楊 軍

（中共廣西區(qū)委黨校 教務處，南寧530021）

黨的十八大報告指出:要深化行政體制改革，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府[1]。習近平指出:“只要有利于維護人民利益，都要堅定不移向前推進，決不能避重就輕、揀易怕難、互相推諉、久拖不決?！盵2]服務型政府就要通過建立科學有效的社會治理體系[3]，圍繞人民群眾日益增長的物質文化需求，不斷提高治理水平，保障社會和諧公平、提高公眾生活質量。 加強服務型政府建設，目的就是為全社會供應高質量的公共服務，從而適應公眾不斷變化發(fā)展的實際需要[4]。 服務型政府績效評估是政府自身或社會其他組織通過多種方式對政府、政府行政機關、行政首長、普通政府公務員的決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等短期和長遠的影響和效果進行分析、比較、評價和測量[5]。當前，各級政府積極學習和借鑒國內(nèi)外政府績效評估的優(yōu)秀經(jīng)驗，努力探索及構建與本地發(fā)展相適應的績效評估體系。 當前有關研究及實際運用仍存不少挑戰(zhàn)，唯GDP 雖有改觀，但在解決地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的眼前事與長遠發(fā)展上仍處理不當。 必須重民生、重長遠、胸懷“公眾本位”，建立一套科學的具有服務型理念的政府績效評估體系。 通過服務型政府績效評估問題及其對策研究，突破過去主要借鑒西方政府績效評估經(jīng)驗的做法，要立足我國地方政府實際，創(chuàng)新理論，為推進政府工作提供理論參考；在實踐中，有助于推進政府行政效率、行政決策科學性和政府能力提升，使政府由傳統(tǒng)的管制型政府向以人為本的服務型政府轉變，為公眾提供更多優(yōu)質高效的公共服務。

一、服務型政府績效評估中的主要問題

服務型政府績效評估工作受很多因素的影響， 尤其是主體多元參與是否得到有效落實、評估指標是否科學、評估是否只是形式主義、評估的動力如何以及評估后結果運用情況如何等，都對評估結果有直接影響。 服務型政府績效評估要始終做到優(yōu)化機制，及時解決存在的問題，使評估更加科學、有效。

（一）主體單一是服務型政府績效評估中存在的首要問題

服務型政府績效評估由誰參與，關乎到服務型政府績效評估的客觀性、準確性、權威性。評估主體是否多元對政府績效評估結果的科學性與有效性具有關鍵性影響。 由于我國特有的社會經(jīng)濟結構，績效評估工作的主體通常由政府工作人員擔任，采取上級對下級的評估方式，具有一定的封閉性，缺乏民主性與公開性，專業(yè)人士、社團組織參與到政府績效評估工作中的機會少之又少，第三方評估僅是形式化存在，難以真正發(fā)揮其應有的作用。 以政府部門為評估主體難以在第一時間處理評估工作中出現(xiàn)的問題， 對廣大群眾的實際需求沒有整體上的掌握，而專業(yè)人士與社會團體構成的評估組織能夠促使政府加強對外部環(huán)境的重視，努力提升民眾對政府的認可度。 當前，開展服務型政府績效評估的主體多為政府部門，公眾無法參與到評估工作中去，加上評估主體往往受上級、同級管理關系的影響，評估結果缺乏一定的客觀性。 這種決策體制，與公共政策主體即官方?jīng)Q策者（立法機關、行政機關、司法機關等）、非官方參與者（利益集團、大眾傳媒、思想庫、公民個人等）[6]這種多元決策主體要求不相符，參與主體不完整，必然會影響評估工作的科學性與合理性。

（二）評估指標不科學是服務型政府績效評估中存在的基本問題

1. 指標體系混亂，評估的主觀性較強

服務型政府績效評估要求政府要深入了解群眾需要，切實解決民眾的現(xiàn)實難題，改善群眾生活水平。 但就現(xiàn)實情況而言，部分政府及工作人員僅是將“全心全意為人民服務”作為口頭標語，沒有真正踐行到實際工作中去，僅是照搬上級命令辦事，下級在政策制定、方案落實規(guī)劃上缺乏實際性參與。 加上政府信息公開程度過低，信息缺乏真實性，部門人員辦事缺乏嚴謹性，與民眾利益相關的問題被隱藏，政府公信力受到很大程度的損害。 政府不能根據(jù)實際情況來對績效評估指標進行相應的調(diào)整，缺乏有力的制度保障，難以充分體現(xiàn)績效管理的優(yōu)點與特別之處，也就很難調(diào)動政府部門人員參與的熱情。 由于指標制定大都由領導者個人決定，沒有征求社會各界和專家學者的建議，導致評估指標缺乏一定的科學性與有效性，難以從根本上解決內(nèi)部人員失職、偷懶的情況。 為提高評價指標的可操作性，在設置指標過程中，各地區(qū)政府應在遵循統(tǒng)一標準的基礎上，按照部門、機構的職能、實際情況來分類制定，將特殊性與普遍性相結合，同時還要對政府績效評估方式進行進一步的調(diào)整，做到定量與定性分析、主客觀相結合，注重長遠發(fā)展。

