李瑩瑾

（西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川南充 637009）

十八屆三中全會(huì)首次揭示了現(xiàn)代化與國(guó)家治理之間的內(nèi)在聯(lián)系，表明中國(guó)的發(fā)展再次進(jìn)入到一個(gè)新的階段。隨著改革開放30年，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)過一系列的調(diào)整改革，逐步趨于優(yōu)化，同時(shí)也導(dǎo)致分配格局發(fā)生了變化，帶來了社會(huì)利益的分化以及一些利益矛盾問題，國(guó)家治理現(xiàn)代化的提出，為解決這些問題提供了一個(gè)方向?；鶎庸?huì)作為最密切聯(lián)系群眾的基層組織應(yīng)該發(fā)揮自身的職能，擔(dān)任好國(guó)家、企業(yè)和工人之間的“傳送帶”角色，其職能應(yīng)該得到轉(zhuǎn)變，適應(yīng)時(shí)代的要求，為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化服務(wù)。

一、治理現(xiàn)代化視野下基層工會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

在1978年以前，中國(guó)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，勞動(dòng)關(guān)系的本質(zhì)是國(guó)家與工人之間的關(guān)系，國(guó)家對(duì)工人的各個(gè)方面提供安排和保護(hù)。此時(shí)，社會(huì)利益的一致性被過分強(qiáng)調(diào)，勞動(dòng)關(guān)系和勞動(dòng)利益調(diào)整問題被社會(huì)化和意識(shí)形態(tài)化，從而忽視和掩蓋了不同利益群體之間的差異性，基層工會(huì)的職能也被淡化，轉(zhuǎn)而成為了黨委的辦事機(jī)構(gòu)和行政的附屬部門。新時(shí)期對(duì)基層工會(huì)的發(fā)展提出了新的要求，但是基層工會(huì)并未轉(zhuǎn)變其狀態(tài)，在實(shí)際工作中存在諸多問題。

（一）輔助功能為主，組織地位尷尬

改革開放以來，由于長(zhǎng)期受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，基層工會(huì)主要是以行政單位為基礎(chǔ)在國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位中組建成立的。到目前，這種單位制工會(huì)在我國(guó)基層工會(huì)中仍廣泛存在。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在組織動(dòng)員、宣傳教育職工等方面，基層工會(huì)確實(shí)起到了良好的作用。但是單位制工會(huì)實(shí)際上否認(rèn)了與行政部門之間的區(qū)別，淡化了基層工會(huì)的各項(xiàng)職能和利益表達(dá)的功能，使之成為了黨委的辦事機(jī)構(gòu)和行政的附屬部門。

改革開放后，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，非公企業(yè)數(shù)量快速增長(zhǎng)，企事業(yè)單位職工人數(shù)不斷增加，隨之而來的勞動(dòng)爭(zhēng)議事件日益增多。從1996年到2005年這10年間，勞動(dòng)爭(zhēng)議的案件數(shù)量從4.8萬增長(zhǎng)到31.4萬，年平均增長(zhǎng)率為23.6%;參與人數(shù)從18.9萬增長(zhǎng)到74.7萬，年平均增長(zhǎng)率18.4%;其中，集體勞動(dòng)爭(zhēng)議案件數(shù)及參與人數(shù)，也分別從0.3 萬和9.2 萬，增長(zhǎng)到1.6 萬和41.0 萬，年平均增長(zhǎng)率分別是23.5%和22.1%。另根據(jù)2003年群體性事件直接原因的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，因勞資沖突引發(fā)的群體性事件高居首位，涉及人數(shù)占總?cè)藬?shù)的46.9%[1]。企業(yè)與工人分化為不同的利益主體，基層工會(huì)是為維護(hù)工人群眾的利益而存在的，但是由于受到行政權(quán)力的束縛，失去其獨(dú)立性。一方面，基層工會(huì)要接受上級(jí)工會(huì)和黨、政府的指令，建立和諧的社會(huì)勞動(dòng)秩序;另一方面，基層工會(huì)的主要職責(zé)是維護(hù)職工群眾的合法權(quán)益不受侵犯。在現(xiàn)有的工會(huì)體制下，工會(huì)作為“國(guó)家的工具”和“工人組織”，這兩者的利益訴求是矛盾的，基層工會(huì)處于一個(gè)尷尬的境地，當(dāng)這兩者的利益發(fā)生沖突的時(shí)候，工會(huì)的“工人角色”往往被“國(guó)家的工具”角色所取代。

