō)，關(guān)于混合所有制改革，既有中央精神和方針政策的支撐，更有憲法、法律從基本制度到企業(yè)制度、從一般規(guī)定到專門界定、從民商事責(zé)任到行政和刑事責(zé)任的全面、系統(tǒng)規(guī)范。

正確把握改革于法有據(jù)與立法適應(yīng)改革的辯證統(tǒng)一關(guān)系

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)乎基本經(jīng)濟(jì)制度的生機(jī)與活力，必須堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)混合所有制改革，正確把握改革于法有據(jù)與立法適應(yīng)改革的辯證統(tǒng)一關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)改革與立法的良性互動(dòng)。

一方面，推進(jìn)混合所有制改革要善于運(yùn)用法治思維和法治方式。發(fā)展混合所有制的法律框架大體上已經(jīng)清晰，可以說(shuō)有法可依。在混合所有制改革過(guò)程中，尤其需要以法治思維和法治方式破難題、涉險(xiǎn)灘，始終堅(jiān)持重大改革于法有據(jù)，堅(jiān)持依法依規(guī)、先行先試的依法授權(quán)。要落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》要求，嚴(yán)格規(guī)范操作流程和審批程序，在組建和注冊(cè)混合所有制企業(yè)時(shí)，要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)權(quán)交易等行為，健全清產(chǎn)核資、評(píng)估定價(jià)、轉(zhuǎn)讓交易、登記確權(quán)等國(guó)有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序。改革決策機(jī)制要充分體現(xiàn)法治精神，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等確定為重大行政決策法定程序，建立重大決策終身責(zé)任追究制及責(zé)任倒查機(jī)制，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。要善于運(yùn)用法治方式協(xié)調(diào)利益關(guān)系，化解矛盾，破解難題，維護(hù)穩(wěn)定，用法治規(guī)范保障改革成果。

另一方面，立法決策要主動(dòng)適應(yīng)和服務(wù)改革需要。從國(guó)家層面講，重大改革決策都是黨中央作出的，立法決策對(duì)改革決策實(shí)際上處于適應(yīng)、服務(wù)的地位。黨的十八屆三中全會(huì)決定推出的一系列改革舉措，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)法工委認(rèn)真研究疏理，改革領(lǐng)域涉及現(xiàn)行法律139件，需要制定、修改和廢止的立法項(xiàng)目76件。推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，需要加快建立健全混合所有制經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，加大法律法規(guī)立、改、廢、釋工作力度，完善法律授權(quán)，確保改革于法有據(jù)。比如，《刑法》對(duì)于維護(hù)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)安全的保護(hù)條款較多，對(duì)非國(guó)有企業(yè)的保護(hù)則缺少相關(guān)規(guī)定，《刑法》要順應(yīng)改革需要而變，為市場(chǎng)主體提供平等的保護(hù)。再比如，法律對(duì)內(nèi)、外資企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)等方面的規(guī)定存在不一致之處，應(yīng)加以改變，解決法律規(guī)定不一致和超國(guó)民待遇問(wèn)題，為推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造統(tǒng)一公平的法律環(huán)境。此外，還應(yīng)抓緊對(duì)《合同法》、《物權(quán)法》、《公司法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》等法律制度進(jìn)行研究修訂，加強(qiáng)《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律執(zhí)行力度，加快制定有關(guān)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、交易規(guī)則、公平競(jìng)爭(zhēng)等方面法律法規(guī)，維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。由于立法工作需要長(zhǎng)時(shí)間的過(guò)程，對(duì)真正有利于推進(jìn)改革的措施和辦法，可以先在行政法規(guī)甚至是行政規(guī)章或者指導(dǎo)意見(jiàn)層面進(jìn)行積極而穩(wěn)妥的探索，暫時(shí)緩解法律的滯后性難題，在成熟時(shí)再上升到法律層面。