2. 指標設置與公共服務價值相背離

政府是社會公共服務最重要的提供主體和組織主體，但是，就當前我國政府的績效評估指標來看，主觀色彩過重、不以實際情況為標準、官僚主義作風等等弊病的存在，使得權威以及領導的個人評價成為了績效評估的主要指標，執(zhí)政成效以一種令人哭笑不得的方式實現(xiàn)了“數(shù)字化”。 事實上，一個科學有效的績效評估，需要以科學客觀的績效指標作為基礎，而我國服務型政府的建設成效，也應以公共服務的區(qū)域供給比例以及區(qū)域覆蓋程度作為指標，這也是為何服務型政府的績效評估體系需要以更開放的結構實時接收來自客觀現(xiàn)實的數(shù)據(jù)。 然而，觀察目前我國政府的績效評估實際，可以發(fā)現(xiàn)政府在開放性、公正性上不如人意。 因為在先行的政府績效評估標準中，區(qū)域國民生產(chǎn)總值等經(jīng)濟指標的比重過大，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展成果不能夠簡單等同于政績，更與政府的服務能力沒有直接關聯(lián)。 事實上，在許多情況下，政府還會因為對短期政績的追求，犧牲了部分服務供給職能，不僅使得微觀經(jīng)濟受到較大沖擊，也導致了公共資源被無端浪費，更在理念層面將公共利益、社會利益與政府利益分化，有嚴重的“脫離群眾”風險。 從整體性來看，政府績效評估與醫(yī)療結構對人體的檢查在本質上沒有太大區(qū)別，都需要科學客觀的評價指標和標準，使得主體能夠在健全、健康的條件下運行，并對其功能與完成的任務進行科學評價。 在該評價體系下，對政府部門的問責與激勵將更為高效，有效改善當前各個部門權責分配不科學、責任邊界不清晰、實踐能力較低等現(xiàn)狀，唯有如此，才能夠實現(xiàn)構建服務型政府的績效評估體系。 在上級高壓下進行的績效評估，不但有失客觀公正，也和服務型政府建設、提高我國政府公共服務能力的目標背道而馳，評估缺乏可量化考察的科學指標，且受主觀看法影響過分嚴重，部分地方甚至形成了“輪座”的權力分配形式，這顯然有悖于推進服務型政府建設的大方向，造就了大批缺乏可持續(xù)性的“政績工程”。

3. 指標體系不科學

就評估方式而言，現(xiàn)有的政府評價指標多為定性，可量化的指標較少，而不可量化的評價指標又因為操作性不強而導致指標在該體系下沒有任何現(xiàn)實意義。 績效評估主體的單一甚至是唯一，使得評價者常常通過自己的主觀印象和情感認同來判斷政府的服務能力，而不是一目了然、科學客觀的量化指標，這也讓服務型政府的績效評估往往和其服務職能、實際工作情況相距甚遠。 即便我國政府在績效評估的方式方法上也在不斷改進，現(xiàn)行的部分量化評估指標以及方式仍然有所欠缺，僅僅是將績效評估的結果訴諸于數(shù)字信息，而非在績效評價的過程中采用能夠更直觀了解實踐情況的量化指標，這也讓政府在量化評價的過程中缺乏科學依據(jù)。 在評價政績的過程中，我國一些地方政府在評估體系中過分重視經(jīng)濟發(fā)展，所以在指標上更著重于經(jīng)濟發(fā)展指標設定。 直接將短期的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標與政府績效掛鉤，僅僅著眼于當前的短期發(fā)展，而不在乎數(shù)年或十數(shù)年之后該區(qū)域的核心競爭力是否有所增長，更沒有相應的公共服務考核評價標準。 這樣缺乏兼具整體性、權威性、現(xiàn)實意義與可操作性的評估理念，使得政府在績效評估的過程中存在嚴重的形式主義問題，而完全依靠突擊檢查以及先進評比來提高政府績效進而改善其服務能力，顯然是不現(xiàn)實的。 因此，我國服務型政府績效評估無論是評價方式、評價指標以及評價體系都亟待完善——具體來說，必須要建立起一個直觀、量化的指標體系。

