土地儲備規(guī)模與融資方式的分析

○蔣愛晶

（南京市浦口區(qū)土地儲備中心 江蘇 南京 211800）

一、我國城市土地儲備的內(nèi)涵及其模式

1、我國城市土地儲備的內(nèi)涵

對土地儲備涵義的界定是研究土地儲備問題的起點和基礎(chǔ)，較為清楚和系統(tǒng)的界定首先來自高校。直到2007年國土資源部頒布了277號文件《土地儲備管理辦法》，才全面統(tǒng)一了土地儲備的涵義，即土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為。隨著工業(yè)用地招標、拍賣、掛牌制度的建立，為了促進工業(yè)用地市場的平穩(wěn)發(fā)展，也有學者提出了工業(yè)用地儲備制度建設的設想。此外，如何將城市土地儲備制度引入到耕地保護領(lǐng)域，提出需要實施耕地儲備制度，如實行結(jié)構(gòu)型儲備、休耕型儲備、流轉(zhuǎn)型儲備、開發(fā)型儲備，以促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護和恢復地力以及合理引導土地開發(fā)整理。

2、我國城市土地儲備的模式

由于各個地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展情況有所差異，不同的土地儲備運作方法、儲備特點、發(fā)展目標等構(gòu)建了不同的土地儲備模式。本文著重介紹一下南京的土地儲備模式，即社會儲備模式。南京結(jié)合當?shù)貙嶋H，提出了社會儲備模式的運作機制是：第一，儲土地于社會，土地部門不預先收購土地；不囤積土地，嚴格控制土地擁有的規(guī)模。第二，土地部門重點搞好招商服務，為土地的出讓打下堅實的基礎(chǔ)，使其土地儲備規(guī)模永遠在期望的水平上。第三，統(tǒng)一供地。土地供給由土地部門統(tǒng)一規(guī)劃，按計劃公開招標、拍賣，嚴格土地的供應體制，確保土地儲備規(guī)模有序增減變動。第四，先供地、后補償，即在土地成交后，按成交價的一定比例對原土地使用者予以補償。南京模式的特點是用社會儲備來代替土地部門儲備。南京模式的順利實施必須具備兩個前提條件：一是實現(xiàn)土地部門對供地的絕對壟斷，計劃和規(guī)劃部門要嚴格按土地部門的土地供應計劃做好各自的工作；二是必須實行貨幣拆遷，即對土地部門和開發(fā)商而言，房屋拆遷補償款應是透明的，土地取得成本能夠較為容易的測算出來。該模式的優(yōu)點是政府只出政策，而無需預撥土地收購資金，土地部門因無資金與土地的積壓，還可以有效降低經(jīng)營風險。不足之處是土地儲備機制的循環(huán)周期較長，容易造成土地囤積，規(guī)模臃腫。同時因原土地使用者和開發(fā)商共同承受了土地部門轉(zhuǎn)嫁的經(jīng)營風險，故其主觀上參與的積極性不夠強，而且由于政府控制土地的時間較短，還將導致開發(fā)商和土地使用者可能過多地分享城市基礎(chǔ)設施和人居環(huán)境改善帶來的土地增值，從而影響“漲價歸公”實現(xiàn)程度，加大普通百姓的負擔。

二、土地儲備的融資方式及其風險分析

1、我國城市土地儲備的融資方式

在土地儲備運作過程中，征收農(nóng)地、收購市地都需要土地儲備機構(gòu)墊付大量資金，才能把土地納入儲備體系。在土地儲備階段進行直接或間接的房屋拆遷、土地平整、基礎(chǔ)設施配套等一系列前期開發(fā)工作同樣需要政府投入相當數(shù)目的資金。土地儲備機制的運作過程也就是資金不斷投人、不斷產(chǎn)出和再投人的過程。如果土地儲備機構(gòu)沒有強有力的資金支持，就會縮小土地儲備的規(guī)模和縮短儲備周期，從而降低土地儲備制度的調(diào)控力度?；谕恋貎淙谫Y的重要性及其不佳現(xiàn)狀，許多學者對土地儲備的融資方式進行了探討。

在運作初期，土地儲備資金來源主要有政府財政撥款、商業(yè)銀行貸款、土地經(jīng)營收益、土地權(quán)益置換、土地預出讓等方式。財政撥款具有無償?shù)膬?yōu)點，但在撥款數(shù)額受到政府財力的限制，加之土地價值大和交易周期長等特點，政府財政撥款很難滿足土地儲備需要。銀行貸款籌措土地儲備資金相對方便、靈活，但申請過程比較復雜，成本高，風險大，且銀行貸款的金額較小，難以滿足土地收購、舊城改造大量資金投入的需要。土地儲備機構(gòu)的非盈利性導致其資金積累進度達不到要求，土地儲備機構(gòu)既不擁有土地的所有權(quán)，也不擁有土地的使用權(quán)，它只是通過儲備機制代替政府規(guī)范和控制一級市場，在很大程度上要體現(xiàn)政府的意志，無法像一般企業(yè)那樣實現(xiàn)資金的市場化運作。

