孫 婷，張 雨，邵 芳，韓 云

（1.水利部水資源管理中心，100053，北京；2.山東省德州市水利局，253014，德州；3.江河機(jī)電裝備工程有限公司，100070，北京；4.河北工程大學(xué)，056038，邯鄲）

工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最重要的物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)之一，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)的飛速發(fā)展，工業(yè)用水量隨之大幅度增長(zhǎng)，水資源緊缺已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。工業(yè)用水定額是衡量工業(yè)節(jié)水水平的重要依據(jù)，是提高工業(yè)行業(yè)用水效率和減輕水污染的關(guān)鍵措施?！豆?jié)水型社會(huì)建設(shè)“十二五”規(guī)劃》對(duì)工業(yè)節(jié)水提出要求，要嚴(yán)格實(shí)行總量控制和定額管理，以水資源緊缺、供需矛盾突出的地區(qū)和高用水行業(yè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造力度，全面提升工業(yè)節(jié)水能力和水平。2012年國(guó)務(wù)院3號(hào)文件明確要求要強(qiáng)化用水定額管理，加快制定高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水定額國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格用水定額管理、把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生活生產(chǎn)全過(guò)程，以有限的水資源創(chuàng)造更多的物質(zhì)財(cái)富，支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展壯大，是解決我國(guó)水資源短缺問(wèn)題的必由之路。目前關(guān)于我國(guó)工業(yè)用水定額方面的研究成果尚不十分豐富，有必要對(duì)其相關(guān)理論基礎(chǔ)、編制和應(yīng)用現(xiàn)狀進(jìn)行研究，可為不斷完善工業(yè)用水定額理論體系和促進(jìn)實(shí)際工作提供參考和借鑒。

一、主要研究?jī)?nèi)容及研究方法

通過(guò)界定基本概念、主要意義和明確分類(lèi)，對(duì)工業(yè)用水定額基礎(chǔ)理論進(jìn)行梳理，著重從編制和實(shí)際應(yīng)用兩大方面對(duì)工業(yè)用水定額的應(yīng)用情況進(jìn)行分析研究，剖析其在實(shí)際應(yīng)用中存在的問(wèn)題，進(jìn)而從完善和改進(jìn)的角度提出有針對(duì)性和可操作性的建議。主要采用文獻(xiàn)研究、對(duì)比分析等方法。

二、工業(yè)用水定額基礎(chǔ)理論梳理

1.基本概念

根據(jù) 《中國(guó)資源科學(xué)百科全書(shū)》的解釋?zhuān)盟~（water quota）是指單位時(shí)間內(nèi),單位產(chǎn)品、單位面積或人均生活所需要的用水量?！队盟~編制技術(shù)導(dǎo)則 （報(bào)批稿）》（水利部，2014年6月）將用水定額界定為“一定時(shí)期內(nèi)用水戶單位用水量的限定值”。一般可將用水定額分為工業(yè)用水定額、居民生活用水定額和農(nóng)業(yè)灌溉用水定額3類(lèi)；近年，隨著對(duì)生態(tài)環(huán)境的日益重視，又逐漸引入了生態(tài)用水定額的概念。

工業(yè)用水定額是指為提供單位數(shù)量的工業(yè)產(chǎn)品而規(guī)定的必要的用水量，即在工業(yè)生產(chǎn)中，每完成單位產(chǎn)品所需要的用水量，包含取水量和重復(fù)利用水量。而在水資源管理行業(yè)實(shí)際應(yīng)用中，政府職能的轉(zhuǎn)變要求對(duì)企業(yè)節(jié)水的監(jiān)督管理工作重點(diǎn)從對(duì)企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的用水管理轉(zhuǎn)移到取水源頭的管理，為了更易考核和驗(yàn)證，工業(yè)節(jié)水實(shí)踐中通常用工業(yè)取水定額代替工業(yè)用水定額，例如《用水定額編制技術(shù)導(dǎo)則》中就將工業(yè)用水定額定義為“一定時(shí)期內(nèi)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)單位產(chǎn)品或創(chuàng)造單位產(chǎn)值的取水量限定值”。取水量是指企業(yè)從各種水源提取的水量，包括地表水、地下水、城鎮(zhèn)供水工程以及企業(yè)從市場(chǎng)購(gòu)得的其他水或水的產(chǎn)品的總量，一般是指企業(yè)取用的新水量，不包括企業(yè)內(nèi)部的重復(fù)利用水量。相比用水量而言，取水量的核算不必深入企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，只需從源頭對(duì)進(jìn)入企業(yè)或某一考核單元的水進(jìn)行計(jì)量，從而大大增加對(duì)定額管理中指標(biāo)的可信度和準(zhǔn)確度，也更具可比性，簡(jiǎn)化了考核和驗(yàn)證的工作難度。