（二）維權(quán)意識(shí)淡化，職能發(fā)揮受阻

基層工會(huì)是在工會(huì)組織中聯(lián)系群眾最密切的組織，理應(yīng)把維護(hù)好職工的合法權(quán)益放在突出位置上。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立30年來，政府、企業(yè)和職工三者之間的利益矛盾日趨復(fù)雜，而工會(huì)的維權(quán)職能沒有跟上國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展的步伐。工會(huì)作為維護(hù)職工的合法組織，卻不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。工會(huì)干部大多由企業(yè)任命，在面對(duì)利益沖突時(shí)，為了保住自己的利益，不得不向著企業(yè)或政府一方，導(dǎo)致職工的權(quán)益被忽視。沒有基層工會(huì)的引導(dǎo)，職工群眾維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)淡化，久而久之，就形成了有困難也不找組織的現(xiàn)象，消極怠工，有的甚至?xí)鸩槐匾膭趧?dòng)糾紛，造成意想不到的嚴(yán)重后果。最后既不利于職工的個(gè)人發(fā)展，也不利于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)還給社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

（三）配套機(jī)制缺失，缺乏有力保障

在近幾年中，國(guó)家雖然出臺(tái)了一些關(guān)于工會(huì)的法律法規(guī)，但是隨著改革的進(jìn)行，這些規(guī)章制度并沒有跟上改革的步伐，導(dǎo)致在實(shí)際的操作過程中出現(xiàn)了一些問題，職工或者工會(huì)沒有確切的法律可以依靠。例如，《工會(huì)法》對(duì)于相關(guān)行為的約束力度不強(qiáng)，許多明文規(guī)定的條款沒有被實(shí)施，或者在實(shí)施中遇到諸多阻礙。導(dǎo)致與職工關(guān)系最密切的《工會(huì)法》不能充分發(fā)揮其作用。例如，我國(guó)《工會(huì)法》第二十三條對(duì)安全生產(chǎn)的責(zé)任和權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，但是對(duì)于違反此條文應(yīng)該承擔(dān)何種法律責(zé)任并沒有確切的說明和規(guī)定。再例如，《工會(huì)法》第四十九條“對(duì)于侵犯權(quán)益的，有權(quán)請(qǐng)有關(guān)部門處理，或者向人民法院提起訴訟”。條例中提到了相關(guān)部門，但是具體是何部門并沒有明確的規(guī)定，職工遇到問題不知該向何處申述。不僅如此，對(duì)于侵權(quán)行為，侵權(quán)到什么程度可以向法院提起訴訟，也沒有明確的說明。這些條款不清晰不明確，最終也導(dǎo)致了基層工會(huì)法律權(quán)威性的降低。

二、基層工會(huì)職能轉(zhuǎn)型:從輔助辦公到維權(quán)主導(dǎo)

從基層工會(huì)的職能來看，主要是維護(hù)職工群眾的合法權(quán)益和民主權(quán)利，動(dòng)員和組織職工積極參加改革建設(shè)，參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理，參與企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)的民主管理，教育職工不斷提高思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家在安排工人就業(yè)、制定勞動(dòng)工資和勞動(dòng)政策等方面都有非常明確的規(guī)定，基層工會(huì)主要是作為政府的辦事機(jī)構(gòu)而存在，是政府的輔助部門。這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)工人的照顧是比較全面的，因此勞資糾紛，工人的維權(quán)問題相對(duì)較弱。現(xiàn)階段社會(huì)主義轉(zhuǎn)型期，在國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下，國(guó)家不再對(duì)企事業(yè)單位實(shí)行統(tǒng)一的直接管理，非公企業(yè)數(shù)量不斷增加，勞動(dòng)關(guān)系逐漸復(fù)雜化。據(jù)了解，在現(xiàn)有的非公有制企業(yè)中，工資水平和福利待遇基本是由企業(yè)來定，但是很多企業(yè)都不按照國(guó)家規(guī)定和物價(jià)上漲水平，及時(shí)調(diào)整工資。并且在一些農(nóng)民工和臨時(shí)工比較多的企業(yè)，還存在著公司不與職工簽訂勞動(dòng)合同的情況。強(qiáng)迫工人加班、拖欠工資等現(xiàn)象也是時(shí)有發(fā)生的。諸如此類的問題嚴(yán)重侵犯了職工的合法權(quán)益，作為輔助部門的基層工會(huì)，其職能不斷被弱化。不僅如此，受我國(guó)傳統(tǒng)觀念和制度的束縛，工會(huì)自身的建設(shè)無法適應(yīng)時(shí)代變化的要求，嚴(yán)重制約著基層工會(huì)自身開展工作的動(dòng)力、手段和方法，即使想尋求改變，卻有心而無力。