隨著土地儲備工作的深入開展，以上的融資方式遠遠不能適應土地儲備的發(fā)展，從而促進了土地儲備融資手段的創(chuàng)新。這些手段主要包括建立土地基金、發(fā)行土地債券、土地信托投資、項目融資等。土地基金是以土地為主要投資對象，向公眾或者特定對象募集，實行分工和專業(yè)化管理的集合投資方式，屬投資基金。土地基金具有信譽保證、收益穩(wěn)定、風險較低、回報較高，同時可轉(zhuǎn)讓、可質(zhì)押的特點，能夠有效地集中社會閑散資金，能夠給投資者帶來穩(wěn)定的收益，滿足其多元化投資的需求。

2、我國城市土地儲備融資的風險

土地儲備制度的建立和運營過程由于各種事先無法預料的不確定因素的影響，使土地儲備的實際收益與預期收益發(fā)生一定偏差，從而有蒙受損失和獲得額外收益的機會或可能性，或者造成相應城市、環(huán)境與社會等問題的可能性。土地儲備風險的正確甄別與有效規(guī)避，是土地儲備工作實踐面臨的重要問題，也是完善土地儲備制度急需解決的關(guān)鍵問題。土地儲備融資的風險主要來源于3個方面：一是客觀條件的不確定性；二是決策信息不充分；三是決策者水平的局限性。這些因素導致以下4類土地儲備融資的風險：一是經(jīng)營風險，由于外部市場環(huán)境變化（如利率水平的調(diào)整、房地產(chǎn)市場價格的波動）及經(jīng)營決策失誤等方面造成的風險；二是政策風險，包括金融政策、房地產(chǎn)政策、土地政策及城市規(guī)劃等變動產(chǎn)生的風險；三是制度風險，包括法律法規(guī)不健全、部門間不協(xié)調(diào)等產(chǎn)生的風險；四是財務風險，包括融資風險、負債風險、信用風險、利率風險。因此，要通過加強基礎(chǔ)理論研究、經(jīng)濟形式分析、完善法律政策、擴大融資渠道、建立風險預警系統(tǒng)、加強部門協(xié)調(diào)等方面來防范和規(guī)避土地儲備融資的風險。

三、我國城市土地儲備規(guī)模及融資方式的績效評價

土地儲備制度建立后，不僅要關(guān)注其如何運作，更要關(guān)注其運行的效果。如何判斷土地儲備運作的成效?以什么標準衡量土地儲備的成效?土地儲備制度實施后對地價和房價有無影響，影響程度如何?學者們對此進行了有益的探討。有學者分析了高地價對我國土地儲備規(guī)模及其融資方式形成沖擊的表現(xiàn)及作用機制，認為高地價引發(fā)開發(fā)商、政府和城市居民等主體行為變異，從而對土地儲備制度產(chǎn)生沖擊。因此，要從引導需求、規(guī)范行為、加強監(jiān)管、完善制度等方面發(fā)揮土地儲備制度作用，抑制地價過度上漲等。也有學者認為在土地儲備制度實施后，城市土地市場運行狀況良好。有學者探討了土地儲備對我國城市土地供求與地價的影響，指出土地儲備初期土地市場供給量的減少市場需求將呈上升趨勢，土地儲備將在一定程度上推動我國地價上漲。從長期來看，土地儲備壟斷土地供應對地價穩(wěn)定具有積極作用。這一方面切實關(guān)系普通百姓的切身利益。由于我國各地的土地儲備機構(gòu)主要是掛靠于土地管理部門的事業(yè)單位，運作的啟動階段主要依靠少量的財政撥款，自有資金很少，在成立后的機構(gòu)運作過程中主要依靠銀行貸款，以致形成融資渠道單一的局面，由此造成種種問題。

四、總結(jié)

中國實施城市土地儲備開發(fā)制度只有短短十幾年的歷史，對城市土地儲備的規(guī)模研究和融資研究也是近幾年的事情，城市土地儲備研究還處在起步階段。與土地儲備融資研究的迫切程度相比，學術(shù)界對城市土地儲備融資的關(guān)注程度還不夠，但隨著儲備制度的逐步改革和成熟，對土地儲備融資的關(guān)注程度也呈現(xiàn)了不斷上升的趨勢。目前研究較多的土地資產(chǎn)證券化、土地基金等融資方式仍然缺少普遍接受的、明確的、統(tǒng)一的定義，使得學術(shù)界對這些融資方式的理解產(chǎn)生了歧義，在應用中很容易產(chǎn)生混淆，應盡早明確界定各類土地儲備開發(fā)融資方式的定義，以利于更深入地研究。另外，當前的研究主要集中在各類土地儲備開發(fā)融資方式的定義、運作模式、優(yōu)缺點等方面，沒有較好地與城市土地儲備開發(fā)的具體運作相結(jié)合，研究缺乏深度，浮于表面，且實際操作性差。在下一步的研究中，應結(jié)合土地儲備開發(fā)中的成本、收益、風險等因素來研究，將城市土地儲備制度與城市土地儲備的融資方式有較好的融合。

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