2.主要意義

我國(guó)水法明確規(guī)定“國(guó)家對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度”；2011年中央1號(hào)文件、2012年國(guó)務(wù)院3號(hào)文件均明確規(guī)定強(qiáng)化用水定額管理；2015年國(guó)務(wù)院 《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“水十條”）明確提出“抓好工業(yè)節(jié)水……完善高耗水行業(yè)取用水定額標(biāo)準(zhǔn)。開(kāi)展節(jié)水診斷、水平衡測(cè)試、用水效率評(píng)估，嚴(yán)格用水定額管理”。作為節(jié)約用水管理的重要制度，用水定額是衡量用水戶用水效率與效益、挖掘企業(yè)節(jié)水潛力、考核節(jié)水成效的科學(xué)依據(jù)，對(duì)建立節(jié)水型社會(huì)、緩解水資源緊缺狀況、實(shí)現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

工業(yè)用水定額實(shí)質(zhì)是產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中用水多少程度的水量標(biāo)準(zhǔn)，反映的是生產(chǎn)和用水之間的關(guān)系。實(shí)行工業(yè)用水定額管理，可以促進(jìn)工業(yè)企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)工藝，制定節(jié)水措施，促進(jìn)工業(yè)用水的一水多用、循環(huán)利用和廢水處理回用，減少新水的用量和廢水的排放量，有利于工業(yè)企業(yè)降低產(chǎn)品成本、改善環(huán)境、創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)效益，也有利于促進(jìn)地方人民政府節(jié)約用水主管部門(mén)開(kāi)展節(jié)水管理工作的科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化。

3.主要分類(lèi)

從用水水量性質(zhì)上劃分，可分為取水定額、用水定額、耗水定額和排水定額。從工業(yè)產(chǎn)品形態(tài)上劃分，可分為產(chǎn)品用水定額、半成品用水定額和原料產(chǎn)品用水定額。從生產(chǎn)單元角度，可分為工序用水定額、設(shè)備用水定額和車(chē)間用水定額。從用途來(lái)劃分，可分為規(guī)劃用水定額、設(shè)計(jì)用水定額、管理用水定額和計(jì)劃用水定額。按照定額先進(jìn)程度來(lái)劃分，可以分為通用用水定額和先進(jìn)用水定額，該分類(lèi)方法為當(dāng)前水行政主管部門(mén)進(jìn)行用水定額管理工作時(shí)較常采用的方法，其中通用的用水定額主要用于已建企業(yè)的取水許可審批或計(jì)劃用水指標(biāo)下達(dá)，先進(jìn)用水定額主要用于新、改、擴(kuò)建企業(yè)的水資源論證、取水許可審批和已建企業(yè)的節(jié)水水平評(píng)價(jià)。

三、工業(yè)用水定額編制技術(shù)方法研究

工業(yè)用水定額的編制是定額應(yīng)用的首要環(huán)節(jié)，編制依據(jù)、方法是否科學(xué)合理，是工業(yè)用水定額能否在實(shí)際應(yīng)用中發(fā)揮應(yīng)有作用的先決條件。

1.編制依據(jù)

我國(guó)現(xiàn)行的編制工業(yè)取水定額的通則性、基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)為《工業(yè)企業(yè)產(chǎn)品取水定額編制通則》（GB/T 18820—2011），該標(biāo)準(zhǔn)是在 2002年版的基礎(chǔ)上修訂而來(lái)，規(guī)范了工業(yè)企業(yè)產(chǎn)品取水定額的術(shù)語(yǔ)和定義、計(jì)算方法、編制原則和制定程序。工業(yè)行業(yè)制定取水定額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以此為基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，并同時(shí)遵照《用水定額編制技術(shù)導(dǎo)則（報(bào)批稿）》關(guān)于工業(yè)用水定額編制的相關(guān)規(guī)定，充分考慮各工業(yè)行業(yè)和產(chǎn)品的特性，指導(dǎo)和規(guī)范制定和修訂工作。