十八屆三中全會(huì)明確提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化理論，為基層工會(huì)的改革提供了有力的方向?，F(xiàn)如今，我國(guó)主要以政府為主體，采用的是相對(duì)消極的管理方式，社會(huì)穩(wěn)定受到一定程度的威脅，因此，社會(huì)發(fā)展不能與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，并且，相當(dāng)數(shù)量的資源分配權(quán)和行政審批權(quán)仍然牢牢的掌握在政府手中，導(dǎo)致地方政府、企事業(yè)單位和民間組織沒有獨(dú)立的發(fā)揮空間，限制了他們的發(fā)展不說，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也產(chǎn)生了一定的阻礙作用。因此，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化就是要適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，既改革不適應(yīng)實(shí)踐要求的體制機(jī)制，又不斷構(gòu)建新的制度和體制機(jī)制，推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)工作制度化、規(guī)范化、程序化。明確國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，逐步實(shí)現(xiàn)基層工會(huì)的職能轉(zhuǎn)型。和以往相比，現(xiàn)階段勞動(dòng)關(guān)系復(fù)雜，勞資矛盾逐漸增多，基層工會(huì)面臨的最大的問題就是職工權(quán)益如何得到有效的維護(hù)，既能滿足黨政部門的要求，維護(hù)好職工群眾的各項(xiàng)權(quán)益，同時(shí)還能增強(qiáng)基層工會(huì)組織的活力，改變其作為政府輔助部門的身份，使其職能得到有效的轉(zhuǎn)型，解決現(xiàn)階段最突出、最核心的問題。因此，為了提高基層工會(huì)的地位，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，必須進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，從政府的輔助部門，發(fā)展成為以維護(hù)工人權(quán)益為核心的主導(dǎo)部門。

三、治理現(xiàn)代化視野下基層工會(huì)職能轉(zhuǎn)型的路徑

（一）“去行政化”:保證基層工會(huì)的獨(dú)立性

基層工會(huì)作為政府的附屬部門而存在，在很大程度上受到政府和企業(yè)行政的控制和制約，在干部選拔、經(jīng)費(fèi)收支、問題的處理等運(yùn)行機(jī)制上都偏向于政府部門，導(dǎo)致行政化傾向嚴(yán)重。推進(jìn)基層工會(huì)行政化改革不僅僅是規(guī)范基層工會(huì)自身的運(yùn)作，它的發(fā)展關(guān)系到社會(huì)的方方面面，各個(gè)階層。隨著改革開放的不斷深入，我國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形式、分配方式和利益關(guān)系也逐漸變得多樣化和復(fù)雜化，這些變化都對(duì)基層工會(huì)的工作提出了更明確的要求。在這種新的形勢(shì)下，基層工會(huì)的社會(huì)地位越來越重。改革基層工會(huì)的行政化傾向，不僅可以使勞資矛盾得到解決，還能促進(jìn)企事業(yè)單位的健康發(fā)展，同時(shí)還能與當(dāng)前國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求和前景相協(xié)調(diào)。

首先，基層工會(huì)主席主要是由上級(jí)黨委或工會(huì)組織直接委派，這是造成工會(huì)組織行政化傾向的重要原因之一。工會(huì)主席直接選舉是工會(huì)組織改革的方向，適應(yīng)了工會(huì)民主化和群眾化的要求，也是基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容。但是從目前看來，在我國(guó)基層工會(huì)中主席直接選舉制度進(jìn)行得并不順利。例如以上海為例進(jìn)行說明，上海開展基層工會(huì)主席直接選舉試點(diǎn)工作已經(jīng)有10年時(shí)間了，但是在51952家基層工會(huì)中，直接選舉產(chǎn)生的工會(huì)主席只有5961位，僅僅占了基層工會(huì)組織的11.4%[2]。但與此同時(shí)，在一些非公有制企業(yè)中出現(xiàn)了不同于以往的新型的工會(huì)組織，其工會(huì)主席是由職工通過民主選舉的方式產(chǎn)生的。這些新型的工會(huì)組織將勞資矛盾從沖突對(duì)抗引向協(xié)商談判，借助法律途徑表達(dá)和維護(hù)了工人的權(quán)益，并且在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面也起到了積極作用。