（三）形式化嚴重是服務型政府績效評估中存在的重要問題

不少地方政府都將服務型政府績效評估當作政績或形象工程，法治化、規(guī)范化程度不高。評估的最主要目的就是要發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題，而形式主義弊病在部分地方服務型政府績效評估中存在，有些形式主義評估不但沒有發(fā)現(xiàn)問題和推進工作，還直接影響了政府公信力提升，使公眾對政府工作產(chǎn)生質疑。 如果要提高服務型政府的績效評估實效性，就必須要全面分析問題，具體措施與方式方法不但要合乎政府有關部門出臺的政策，也要合乎解決現(xiàn)實問題的需要，而現(xiàn)實問題是多變而復雜的，需要更靈活的應對方式。 然而，我國一些地方政府現(xiàn)行的績效評估無論是從體制機制層面還是從實踐層面，都仍然停留在計劃經(jīng)濟時代，僅僅是為了完成主管部門下派的任務以及爭取自身利益進行實踐， 但對于任務實現(xiàn)的質量沒有一個科學的評價標準，更沒有一個客觀的態(tài)度去判斷完成的質量，催生了大量“政績工程”。 缺乏客觀科學的評價標準和判斷態(tài)度則直接導致評價存在短視， 而對于耗時較長的系統(tǒng)工程則難以判斷其利好所在，這也造成了許多地方政府的短視，使得其對短期政績過分重視，輕視甚至無視關乎國家及人民長久利益的內(nèi)容。 由于對短期成績的過分追求，所以政府在設置績效評估指標時也往往突出經(jīng)濟指標，對人文、公共服務以及公益性等方面的問題考慮有欠周全，未能充分領會服務型政府本身以人為本、服務優(yōu)先的理念，對經(jīng)濟發(fā)展的病態(tài)追求反而讓政府的公共服務效率降到了歷史低點， 而在此背景下進行的績效評估因為側重點并非公共服務，所以政府的工作對人民群眾的現(xiàn)實問題并無實際幫助，人民群眾的生活質量也并未得到有效改善。

（四）動力不足是服務型政府績效評估中存在的關鍵問題

1. 動力不足

所有在人力推動下才能夠完成的工作，都應該引入激勵機制，以充分刺激人力的主觀能動性。 而政府任務作為需要大量工作人員才能夠實現(xiàn)的工作，往往也會通過物質激勵來提高政府工作人員的主觀能動性。 具體來說，就是通過薪金、職位、激勵行動三種方式來激勵政府工作人員，而這三種方式往往就是政府所有的激勵方式，這顯然過分單一，并且政府工作人員的工作質量和回報并沒有十分明顯的直接聯(lián)系。 然而，從當前情況來看，我國政府在績效評估后并沒有將結果充分應用到政府工作人員待遇調(diào)整上，這也讓績效評估成為了一種既耗費人力又沒有實際幫助的工作，所以也不難理解為何政府工作人員在面對績效評估時表現(xiàn)出如此多的排斥情緒，甚至使用消極手段來對抗績效評估。

2. 風險保障與利益補償機制匱乏

在開展政府績效評估過程中，都會或多或少產(chǎn)生一些利益問題，稍微處理不當則會演變?yōu)槔婷?，加上政府?nèi)部沒有相應的利益補償措施，最后必然會阻礙績效評估工作的順利進行。 在沒有相關利益機制政策保障的情況下，部分人員都會因為擔心個人利益受到損害而小心翼翼，不能正常發(fā)揮自己的才能，更無所謂的工作積極性與歸屬感，對此，政府應建立健全員工風險保障機制，消除他們的顧慮和擔憂，增強工作人員工作的主動性。

3. 結果管理導向的動力機制不完善

服務型政府生產(chǎn)與供應的公共服務要切合公眾的需要，在開展績效評估工作時，要求以服務人民為導向，強化工作人員的責任理念，建立健全問責機制，使評估工作有利于服務型政府的建設與執(zhí)政工作的順利進行。 而就現(xiàn)實情況而言，沒有將評估結果有效運用在實際工作當中，激勵體系與制約體系的作用未能充分發(fā)揮出來，評估結果缺乏客觀性與科學性，加上參與人員的積極性不高，負責人員不夠重視，評估工作的開展缺乏相應的物質保障，嚴重背離服務型政府的績效評估要求。

4. 缺乏法律制度保障

服務型政府績效評估工作中缺乏完善的管理機制與科學合理的績效標準，導致評估工作成效不高，評估結果不顯著。 政府績效評估缺乏良好的法律運行環(huán)境，沒有為其評估工作的開展制定相應的法律政策，有關事項的落實與問題的處理缺乏有力的法律支持。

