人民政協(xié)政治協(xié)商制度化建設(shè)的困境與突破

瞿磊

摘 要：健全社會主義協(xié)商民主制度是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措。人民政協(xié)是承載各種協(xié)商民主形式的有效載體，人民政協(xié)的政治協(xié)商是協(xié)商民主最穩(wěn)定最成熟的制度形式。作為民主決策機(jī)制，人民政協(xié)政治協(xié)商中遭遇的現(xiàn)實(shí)困境是：在體制內(nèi)，人民政協(xié)在政治體系中的權(quán)威缺乏足夠法治保障；在體制外，政協(xié)委員缺乏與社會發(fā)生密切廣泛聯(lián)系的制度形式。人民政協(xié)權(quán)威性和利益代表多樣性的缺失，影響到協(xié)商決策的有效性。推進(jìn)人民政協(xié)政治協(xié)商制度化，需要在法律上確認(rèn)人民政協(xié)的民主協(xié)商機(jī)關(guān)性質(zhì)，在制度上建立政協(xié)委員與多元社會的密切聯(lián)系，完善協(xié)商程序，推動(dòng)人民政協(xié)自身建設(shè)的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；政治協(xié)商；法治化；制度化

中圖分類號：D627 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）06-0030-05

2013年黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這個(gè)總目標(biāo)深刻闡述了在國家治理中制度建設(shè)的重要性，揭示了完善國家治理體系與提升國家治理能力的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。民主是現(xiàn)代國家最基本的政治邏輯和政治制度。推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在民主政治建設(shè)上的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署，就是推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化的發(fā)展，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將政治協(xié)商的原則和機(jī)制落實(shí)到國家政權(quán)機(jī)關(guān)、黨派團(tuán)體、政協(xié)組織、基層組織和社會組織治理國家和社會的決策過程，擴(kuò)大公民有序政治參與、密切黨和人民群眾的聯(lián)系，提高黨治理現(xiàn)代國家的領(lǐng)導(dǎo)力、決策力、執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。

社會主義協(xié)商民主是一個(gè)廣泛、多層的制度體系，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道，在這個(gè)體系中處于中心的位置。一方面，與其他協(xié)商民主形式相比，人民政協(xié)的政治協(xié)商形成時(shí)間最早、制度化程度高、實(shí)效性強(qiáng)。另一方面，在政治協(xié)商過程中，人民政協(xié)建立起了與政黨、人大、政府和社會各界最廣泛、最經(jīng)常的制度聯(lián)系，成為立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商的重要載體。協(xié)商的優(yōu)勢在于制度的力量，薄弱環(huán)節(jié)也在于協(xié)商決策缺乏法治保障和制度剛性。推動(dòng)人民政協(xié)政治協(xié)商的制度化建設(shè)，對于構(gòu)建程序合理，環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主制度體系，具有示范效應(yīng)和帶動(dòng)作用。

一、從協(xié)商決策的有效性看人民政協(xié)政治協(xié)商制度化建設(shè)的困境

人民政協(xié)制度化發(fā)展的歷史，是政治協(xié)商在科學(xué)決策中發(fā)揮越來越重要作用的歷史，是人民民主的理念落實(shí)于中國民主政治實(shí)踐的歷史。新中國成立60多年來，我們黨在領(lǐng)導(dǎo)人民探索中國特色民主政治發(fā)展道路中，推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度化發(fā)展，取得了一系列成就：人民政協(xié)民主功能不斷提升，從統(tǒng)一戰(zhàn)線組織發(fā)展成為人民民主的重要形式；人民政協(xié)政治協(xié)商程序不斷規(guī)范，在科學(xué)決策中發(fā)揮日益重要的作用；人民政協(xié)政治協(xié)商主體發(fā)育不斷完善，協(xié)商決策全面進(jìn)入國家政治體制和政治過程，人民政協(xié)政治協(xié)商的實(shí)踐成為協(xié)商民主的重要理論來源。