2.主要編制方法

制定工業(yè)用水定額是一項(xiàng)涉及面廣、影響因素多、行業(yè)特征強(qiáng)、技術(shù)難度大、標(biāo)準(zhǔn)化程度高的工作，為了使所制定的工業(yè)用水定額能夠發(fā)揮出預(yù)期的作用和實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水的目的，在制定用水定額中必須遵照科學(xué)合理、節(jié)約用水、因地制宜且具有可操作性的原則，充分考慮本地水資源條件、用水總量指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和工程技術(shù)條件，且能根據(jù)節(jié)水技術(shù)的發(fā)展和水資源管理的需要適時(shí)修訂，體現(xiàn)先進(jìn)性與合理性。

目前常用的編制方法有以下幾種：一是統(tǒng)計(jì)法，即對(duì)工業(yè)用水的歷史資料和當(dāng)前的用水狀況結(jié)合起來(lái)進(jìn)行綜合分析研究而確定用水定額的方法。這是一種事后分析的方法，一般來(lái)說(shuō)需要較長(zhǎng)的、系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這與我國(guó)用水結(jié)構(gòu)及用水增長(zhǎng)形勢(shì)快速變化的實(shí)際形勢(shì)是不相適應(yīng)的。二是類(lèi)比法，是以同類(lèi)產(chǎn)品用水條件及典型用水定額為基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)分析找出類(lèi)比關(guān)系而求得用水定額的方法，其優(yōu)點(diǎn)是制定工作量不大，簡(jiǎn)便易行，但最大的缺點(diǎn)是對(duì)典型的基礎(chǔ)用水定額值依賴性很大。三是技術(shù)測(cè)定法，即在一定條件下，通過(guò)實(shí)際測(cè)試而取得的數(shù)據(jù)再經(jīng)分析后而確定用水定額的方法，大多采用水平衡測(cè)試資料為依據(jù)，優(yōu)點(diǎn)是數(shù)據(jù)來(lái)源扎實(shí)可靠、可信度高，缺點(diǎn)是不能取得較長(zhǎng)的時(shí)間序列，對(duì)于測(cè)試期間某些實(shí)際用水事例的影響難以排除。

以上幾種方法都有可取之處，但是由于資料來(lái)源的基礎(chǔ)不夠明確，可能是專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)很突出的企業(yè)，也可能是大而全的綜合企業(yè)，且對(duì)于影響用水定額的各種因素都沒(méi)有作具體的分析，所取得資料本身就是各種影響因素綜合作用下形成的原始數(shù)據(jù)。因此，在該情況下制定出的用水定額適用性值得思考。

四、工業(yè)用水定額應(yīng)用現(xiàn)狀分析

截至目前，已發(fā)布用水定額方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)約30多項(xiàng)，其中工業(yè)取水定額方面的有16項(xiàng)，包括火力發(fā)電、鋼鐵聯(lián)合企業(yè)、紡織染整產(chǎn)品、造紙產(chǎn)品、啤酒生產(chǎn)、酒精生產(chǎn)、電解鋁生產(chǎn)等；全國(guó)已有30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定并出臺(tái)了地方用水定額（西藏尚未出臺(tái)），其中均涵蓋了工業(yè)行業(yè)用水定額的基本內(nèi)容。編制用水定額，將用水定額應(yīng)用于水資源管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的基礎(chǔ)性工作。對(duì)各級(jí)水行政主管部門(mén)來(lái)講，工業(yè)用水定額是對(duì)工業(yè)企業(yè)開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、實(shí)施取水許可、征收水資源費(fèi)、統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水效率的重要依據(jù)；對(duì)于工業(yè)企業(yè)來(lái)講，工業(yè)用水定額是企業(yè)生產(chǎn)需水、用水以及行業(yè)與企業(yè)節(jié)水評(píng)價(jià)的依據(jù)，對(duì)于企業(yè)節(jié)水用水提高水資源利用效率、增加企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

雖然目前各地在工業(yè)用水定額編制和應(yīng)用方面取得了一定成績(jī)，但同時(shí)也存在部分地區(qū)水行政主管部門(mén)重視程度不高、編制修訂不規(guī)范等問(wèn)題。