（五）輕視評估結果是服務型政府績效評估中最易忽視的問題

1. 輕視對績效評估結果的反饋

有些績效評估對政府工作人員的工作表現(xiàn)過分包容， 連評語都表露出過多的肯定和贊許，對政府工作人員在工作中表現(xiàn)出來的問題并沒有深入研究，甚至有些績效評估的結果通篇都是贊許之言，有些績效評估結果甚至不足300 字，對評估單位來說沒有任何參考價值，而負責進行績效評估的單位也不會去詳細調(diào)查研究被評估者究竟需要在什么方面作出改進，使得績效評估成為了形式主義活動，績效評估的初衷與目的都得不到實現(xiàn)，而被評估單位需要的并不是官話、套話，而是自身工作的真實表現(xiàn)。

2. 未能正確運用評估結果

許多政府部門在參與績效評估的過程中，僅僅是將這項活動視為與“創(chuàng)先爭優(yōu)”相同的突擊式工作，僅僅是在績效評估后將結果粘貼在布告板上，作為一種提醒公示而已。 同時也有一些單位過分重視績效評估，將績效評估的結果直接用于單位工作人員年度考核，并直接決定工作人員獎金甚至下一個年度的薪金標準。 這類措施并不值得提倡，因為即便此類績效評估竭盡全力試圖將最真實的工作實效以數(shù)據(jù)的方式還原在人們眼前， 數(shù)據(jù)存在一定程度的失真，依績效評估開展激勵獎懲，有違公平、公正。 根據(jù)部門的實際情況，績效評估的實效性仍有待觀察，并不能夠保證結果的真實性。 所以，直接使用績效評估結果不但難以激勵政府工作人員，甚至還會導致政府工作人員出現(xiàn)工作積極性下降的問題。

3. 評估的不專業(yè)

當前專門進行績效評估的專業(yè)人員流失嚴重，而現(xiàn)有的評估從業(yè)者很難則在專業(yè)知識水平上難以滿足政府要求，而其評估的不專業(yè)，更給政府部門帶來了許多衍生問題。

為了構建合乎服務型政府標準的績效評估，更客觀、公正、公開的政府信息是絕對必要的，唯有如此，政府方能避免組織利己性給自己帶來的影響，使得社會各界都能參與監(jiān)督績效評估工作并能推動政府工作不斷優(yōu)化。 作為公共服務的受眾，公眾的需求是否得到滿足，應作為服務型政府績效評估中的首要指標，并以政府事實為公眾提供的服務作為考察基礎，即“結果導向型績效管理”。 同時，正確運用績效評估結果，使其能夠提升自身工作水平。

除以上問題外，當前經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟處于換檔期的現(xiàn)實情況、以及國家形勢、政府工作人員自身發(fā)展等多重因素的影響也對政府績效評估有重要的影響。 當前，“好不好”、“省不省”、“環(huán)保不環(huán)保”等標準逼迫經(jīng)濟發(fā)展向質量效益型增長，而績效評估也要跟上，要通過評估解決我國長期積累的發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的深層次矛盾。

二、完善服務型政府績效評估的對策

服務型政府績效評估在摸索前進中取得一定成績，但要想使其具有長效性，政府公信力得到提升，必須解決主體單一問題，讓更廣泛的人參與到評估過程中來；必須完善評估指標，使評估更加科學、全面、客觀；要把評估工作做實，拋棄華而不實的形式主義，讓評估切實在推進工作中發(fā)揮作用；設置評估的動力源，使大家有激情參與；還要加大對評估結果的運用，切實通過評估推進工作、激發(fā)干勁。

（一）建立服務型政府績效評估多元化機制

對地方政府而言，績效評估機制是它們維系各個工作環(huán)節(jié)并相互作用的方式，是地方政府對績效進行管理的重要工具。

1. 評估理念要多元化

多樣性的評估理念能夠推動績效評估工作的正常、有序開展。 應針對政府的觀念信仰、職能定位、工作指標、服務模式等內(nèi)容進行進一步地調(diào)整與優(yōu)化。 當前，我國政府績效評估體系中的理念包括:通過更豐富的績效評估指標類型（或圍繞某一類績效評估指標做文章的多元體系）來提高績效評估的客觀程度、通過更具結果導向的指標提高績效評估的實效性、通過問責到人的結果而改善績效評估的落實效果等等，而人民群眾的意愿以及關注側重點更應作為設置績效評估指標的重要參考。 要促進核心目標多元化，就要優(yōu)化政府職能，完善機制，提升服務水平，提高工作效益。 服務理念的大范圍推廣與踐行，使政府將多元化理念融入績效評估工作當中。 如此多樣的評估理念不可能都要運用于具體工作當中，這就要求各地區(qū)政府應根據(jù)實際情況來選擇適合自身發(fā)展的評估理念，建立相應的績效評估機制，并隨著社會的發(fā)展變化對評估理念進行不斷的創(chuàng)新調(diào)整，保障評估結果的實效性。