民主是一種重要的決策機(jī)制，協(xié)商民主是運(yùn)用對話與溝通的手段，協(xié)調(diào)多元利益要求，尋求共識的決策過程。2005年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》和2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》兩個(gè)文件下發(fā)以來，各地在完善政治協(xié)商制度和程序，將協(xié)商納入決策過程方面做出一些努力，取得了許多成績。但是，把政治協(xié)商納入決策過程的總體狀況不容樂觀，以協(xié)商提升決策科學(xué)化水平還很難達(dá)到黨的十八大和十八屆三中全會關(guān)于健全社會主義協(xié)商民主制度的要求。協(xié)商決策的隨意性比較大，而穩(wěn)定性、經(jīng)常性和有效性不夠。這固然與部分黨政領(lǐng)導(dǎo)人的民主執(zhí)政意識和能力有關(guān)，同時(shí)也與人民政協(xié)和政治協(xié)商制度化建設(shè)滯后有關(guān)。突出的問題表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，人民政協(xié)本身在政治體系中的權(quán)威性缺乏足夠的法律保障，政治協(xié)商很難成為一種剛性制度鑲?cè)霙Q策過程。第二，人民政協(xié)的政治協(xié)商過程缺乏與社會自發(fā)形成的協(xié)商機(jī)制的有機(jī)融合，缺乏對社會組織的滲透力、包容力，對社會利益要求的回應(yīng)性和代表性。這些都影響到協(xié)商決策的權(quán)威性和有效性，具體來說主要困境表現(xiàn)在：

（一）人民政協(xié)在體制內(nèi)缺乏足夠制度權(quán)威

人民政協(xié)在政治體制中的地位是由《憲法》、中央的《意見》和政協(xié)章程，以及各級黨委、政府制定的規(guī)范性配套文件共同保證的，具有足夠的合法性[1]。但在實(shí)踐中，這種合法性沒有很好地轉(zhuǎn)化為將協(xié)商納入決策程序的制度剛性。深層次的原因還是人民政協(xié)立法水平不夠，在體制內(nèi)缺乏足夠的權(quán)威。在現(xiàn)有的黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)中，黨委、政府、人大、政協(xié)的權(quán)力呈現(xiàn)出一種“差序格局”，民間的順口溜“黨委說了算，政府算了說，人大算說了，政協(xié)說算了”。立法水平滯后體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，人民政協(xié)性質(zhì)和定位在憲法法律和中央文件和政協(xié)章程之間的表達(dá)不平衡，出現(xiàn)越來越明顯的落差。在中央文件和政協(xié)章程中，人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)民主的重要形式，是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用。這些實(shí)踐成果的理論概括并沒有在憲法和法律上得到表達(dá)，憲法序言中對中國人民政治協(xié)商會議的描述仍然是統(tǒng)戰(zhàn)屬性的，不是民主屬性的。另一方面，根本政治制度和基本政治制度的立法水平不平衡。黨的十八大正式確認(rèn)選舉民主和協(xié)商民主是社會主義民主的兩種重要形式。人民代表大會是選舉民主的主要載體，人民政協(xié)則是多黨合作與政治協(xié)商的主要載體。從立法情況來看，我國現(xiàn)行憲法第一章“總綱”的第2、3條對人民代表大會制度在政治體制中的重要地位作了說明；憲法第三章“國家機(jī)構(gòu)”中的第一節(jié)“全國人民代表大會”，對于人大的性質(zhì)、地位、組成和任期、職權(quán)、會議制度、工作程序等作了明確規(guī)定。而對于人民政協(xié)和多黨合作制度，現(xiàn)行憲法的表述共計(jì)122個(gè)字[2]，它對人民政協(xié)性質(zhì)和地位的確認(rèn)，依然停留在“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”層面，沒有明確人民政協(xié)是社會主義民主的重要形式；它指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。但是，沒有明確人民政協(xié)在多黨合作和政治協(xié)商中發(fā)揮作用的制度和形式。換言之，人大制度和政協(xié)制度在立法上明顯的不平衡，與黨的一系列重要文獻(xiàn)指出的選舉民主和協(xié)商民主是社會主義民主的兩種重要形式的定位不相稱，與人民政協(xié)在協(xié)商民主中發(fā)揮的實(shí)際作用不相符。