其次，基層工會(huì)經(jīng)費(fèi)管理也是造成行政化傾向的原因之一?！豆?huì)法》第四十二條規(guī)定工會(huì)經(jīng)費(fèi)的來源主要有4個(gè):一是工會(huì)會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi);二是建立工會(huì)組織的企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)按照每月全部職工工資總額的百分之二十向工會(huì)撥繳經(jīng)費(fèi);三是工會(huì)所屬的企事業(yè)單位上繳的收入;四是人民政府的補(bǔ)貼。但是就目前情況而言，基層工會(huì)的經(jīng)費(fèi)主要是來自于政府的補(bǔ)貼，因此基層工會(huì)舉辦活動(dòng)大多都要依靠政府的力量，受到政府的制約，導(dǎo)致行政化傾向越發(fā)嚴(yán)重?，F(xiàn)如今，應(yīng)該嚴(yán)格按照《工會(huì)法》的有關(guān)要求，嚴(yán)格規(guī)范基層工會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源，擺脫政府的管控，同時(shí)讓經(jīng)費(fèi)的使用透明化，增加職工群眾對(duì)基層工會(huì)組織的信任感。

最后，基層工會(huì)傳統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制是導(dǎo)致行政化的一個(gè)重要原因。傳統(tǒng)的工會(huì)是自上而下的信息傳達(dá)，這就導(dǎo)致基層工會(huì)依靠上級(jí)指令辦事，并沒有認(rèn)真了解基層職工群眾的需求，維權(quán)職能自然得不到有效的發(fā)揮。在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，改變傳統(tǒng)的以黨政部門為主導(dǎo)的方式，采用自下而上的運(yùn)行機(jī)制，以職工群眾最切身的利益出發(fā)，將協(xié)商民主職能發(fā)揮在解決職工權(quán)益問題當(dāng)中，改變行政化傾向的運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)基層工會(huì)的職能轉(zhuǎn)型。

（二）確立維權(quán)職能的主導(dǎo)地位，提高維權(quán)意識(shí)和能力

基層工會(huì)的職能轉(zhuǎn)型就是要把維權(quán)職能放在首要而突出的位置上，重點(diǎn)維護(hù)好有關(guān)于職工的最切身的利益。應(yīng)當(dāng)從外界力量和自身因素兩個(gè)方面著手，外界力量主要是依靠政府的支持，內(nèi)在因素既是從自身的建設(shè)出發(fā)。對(duì)于借助外界的力量而言，應(yīng)該改變以往工會(huì)作為黨政部門的附屬身份，加強(qiáng)黨政部門對(duì)基層工會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持。這就需要各級(jí)黨政部門將這一工作提高到黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度上來，充分認(rèn)識(shí)到基層工會(huì)在國(guó)家社會(huì)生活中的積極作用，大力支持基層工會(huì)依法創(chuàng)造性地開展工作，使其能夠更好地協(xié)調(diào)企業(yè)和職工之間的權(quán)益問題，在維護(hù)職工利益和社會(huì)穩(wěn)定方面充分發(fā)揮作用。可以從以下幾個(gè)方面著手:一是政策的支持。政府對(duì)于基層工會(huì)工作中的內(nèi)容以頒布政策的方式加以保障，確?；鶎庸?huì)工作的順利開展。二是社會(huì)輿論支持。政府通過新聞媒體的形式，向廣大職工群眾宣傳維權(quán)意識(shí)，推動(dòng)基層工會(huì)工作順利向前開展。

從自身建設(shè)的角度出發(fā)，首先應(yīng)該拓寬職工群眾利益表達(dá)的途徑，使得有職工的地方就有工會(huì)，職工有困難知道去找工會(huì)，因此要推進(jìn)基層工會(huì)的普遍性建設(shè)。對(duì)于部分企業(yè)沒有建立工會(huì)的情況，應(yīng)該深入企業(yè)大力宣傳教育，推進(jìn)工會(huì)的組建工作。對(duì)于職工流動(dòng)量大、臨時(shí)的勞務(wù)派遣工沒有組織到工會(huì)中來的情況，應(yīng)該拓寬基層工會(huì)的種類，把不同類型的企業(yè)凝聚起來，廣泛接納各種類型的職工?；鶎庸?huì)還應(yīng)該組建一支經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的干部隊(duì)伍，有效地履行工會(huì)的各項(xiàng)職能，定期組織宣傳教育活動(dòng)，幫助職工提高維權(quán)的意識(shí)和維權(quán)能力，在職工權(quán)益受到侵犯的時(shí)候，知道采用何種有效的法律途徑維護(hù)自身的利益。