2. 評估標準要多元化

評估的指標類型逐漸增多，在不同思路的影響下，不同的政府部門也將在不同思路指導下建立起更多不同的績效評估體系，績效評估指標類型的側重點也有所不同，例如文化管理部門應該就文化產(chǎn)品質量、知識產(chǎn)權管理、文化產(chǎn)品內(nèi)容分級制度研究等關乎人民群眾文娛生活質量的工作進行績效評估。 招商引資局（或是企業(yè)建設局）應就招商引資過程中各個項目的社會效益與經(jīng)濟效益考察、項目長期影響、項目是否具備可持續(xù)性等關乎當?shù)孛癖娚钯|量與未來發(fā)展的重大決策進行績效評估。 多元化的績效評估指標帶來的是更多元化的績效評估指標類型，所以各個政府部門在開展績效評估的過程中更應該重點考量各個績效評估指標之間是否兼容并蓄，并根據(jù)現(xiàn)實需要進行調(diào)整。 鑒于服務型政府是以服務為導向的公共部門，所以在開展績效評估時也要注意采納社會各界的意見建議——尤其是來自專業(yè)精英與學術界的意見建議。 通過上述手段，將有效改善績效評估在類型上、思路上、針對性上的客觀性、可行性。

3. 是評估主體要多元化

多源反饋評價能從多方面、多角度對政府人員的能力、態(tài)度，以及部門績效進行考核與評價，采取公民評價政府、目標責任評估、第三方評價的方式，能夠有效避免以權謀私、評估結果客觀性缺失、利益關系網(wǎng)形成等問題發(fā)生，充分體現(xiàn)服務型政府的公正性、民主化與公平性。在開展績效評估工作中，要給予公民地位與權力上的足夠尊重，傾聽與重視民眾的意見，增強公眾對政府的歸屬感，同時也能提升政府部門人員的服務意識，使其在進行政府績效評估中，注重將政府、社會、公眾這三者結合起來。 針對難以達成統(tǒng)一意見的重要立法問題，應引入第三方評估參與到?jīng)Q策會議當中，認真傾聽各群體的意見，及時妥善的解決[7]。 “只有政策制定者和市民積極主動地參與業(yè)績評估——即參與讓政府機構對他們的開支負責，對他們的行動負責，對他們的承諾負責這樣的評估過程，上述的多重目標才能實現(xiàn)”[8]。 增強政府績效評估過程中咨詢機構的作用，并充分尊重專業(yè)人士的意見和建議。 要提高政府績效評估的客觀性、實效性，就應該改善政府績效評估的開放性，讓更多的社會主體進入績效評估體系，而不是讓一個有上級管理部門或工作關系關聯(lián)度強的政府部門去評估另一個政府部門，這種存在直接利益關聯(lián)的評估顯然欠缺客觀公正性。 換言之，更多的評價主體代表著更強的公正性，因為任何評估主體都是從獨特的角度觀察問題，具有不可取代性，具有不可磨滅的優(yōu)勢，這也是為何政府需要建立多元主體績效評估體系的原因。 具體來說，政府部門首先需要暢通公民參與政府績效評估的渠道。 2014 年，廣東清遠、上海楊浦區(qū)、河南駐馬店等地的多個政府部門都先后進行了評議政府活動，其中駐馬店的80 多個政府部門更是開通了網(wǎng)上評議渠道，使得民眾可以作為主體對政府的績效進行評估，同時督促政府不斷改善自身工作水平。 上述活動的開展體現(xiàn)了我國地方政府開始嘗試從下而上開展績效評估；其次，應該建立科學的咨詢評估機制。 咨詢評估的特點是“專業(yè)，中立，第三方”，也就是:擁有優(yōu)秀的專業(yè)知識，同時沒有任何預設立場，獨立于所有的評估與被評估主體之外的評估主體，通常是某一領域的專家，擁有社會公眾所沒有的深厚專業(yè)知識和專業(yè)評估能力[9]。