（二）政治協(xié)商主體的發(fā)育不完善，各種協(xié)商形式發(fā)展不平衡

按照1994年政協(xié)章程的規(guī)定，人民政協(xié)既是政治協(xié)商的載體，也是政治協(xié)商的主體。作為政治協(xié)商的載體，它為人大、政府、黨派團(tuán)體為主體的政治協(xié)商提供了平臺，由此形成立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、政治協(xié)商和社會協(xié)商等多種協(xié)商形式，使得協(xié)商民主貫徹到國家和社會政治運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)，為公民有序政治參與提供制度化渠道，提高國家機(jī)關(guān)決策的科學(xué)性。作為主體，人民政協(xié)可以邀請上述協(xié)商主體前來人民政協(xié)協(xié)商，或者通報(bào)情況。從協(xié)商政治實(shí)際運(yùn)作過程來看，存在的突出問題有兩個(gè)方面：

其一，各類政治協(xié)商主體發(fā)育不夠完善，各種協(xié)商形式發(fā)展不平衡，還沒有形成程序合理，環(huán)節(jié)完整的制度體系。以上海市為例，“改革開放以來上海市政協(xié)各項(xiàng)工作都走在全國前列，但是上海市在政治協(xié)商主體建設(shè)上并不充分，相對而言，政府最優(yōu)，人大其次，政黨再次，而民主黨派和人民團(tuán)體尚未真正發(fā)育，而且各政治協(xié)商主體發(fā)展?fàn)顩r并沒有呈現(xiàn)出明顯的規(guī)律性?！盵3]各類協(xié)商主體中，唯有政府的行政協(xié)商相對來說比較經(jīng)常和制度化，其他協(xié)商主體對重大決策進(jìn)行政治協(xié)商的隨意性較大。上海是人民政協(xié)工作開展得比較好的城市，尚且如此，全國其他省市政治協(xié)商建設(shè)情況可見一斑。

其二，人民政協(xié)缺乏與社會的緊密聯(lián)系的制度形式，缺乏社會影響力。人民政協(xié)由于其委員產(chǎn)生的方式和工作方式的特點(diǎn)，目前還沒有建立其起與社會發(fā)生緊密聯(lián)系的制度化機(jī)制，對社會組織和社會生活缺乏足夠的滲透力和包容力。李瑞環(huán)在1994年曾指出，人民政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的主要形式是會議。政協(xié)委員除了一年一度全體會議，幾次常委會，進(jìn)行一次視察之外，平時(shí)缺乏經(jīng)常性的聯(lián)系，也沒有什么工作可做，這樣導(dǎo)致人們政協(xié)與社會基本隔絕。他認(rèn)為應(yīng)該讓政協(xié)委員在他們所屬的界別里經(jīng)常聽到下邊的意見和建議[4]31。實(shí)踐證明，人民政協(xié)如果不能深入社會，了解民情，匯聚民意，吸納民智，就會失去作為民主政治機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)意義，人民群眾也不會對這樣的機(jī)構(gòu)有足夠的信任和信心。

（三）人民政協(xié)政治協(xié)商程序缺乏制度剛性

程序是民主運(yùn)行的規(guī)則，是民主制度剛性的保障。2005年和2006年兩個(gè)中央文件對政治協(xié)商的程序作出了原則性的規(guī)定，各地的貫徹執(zhí)行還在摸索之中，制定的協(xié)商民主程序大多并不具備科學(xué)、嚴(yán)密、規(guī)范和可操作性的特征，由此導(dǎo)致政治協(xié)商常常在實(shí)踐中流于形式，沒有在科學(xué)決策中發(fā)揮應(yīng)有的作用。具體表現(xiàn)為：一是一些黨政領(lǐng)導(dǎo)人民主執(zhí)政意識不夠強(qiáng)，遇事不愿意協(xié)商。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)對政協(xié)有“嫌麻煩”的思想，認(rèn)為改革發(fā)展的大事多、難事多，許多事情需要迅速?zèng)Q策，如果重大問題在決策之前拿到政協(xié)來協(xié)商，可能會延誤時(shí)機(jī)，影響決策效果。二是民主執(zhí)政能力不足，不懂如何協(xié)商。一些地方雖然也制定了政治協(xié)商的規(guī)范性文件，但都是形式主義和應(yīng)付上級檢查。在協(xié)商內(nèi)容上，哪些屬于協(xié)商范圍，哪些不屬于協(xié)商范圍，沒有明確規(guī)范；在協(xié)商主體選擇上，哪些事應(yīng)該與誰協(xié)商，沒有統(tǒng)一規(guī)定。在協(xié)商形式上，以邀請政協(xié)負(fù)責(zé)同志座談和通報(bào)的形式代替協(xié)商。對協(xié)商成果落實(shí)不到位，反饋不及時(shí)，束之高閣、無人問津，好比石沉大海。三是協(xié)商主體地位不平等，沒有真正的協(xié)商。參與協(xié)商的主體之間存在著實(shí)際上的地位不平等，導(dǎo)致協(xié)商的過程不是通過平等的溝通、說理和辯論，形成政策共識，而是黨委政府領(lǐng)導(dǎo)人說服參與者接受既定方案，政治協(xié)商缺乏真實(shí)性和有效性。

