管玉萍

（臨沂市羅莊區(qū)財政局 山東·臨沂 276000）

一、引言

2008 年金融危機的爆發(fā)給世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了重創(chuàng)，面對這一形勢我國政府快速做出反應(yīng)，并推出了總值在4 萬億元的投資計劃，采取了一系列擴(kuò)大內(nèi)需的有效措施。各地方政府為了能夠獲得更多的投資項目和配套資金，通過各種途徑舉債。據(jù)不完全數(shù)據(jù)資料統(tǒng)計，各地政府的投資規(guī)模已經(jīng)超過了20 萬億元。在此大背景下，各地方政府面對的橫向競爭壓力逐漸增加，在政績考核的誤導(dǎo)下不斷增加預(yù)算外支出，各地政府中存在的利用體制外隱性債務(wù)收入來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的事實已經(jīng)基本確定，這就導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模逐年增加。我國新預(yù)算法修訂實施后，新預(yù)算法中允許省級地方政府發(fā)行地方債券，這也就使得地方政府的債務(wù)管理逐漸向著規(guī)范化、制度化、科學(xué)化、法制化的發(fā)展方向。與此同時，新預(yù)算法的實施，使得地方債務(wù)風(fēng)險管理也迎來了新的挑戰(zhàn)。

二、新預(yù)算法對地方政府債務(wù)的影響

我國預(yù)算法最早是于1994 年通過的，其中明確規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定，否則各地方政府不能發(fā)行地方政府債券。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和各地城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展步伐的加快，各地方政府加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，對建設(shè)資金的需求缺口也在增加。經(jīng)過多年的努力，2014 年，我國重新修訂了《預(yù)算法》，其中第三十五條中明確規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)通過發(fā)行地方債務(wù)的方式籌措。但是，舉借債務(wù)的規(guī)模則由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。對于舉借債務(wù)的用途有明確的要求，用于公益性支出，不得用于政府的經(jīng)常性支出。

上述新預(yù)算法中關(guān)于允許地方政府舉借債務(wù)的相關(guān)規(guī)定中可以看出：第一，限制了舉借債務(wù)的主體，只能是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府；第二，對舉借債務(wù)的用途進(jìn)行了限制，只能用于公益性資本支出，而不能用于地方政府部門的經(jīng)常性辦公或其他支出；第三，對舉借債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行了限制，即：由國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準(zhǔn)，省政府在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)進(jìn)行舉借債務(wù)，并將其列入到政府預(yù)算的調(diào)整方案中，再報本級人大常委會批準(zhǔn)；第四，對舉借債務(wù)的方式進(jìn)行了限制，要求地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券的形式舉借債務(wù)，不能采取其他方式，地方政府更不能為任何個人與單位提供債務(wù)擔(dān)保；第五，對地方政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行了控制，地方政府舉借債務(wù)必須具備償還計劃、擁有穩(wěn)定的償還資金的來源，國務(wù)院還建立了關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險評估預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制、責(zé)任追究機制等?？梢?，上述新預(yù)算法中關(guān)于地方政府債務(wù)的規(guī)定十分詳細(xì)，這樣做不僅堅持了從嚴(yán)控制地方債務(wù)的基本原則，更促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實要求，還從法律上對地方政府舉借債務(wù)的問題進(jìn)行了明確的規(guī)定。新預(yù)算法中關(guān)于地方政府債務(wù)的規(guī)定將地方政府融資行為徹底暴露在陽光下，這有利于廣大社會公眾、國家財政、人大等及時對地方政府的債務(wù)融資行為進(jìn)行監(jiān)督，有效地防范、化解、規(guī)避了地方債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，為促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了條件。

三、新預(yù)算法修改后地方債務(wù)風(fēng)險控制面臨的新挑戰(zhàn)

（一）省級政府發(fā)行債務(wù)是否能夠滿足各市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)資金需求的挑戰(zhàn)