4. 評估方法避免單一

隨著信息技術的發(fā)展，績效評估工作方法也要根據(jù)形勢發(fā)展逐步多元化，以幫助政府績效評估結果更加準確、更具實效性。 信息化是提高績效評估實效的重要手段，因為在信息社會語境下，互聯(lián)網(wǎng)是最重要的績效管理工具之一，在互聯(lián)網(wǎng)中的問卷調(diào)查、專家咨詢都遠比給予傳統(tǒng)技術的管理更為便捷高效。 正確的績效信息有利于準確地開展績效評估工作，而績效信息同時也影響著績效評估工作質量，信息的失真與否、數(shù)量是否足夠則決定了績效評估是否具有時效性。 為了確保政府績效評估工作是真實有效的，相關部門應該著手于下列幾個工作:首先，構建專職負責績效信息收集、篩選、分類、處理的機構，并建設政府信息數(shù)據(jù)庫，便于今后縱向對比工作的開展；其次，增強地方政府的門戶網(wǎng)站、官方微博、微信公眾平臺等新媒體建設，改善績效評估的公正、公開性，防止績效評估出現(xiàn)暗箱操作現(xiàn)象，并有效回應公眾訴求。 在政府事務類型不斷增多的情況下，針對其的績效評估類型也應多元化發(fā)展，唯有多元化的績效評估，方可保證地方政府的服務能力、公共產(chǎn)品供給能力不斷提高。

（二）完善服務型政府績效評估指標體系構建

服務型政府績效評估指標體系構建要考慮三點:政府績效、層級特征、職能屬性[10]，該三維立體邏輯框架恰恰是完善服務型政府績效評估指標體系構建的關鍵。

1. 政府績效維度

服務型政府績效評估指標體系包括業(yè)績、成本、內(nèi)部管理這三個主要指標。 平衡計分卡是用于政府績效評估的重要工具，是在制定與分析短期計劃與長遠計劃的基礎上形成的，政府績效維度指標由成本、內(nèi)部管理、業(yè)績這四個方面構成。 其中，業(yè)績是核心內(nèi)容，是判斷政府管理水平的重要標準；成本是為高績效的投入；內(nèi)部管理則是確保政府各項工作得以順利、穩(wěn)步進行的重要保障，也是制定政府績效目標、開展績效評估工作的主體。

2. 政府層級維度

各個層級政府針對績效評估工作制定的指標都不同，由于職能屬性的差異，中央政府與地方政府中的評估指標體系也有所不同， 中央政府主要管理整個國家內(nèi)部或外部的事宜。 省級政府主要側重于省內(nèi)事宜，注重民生經(jīng)濟，重點發(fā)展本省經(jīng)濟、創(chuàng)建良好的社會環(huán)境、提高民眾生活水平，促進省內(nèi)經(jīng)濟、政治、文化、教育的穩(wěn)步發(fā)展。 而城市規(guī)劃的完善與地區(qū)的整體發(fā)展程度則是市級政府績效的集中表現(xiàn)。以此看來，各地情況各異，指標體系也不同。

3. 服務職能維度

自黨的十六大會議召開后，地方政府職能就逐步得到了進一步的優(yōu)化與調(diào)整，針對職能的分配與實施進行了整體性的總結與分析。 政府要全面履行好自己的職能，加強對市場的監(jiān)督管理，維持市場的良好秩序，以此才能為公眾提供優(yōu)質的公共服務與產(chǎn)品。 黨的十七大又重點提出要加強對政府職能的轉變，加大對行政管理體系的調(diào)整力度，全面致力于構建服務型政府。 政府在履行各項職能過程中，要不斷強化為民服務的重要理念，堅持以科學發(fā)展觀為主要指導思想，加強對社會的管理，維持社會的和諧穩(wěn)定，保障公共服務的質量與數(shù)量。 黨的十八大又對服務型政府提出明確要求。 因此，一定要圍繞民生和社會發(fā)展，充分發(fā)揮好政府的服務職能。

（三）強化服務型政府績效評估實施過程

作為服務型政府，在進行績效評估時必須要設置科學的判斷標準，建立起正確的工作理念，綜合考慮各項工作的經(jīng)濟效益與社會效益，堅持走可持續(xù)發(fā)展道路，把戰(zhàn)略眼光放長遠，把服務眼光放仔細。