（三）制定配套改革制度，完善相關(guān)法律法規(guī)

任何一個(gè)組織的建立，都應(yīng)該伴隨著配套的考核和監(jiān)督機(jī)制，基層工會(huì)組織也不例外。制定基層工會(huì)工作的考核制度，由上級(jí)工會(huì)組織進(jìn)行定期考核，對(duì)考核中反映出的問題，要尋求黨政部門的支持，采用及時(shí)有效的方法解決工作中出現(xiàn)的各種問題。同時(shí)還要建立監(jiān)督機(jī)制，由上級(jí)和同級(jí)組織，以及職工群眾共同監(jiān)督，保證基層工會(huì)組織中的各項(xiàng)規(guī)章制度，順利有效的執(zhí)行。

為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列關(guān)于基層工會(huì)的法律和制度，但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變革，這些法律規(guī)定并不能滿足一直變化中的基層工會(huì)。目前，在勞動(dòng)者和用人單位這一矛盾中，很明顯地可以看到，勞動(dòng)者處于劣勢(shì)地位，如果如果法律法規(guī)對(duì)此不管不問，用人單位就失去了約束機(jī)制，勞動(dòng)者的利益就更加被忽視了。而現(xiàn)有的法律法規(guī)在這一方面確實(shí)存在很大的缺失，維護(hù)職工權(quán)益的能力也相對(duì)較弱，對(duì)工會(huì)維護(hù)職工權(quán)益的工作無法提供充分有力的保障，因此，制定一套相對(duì)完備的法律體系在現(xiàn)階段是非常有必要的。

1.增加工會(huì)參與立法的權(quán)利

工會(huì)是為維護(hù)職工群眾的權(quán)益而存在的，基層工會(huì)和職工群眾的關(guān)系最緊密，最清楚職工群眾的利益需求，最能夠充分反映廣大職工的意見?！豆?huì)法》第三十三條規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)在組織起草或者修改直接涉及職工切身利益的法律、法規(guī)、規(guī)章時(shí)應(yīng)該聽取工會(huì)意思”。工會(huì)參與立法，可以從根本的出發(fā)點(diǎn)上保障和維護(hù)職工群眾的合法權(quán)益。我們需要從兩個(gè)維度進(jìn)行明確，一方面從寬度上，在地方立法全過程中，要盡可能多的讓基層工會(huì)參與其中;另一方面從深度上，要形成自下而上的運(yùn)行模式，上級(jí)服務(wù)于下級(jí)，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)的組織形式，以確保職工的利益訴求得到有效的維護(hù)。

2.逐步完善基層工會(huì)維護(hù)職工權(quán)益的法律法規(guī)

實(shí)施依法治國(guó)，是社會(huì)主義制度的內(nèi)在要求，基層工會(huì)工作的開展、職能的轉(zhuǎn)變、作用的發(fā)揮都需要強(qiáng)有力的法律的保障。現(xiàn)階段，全總工會(huì)和各級(jí)工會(huì)站在職工的角度，積極參與了《合同法》《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》等數(shù)十部法律法規(guī)的制定和修改。但是，這些還不足以涵蓋基層工會(huì)工作的各個(gè)方面，關(guān)于基層工會(huì)法律法規(guī)的制定和修改將是一個(gè)長(zhǎng)期的、與時(shí)俱進(jìn)的系統(tǒng)工程，需要根據(jù)實(shí)際情況，不斷的修改和完善。

3.加大對(duì)維護(hù)職工權(quán)益法律法規(guī)的宣傳教育

上級(jí)制定的法律法規(guī)，只有有效的傳達(dá)到了職工群眾身邊，才能真正地實(shí)現(xiàn)基層工會(huì)的職能轉(zhuǎn)型。我們要深入基層，積極宣傳和維護(hù)好有關(guān)于職工權(quán)益的法律法規(guī)，大力弘揚(yáng)法治精神，增強(qiáng)職工群眾的維權(quán)意識(shí)，提高維權(quán)能力。比如，基層工會(huì)可以組織企事業(yè)單位職工在車間、單位等基層開展法制宣傳活動(dòng)，普及法律知識(shí)。對(duì)于臨時(shí)工和現(xiàn)在人數(shù)較多的農(nóng)民工，我們可以通過網(wǎng)絡(luò)、書籍、街邊宣傳欄等新興方式，加強(qiáng)對(duì)維權(quán)法律法規(guī)的宣傳。

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