就目前我國審計署公布的全國各地方政府債務(wù)總額情況來看，基本上處于可控的狀態(tài)中，但是，由于地方債務(wù)的總量增速過快，地方政府債務(wù)在未來的年度內(nèi)需要償還的債務(wù)比例逐年增加。這也從另一個層面表明，地方政府債務(wù)融資的還本付息壓力逐漸增加?？紤]到各地方政府還在繼續(xù)進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)，資金的需求缺口仍很大，而我國新預(yù)算法中明確規(guī)定，地方政府不得以其他形式舉借債務(wù)，這樣一來，在短時期內(nèi)面臨的第一個挑戰(zhàn)就是，地方政府債券發(fā)行量能否滿足地方政府債務(wù)資金的需要。

（二）中央政府不救助原則下地方政府面臨的債務(wù)風(fēng)險管控挑戰(zhàn)

為了進(jìn)一步硬化預(yù)算約束，防止出現(xiàn)道德風(fēng)險，我國國務(wù)院于2014 年9 月21 日下發(fā)了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出：地方政府對舉借債務(wù)負(fù)有償還的責(zé)任，中央政府不得救助。這就為地方政府的債務(wù)管理帶來了挑戰(zhàn)，例如，有的地方政府的存量債務(wù)較高，如果僅依靠本級政府來還本付息還存在一定的困難，風(fēng)險隱患也增加。另外，在我國的單一制體制下各級政府如何實現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險的分級管控，也是目前存在的問題。

（三）地方政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型和發(fā)展形成了隱性負(fù)債如何管理的挑戰(zhàn)

《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中提出，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。地方政府的投融資平臺轉(zhuǎn)型和發(fā)展的重要方向就是同社會資本進(jìn)行合作，即PPP模式。但是，由于PPP模式的項目一般經(jīng)營期都在20-30 年，投資的金額較大、要求的技術(shù)較高，如果站在地方政府債務(wù)管理的角度，政府與社會資本合作項目中的財政補貼等就會形成新的隱性債務(wù)，這對地方政府的債務(wù)管理是一項新的挑戰(zhàn)。

四、加強新預(yù)算法下地方政府債務(wù)風(fēng)險的舉措

（一）建立并完善全口徑債務(wù)預(yù)算管理機制

各地方政府應(yīng)在對原來債務(wù)存量甄別的基礎(chǔ)上，再加上預(yù)算法實施后的新增債務(wù)都要納入全口徑債務(wù)預(yù)算管理中進(jìn)行統(tǒng)一管理。簡單而言就是對不同類型的地方政府債務(wù)分別納入不同的預(yù)算管理，例如：對于在發(fā)行債券時并沒有具體項目對應(yīng)的應(yīng)由政府統(tǒng)一籌劃使用債務(wù)資金，對于在推行PPP項目中由政府承諾、擔(dān)保所形成的隱性債務(wù)，如果并未發(fā)生支付時，應(yīng)在政府預(yù)報表中單獨說明。

（二）逐步建立地方財政破產(chǎn)制度

中央已經(jīng)明確對地方債務(wù)采取不救助的原則，并再次強調(diào)誰借誰還，風(fēng)險自擔(dān)的基本原則。正是基于此情況，有的省級政府也對下面的市縣政府的債務(wù)采取了不救助的原則。那么，面對這一問題，各市級地方政府應(yīng)迅速建立地方政府財政破產(chǎn)制度，這也是新預(yù)算法實施后各地方政府債務(wù)管理中的必然選擇。

（三）建立以中期預(yù)算管理為核心的隱性債務(wù)增長控制機制

我國已經(jīng)開始于2015 年起編制3 年期的中期預(yù)算框架。它為我國地方政府加強隱性債務(wù)風(fēng)險管理提供了機遇。各級政府可以利用這一契機有效地控制隱性債務(wù)的增長。由于隱性債務(wù)的特點，在編制年度預(yù)算時不能直接將其還本付息支出列入預(yù)算中，而只能是在預(yù)算報表說明中進(jìn)行解釋，從而無法全面的反映隱性債務(wù)的增長趨勢、調(diào)整等問題。但是，三年期中期預(yù)算框架的建立以及滾動發(fā)展，將有效地控制隱性債務(wù)的增長，并對地方政府的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行化解和防范。

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