1. 確保信息收集真實可靠

績效評估結果是否真實可信，取決于其收集信息、分類信息以及利用信息制定績效評估指標與標準的能力。 對服務型政府而言，其在信息層面的績效主要有:政府本身的內(nèi)部信息傳遞、面向公眾的信息傳遞、公共部門與公眾之間的信息溝通等等。 對于信息收集而言，政府部門本身的信息固然重要，但來自群眾的意愿更值得重視，走門串戶的實地考察和互聯(lián)網(wǎng)問卷、計算機數(shù)據(jù)庫充分融合在一起，是現(xiàn)代政府信息收集的大趨勢。 在我國信息技術大環(huán)境不斷優(yōu)化的背景下，政府績效信息收集的能力也在不斷提高。 首先，服務型政府的績效評估與績效管理都需要遠超從前數(shù)個數(shù)量級的信息量進行支持， 與之關聯(lián)的公共部門也遠比以往更多，這也是為何政府應該不斷豐富信息收集途徑的重要原因。 同時也應該重視對已收集信息的處理和利用，通過整合現(xiàn)有信息得出這些信息的重點所在，以此為基礎制定一整套完善的績效評估指標與標準，并在評估結果中后選取個別區(qū)域進行實驗性應用，根據(jù)應用反饋的結果做出調(diào)整后，方能大規(guī)模普及；其次，應該構建完善的績效評估信息傳遞系統(tǒng)[11]。鑒于信息屬于時效性極強的特殊資源，所以其傳遞渠道是否足夠通暢，也就決定了公共部門和公眾的溝通是否理想，政府是否能夠將績效評估及管理的結果傳遞給公眾，讓公眾能夠真正了解當前政府工作的實際情況，讓政府能夠及時接收來自公眾的訴求，及時調(diào)整自身工作方式與內(nèi)容，以便為公眾提供更好的公共服務；最后，要靈活運用現(xiàn)代信息技術，打造電子化績效評估體系。 電子化、網(wǎng)絡化促使評估工作更標準、更規(guī)范、更開放，有效提高了政府績效評估的公正性和開放性，為服務型政府建設打下良好的基礎。

2. 加強政府績效審計

就績效審計而言，該活動是專門機構通過對公共部門配置公共資源、提供公共服務進行評價，對績效目標的完成情況進行監(jiān)督。 以服務為導向的政府績效審計，應該定期向公眾發(fā)布績效審計結果。 在財務上的嚴謹，是政府及其工作人員工作公開、公正、規(guī)范、標準的重要基礎。 要以服務理念為導向健全政府績效審計，首先，審核標準要科學合理。 要依照目前國家對服務型政府建設相關要求，針對性制定政府績效標準，在我國有關法律法規(guī)框架下作出審計規(guī)劃；其次，要強化審計工作者的工作水平。 沒有接受過專業(yè)培訓，不具備審計必需專業(yè)知識儲備的政府工作人員，絕對不可列為審計工作者，而兼具專業(yè)知識、審計工作經(jīng)驗以及行政精神的政府工作者則優(yōu)先考慮，這也是為了充分調(diào)動相關人才工作積極性的重要手段；再次，要確?？冃徲嫏C構的“第三方”立場。 沒有絕對獨立立場的審計機構，得出來的審計結果是否公正難以保障，更難以服眾，因此審計機構必須要作為絕對獨立、中立的“第三方”開展工作，并以法律條文對這一點進行明確規(guī)定；最后，財政審計的獨立操作。 為了在財政審計工作中客觀評價公共部門配置及使用公共資源的效率、實效以及公正，財政審計必須要獨立于其他審計之外進行操作，避免其他審計結果對財政審計造成影響，降低財政審計的客觀性。

（四）構建服務型政府績效評估的動力機制

1. 改進利益補償機制

當某個政府部門在公共服務供給上表現(xiàn)優(yōu)異時，就應該通過獎勵機制激勵該部門，調(diào)動該部門各級政府工作人員的工作積極性；而在某個政府部門未能提供績效目標中的公共服務或是未能完成上級主管部門下派任務時，同樣應該通過懲罰機制與問責機制將責任落實到相關人身上；在政府工作人員不滿意部門領導的情況下，政府工作人員也可以就領導引起其不滿的行為進行上訴，其訴求也應該得到重視和尊重，其意見也應通過訴求機制上傳到該領導的直屬領導。 在各項機制共同作用的情況下，政府工作人員的工作積極性也將得到充分提高，有效地避免了政府工作人員在工作過程中出現(xiàn)消極情緒，改善政府部門的組織領導性。 從這個角度來看，利益補償機制不可或缺，是以服務為導向的政府行政理念的體現(xiàn)，更是現(xiàn)代政府部門的科學管理手段，將有效改善政府的公信力。