1.編制不規(guī)范

實(shí)踐當(dāng)中一般認(rèn)為定額是一種標(biāo)準(zhǔn)，目前從各地的編制情況來(lái)看，工業(yè)用水定額存在編制不規(guī)范的現(xiàn)象。不符合標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一簡(jiǎn)化、協(xié)調(diào)和優(yōu)化的基本原理，包括產(chǎn)品名稱和水量單位不統(tǒng)一、生產(chǎn)規(guī)模劃分不統(tǒng)一、數(shù)值不確定等問(wèn)題。如啤酒生產(chǎn)，是以升、千升還是噸為生產(chǎn)單位等，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定，否則容易導(dǎo)致各地用水定額的可比性較差。

2.實(shí)際執(zhí)行不嚴(yán)格

《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第16條明確規(guī)定“按照行業(yè)用水定額核定的用水量是取水量審批的主要依據(jù)”，因此工業(yè)用水定額是核定工業(yè)企業(yè)用水量進(jìn)而發(fā)放取水許可證的重要依據(jù)，同時(shí)也是工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證用水合理性分析的重要標(biāo)準(zhǔn)，是確定工業(yè)計(jì)劃用水戶用水指標(biāo)的科學(xué)手段。然而，盡管目前大部分省份已出臺(tái)工業(yè)行業(yè)或產(chǎn)品用水定額，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，仍存在水資源論證、取水許可管理不依據(jù)用水定額的現(xiàn)象，水資源論證報(bào)告書(shū)和取水許可申請(qǐng)批復(fù)文件中也不見(jiàn)引用用水定額的表述；計(jì)劃用水指標(biāo)下達(dá)不依據(jù)用水定額，甚至一些地方性法規(guī)中明確，計(jì)劃用水指標(biāo)按照前3年或前1年用水情況平均或加權(quán)平均來(lái)計(jì)算。這與我國(guó)水法等法律法規(guī)關(guān)于用水定額實(shí)施的規(guī)定嚴(yán)重不符，用水定額擱置現(xiàn)象突出。

五、結(jié)論和建議

1.進(jìn)一步規(guī)范用水定額修編

為了統(tǒng)一做法、實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，建議出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)各省工業(yè)用水定額特別是高耗水工業(yè)用水定額的編制和修訂工作進(jìn)行規(guī)范，重點(diǎn)是規(guī)范和統(tǒng)一定額的名稱、單位、規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)等，使各省之間的工業(yè)用水定額具有可比性。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)的補(bǔ)充調(diào)查，建立重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)用水管理數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)了解企業(yè)用水現(xiàn)狀及用水水平，以便定期調(diào)整來(lái)保證工業(yè)用水定額的先進(jìn)性和合理性。

2.加強(qiáng)對(duì)定額執(zhí)行的監(jiān)督管理

各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)提高用水定額的重視程度，在水資源管理工作中，真正發(fā)揮工業(yè)用水定額在水資源論證、取水許可、計(jì)劃用水等工作中的作用。具體來(lái)講，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證要根據(jù)項(xiàng)目生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品種類(lèi)等選擇先進(jìn)的用水定額，水資源論證報(bào)告書(shū)提出的項(xiàng)目年最大取水量不得超過(guò)根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)模和用水定額核算的取水量。取水許可申請(qǐng)批復(fù)文件核定的取水量不得高于水資源論證報(bào)告書(shū)提出的取水量；換發(fā)取水許可證時(shí)，應(yīng)按照最新實(shí)施的用水定額重新核定許可取水量。對(duì)納入取水許可管理的單位和其他用水大戶下達(dá)年度用水計(jì)劃時(shí)，要根據(jù)最新實(shí)施的用水定額，及時(shí)核定用水計(jì)劃指標(biāo)，并實(shí)行超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)制度。

3.完善用水定額的考核標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則

自2014年起，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)了對(duì)各省級(jí)行政區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度情況的考核，按照有關(guān)的考核辦法和實(shí)施方案，強(qiáng)化用水定額作為用水效率控制制度的一個(gè)重要方面是制度建設(shè)和措施落實(shí)考核情況中的重要部分。在今后的年度考核方案設(shè)計(jì)中，根據(jù)工作重點(diǎn)，進(jìn)一步完善對(duì)各省級(jí)行政區(qū)執(zhí)行和實(shí)施用水定額情況的核查標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化相關(guān)制度建設(shè)考核的頂層設(shè)計(jì)，從而將總量控制和定額管理相結(jié)合的最嚴(yán)格水資源管理制度落到實(shí)處。

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