把健全法人治理結(jié)構(gòu)作為混合所有制改革的核心內(nèi)容

混合所有制經(jīng)濟(jì)，是針對(duì)傳統(tǒng)所有制結(jié)構(gòu)的弊端和轉(zhuǎn)軌中存在的問(wèn)題、適應(yīng)建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而提出來(lái)的?；旌纤兄频年P(guān)鍵不在持股主體的多少，而在于企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)是否真的完善。我們國(guó)有企業(yè)普遍存在的突出問(wèn)題，一是很多企業(yè)產(chǎn)權(quán)單一、一股獨(dú)大，沒(méi)有成為真正的市場(chǎng)主體；二是企業(yè)的治理機(jī)制存在缺陷，即使是股份制公司或上市公司，其法人治理結(jié)構(gòu)也僅僅是初步搭起了架子，現(xiàn)代企業(yè)制度并未真正建立起來(lái)。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)并不是簡(jiǎn)單地把國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等混合在一起，企業(yè)就自然而然地有活力了，關(guān)鍵是要通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)完善企業(yè)治理模式和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善企業(yè)制度，徹底根治國(guó)企治理方面普遍存在的頑疾，不斷增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)在活力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展引領(lǐng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

首先，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。對(duì)混合所有制企業(yè)，不能簡(jiǎn)單套用目前的監(jiān)管模式和方法，而應(yīng)堅(jiān)持以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶，采用或參照股東會(huì)規(guī)則，科學(xué)界定出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管責(zé)任清單和責(zé)任清單，依法通過(guò)公司章程和公司治理機(jī)制行使出資人職責(zé)，不干預(yù)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，盡快落實(shí)董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層成員等高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理等權(quán)利，使企業(yè)真正成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。

其次，混合所有制企業(yè)要通過(guò)市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)依法治理。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，也是公司治理的基礎(chǔ)?；旌纤兄破髽I(yè)的機(jī)制既不能只按公有資本的監(jiān)管政策辦，也不能只按非公資本的習(xí)慣來(lái)辦，而應(yīng)尊重資本屬性，按規(guī)范的公司治理制度來(lái)辦。要堅(jiān)持資本所有權(quán)到位，依法保護(hù)各類股東權(quán)益，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，由多元股東通過(guò)市場(chǎng)化手段依法治理公司，實(shí)現(xiàn)股權(quán)平等、依法協(xié)商、平等保護(hù)。要規(guī)范企業(yè)股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)和黨組織的權(quán)責(zé)關(guān)系，按章程行權(quán)，對(duì)資本監(jiān)管，靠市場(chǎng)選人，依規(guī)則運(yùn)行，形成定位清晰、權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)。國(guó)有資本要盡可能回歸到資本保值增值的天性，平等地在混合所有制企業(yè)中，依法按章與其他資本形式平等協(xié)商。

再次，積極探索推行混合所有制職業(yè)經(jīng)理人制度。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，關(guān)鍵在于“去行政化”，真正把職業(yè)經(jīng)理人作為一種“職業(yè)”而不是“官位”，從根本上廢除國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人員的國(guó)家干部身份和行政任命制所帶來(lái)的弊端。推行職業(yè)經(jīng)理人制度當(dāng)前最急需解決的問(wèn)題是職業(yè)經(jīng)理人來(lái)源問(wèn)題。一方面，長(zhǎng)期沿襲的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制導(dǎo)致國(guó)企經(jīng)營(yíng)者角色錯(cuò)位，現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理者向職業(yè)經(jīng)理人轉(zhuǎn)化需要一個(gè)過(guò)程；另一方面，市場(chǎng)上符合要求的真正意義上的職業(yè)經(jīng)理人還非常稀缺，國(guó)企權(quán)力制衡機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的缺失也使一些職業(yè)經(jīng)理人望而卻步。選拔職業(yè)經(jīng)理人要堅(jiān)持內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)重點(diǎn)從現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理人員中培養(yǎng)、提拔職業(yè)經(jīng)理人，有序推動(dòng)現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理者向職業(yè)經(jīng)理人整體轉(zhuǎn)換?；旌纤兄破髽I(yè)董事會(huì)要按照職權(quán)重點(diǎn)通過(guò)市場(chǎng)化方式選聘職業(yè)經(jīng)理人，實(shí)行任期制和契約化管理，上級(jí)黨組織及國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)黨委在此項(xiàng)工作中發(fā)揮確定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等作用。

最后，積極推動(dòng)混合所有制企業(yè)的制度創(chuàng)新。鼓勵(lì)開(kāi)展混合所有制改革的試點(diǎn)示范工作，比如探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股、健全長(zhǎng)效的激勵(lì)約束機(jī)制和薪酬分配制度、加強(qiáng)混合所有制企業(yè)黨建工作等，加快形成可復(fù)制、可推廣的模式和經(jīng)驗(yàn)。