2. 建立科學的預算機制

首先，在預算分配上，應該根據(jù)制定好的相關規(guī)章制度分配預算資金，這一資金分配方式將有效避免預算資金被揮霍濫用。 不僅如此，對已分配的預算資金，應該將績效目標的實現(xiàn)程度與資金的下?lián)苤苯勇?lián)系在一起， 而不是根據(jù)彼此之間的利益關系決定預算資金下?lián)軘?shù)額；其次，在年度預算審計時，也應該計劃好預算資金的安排，將各個部門的余下的預算資金作為當年優(yōu)秀政府工作人員的年度獎金，充分激勵各個政府部門及其政府工作人員改善部門績效的積極性，有效減少公共部門在利己主義心態(tài)影響下為了提高其預算額度而故意消極表現(xiàn)的情況；再次，建設科學的預算體系，對外公示預算資金數(shù)額及其使用情況，實現(xiàn)預算透明收支，陽光行政；最后，提倡各個政府各部門間充滿正能量的競爭，在競爭中提升工作水平，同時縮減不必要的支出。

3. 引入競爭機制

政府應構建一個絕對獨立于各個行政部門之外、沒有直接利益關系的監(jiān)督機構，將公共輿論引入行政監(jiān)督機制當中，上級部門不斷加強監(jiān)督工作等等。 不僅如此，政府也應針對政府工作人員人才流動引入競爭機制，以激發(fā)政府工作人員的積極性，并在工作中相互監(jiān)督和鼓勁，確保不斷提高行政效率。 雖然歐美國家在政府部門中引入了競爭機制，但這并不意味著我國政府應該全盤照搬西方發(fā)達國家的政府競爭機制，而需要根據(jù)我國的國情而合理地借鑒。

4. 創(chuàng)建政府間的分權制度

對于地方政府而言，更自由的資金運用和資源分配帶來的是更充分的決策權，提高了政策的可行性和實效性，避免了如從前般上級政府過分集權、下級政府淪為上級附庸的局面。 分權制度的出現(xiàn)，有效避免了基層政府通過政績工程獲得上級政府認可、從而獲得更多資源的現(xiàn)象[12]。而政府間通過分權實現(xiàn)的民主，也給公眾參與政治、社會自治創(chuàng)造了更廣闊的空間，有效提高了行政效率，降低了行政成本。 在績效評估語境下，政府工作人員成為科學分權、解放創(chuàng)造力的第一受益者，由此產(chǎn)生的改善績效主觀能動性將有效促進服務型政府的績效評估體系建設。

（五）加強服務型政府績效評估結果運用的制度建設

要提高績效評估結果使用的科學性， 必須重視和加強服務型政府績效評估結果的運用。事實上，績效評估如何使用，對其重視到什么程度，對地方政府的績效和評估的公信力有直接影響。 從目前情況來看，各級政府在使用績效評估時，往往會在政治壓力下直接將評估結果運用到激勵機制當中，似乎非如此不能體現(xiàn)結果的重要性和科學性。 值得重視的是，就使用績效評估結果而言，以下兩種極端情況是絕對需要避免的，一個極端是形式化績效評估結果，使得績效評估結果成為了“走過場”的產(chǎn)物，未能真正運用于績效管理當中；另一個極端是過度使用績效評估結果，類似末位淘汰一類過分極端的處理方式讓被評估者不得不不擇手段而提供好看的數(shù)據(jù)來應對績效評估，無論是哪一種極端，都有悖于開展績效評估的初衷，絕非科學使用評估結果的方式，更將帶來更多的新問題[13]。 雖然政府應注重將評估結果應用于實踐，但同時還應通過配套手段確保其得到科學運用[14]。這些配套手段的設計雖然內(nèi)容并不一定一致，但都需要遵循下列原則:要將績效評估融入績效管理，這是績效評估的初衷即改善政府公共產(chǎn)品供給質量決定的；要將評估結果作為科學決策的依據(jù)；要將績效評估和政府財政預算結合，發(fā)揮其最優(yōu)配置公共財政資源的作用[15]。

三、結 語

服務型政府績效評估是在經(jīng)濟社會轉型背景下，落實依法治國之舉，可依法治化原則健全健全相關制度和法規(guī)，確?？冃гu估的有效性。 服務型政府績效評的出發(fā)點和歸宿都是公眾的意愿和利益，保證公眾參與是導向[16]。 評估目的就是通過評估工作而規(guī)范工作、通過評估結果反饋而激發(fā)正能量、通過評估而優(yōu)化政府工作。 這就需要政府及政府工作人員解放思想、開拓思路，胸懷為人民服務理念，將政府績效評估工作當作推進工作的重要方法和內(nèi)容，認真抓好、落實好，因地制宜，選擇適合本地區(qū)、本部門發(fā)展的績效評估標準、方法以及成功經(jīng)驗。

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