（四）人民政協(xié)自身組織化程度有待提高

人民政協(xié)是政治協(xié)商的組織形式，政協(xié)自身組織化水平直接關(guān)系到政治協(xié)商的質(zhì)量和效果。人民政協(xié)組織化水平不高的主要表現(xiàn)為，一是界別設(shè)置不夠合理。政協(xié)現(xiàn)由34個(gè)界別構(gòu)成，已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變遷的要求。突出表現(xiàn)為，傳統(tǒng)行業(yè)職業(yè)多多，新興社會階層少；各行各業(yè)精英人士多，普通勞動(dòng)者和草根階層代表少；退休黨政官員多，體制內(nèi)代表多，體制外代表少，政協(xié)界別無法融通民間社會組織。二是界別的劃分界限不清，如科協(xié)與科技界、共青團(tuán)和青聯(lián)屆、工商聯(lián)和經(jīng)濟(jì)界多有交叉。三是政協(xié)委員履職能力不足，界別意識不強(qiáng)，界別組織過于松散，界別代表與界別群眾聯(lián)系不夠，缺乏凝聚力，不能成為反映界別利益和呼聲的主渠道。人民政協(xié)的政治包容性不強(qiáng)，利益代表性不夠，則許多社會現(xiàn)實(shí)問題無法在政協(xié)得到協(xié)商，社會和政治各界也不愿意到人民政協(xié)進(jìn)行協(xié)商。由此削弱了人民政協(xié)自身的權(quán)威性。

二、以人民政協(xié)法治化建設(shè)突破協(xié)商決策制度瓶頸

黨的十八大在部署我國政治體制改革任務(wù)時(shí)，將健全社會主義協(xié)商民主制度作為完善國家治理體系和治理能力的戰(zhàn)略舉措，作為社會主義民主政治建設(shè)的重要方向。這是對社會主義民主政治制度在國家治理體系中戰(zhàn)略地位的深刻把握，是對當(dāng)代中國民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識深化。推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，包括兩個(gè)方面的涵義：一是將目前廣泛存在于國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會組織的協(xié)商民主形式，納入規(guī)范化、程序化軌道，提高制度化水平，使運(yùn)行更加經(jīng)常、穩(wěn)定、有效，真正成為社會主義民主的重要形式。二是將這些協(xié)商民主形式連接起來，構(gòu)建程序合理，環(huán)節(jié)完整的制度體系，發(fā)揮協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢，使得協(xié)商民主成為中國民主政治的基本形態(tài)。人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道，政治協(xié)商是最成熟和穩(wěn)定的協(xié)商民主形式。黨的十八屆四中全會提出了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)和重大任務(wù)，強(qiáng)調(diào)在立法、重大決策和司法等國家治理的環(huán)節(jié)和方面，拓寬公民有序參與立法、重大決策和司法的途徑，使民主決策的程序和機(jī)制有更加完備的法律保障，這為推進(jìn)人民政協(xié)政治協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)開辟了制度創(chuàng)新的空間，奠定了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，重點(diǎn)在于推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化。“三化”建設(shè)的關(guān)鍵在于貫徹十八屆四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的要求，提高人民政協(xié)法治化水平。

（一）在法律上明確人民政協(xié)作為國家協(xié)商機(jī)關(guān)的定位

人民政協(xié)既是黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，又是發(fā)揚(yáng)社會主義民主的一個(gè)重要平臺，是一個(gè)具有準(zhǔn)國家機(jī)關(guān)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)[5]。在發(fā)展社會主義民主的現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)作過程中，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的載體和主體的作用越來越突出，越來越重要。人民政協(xié)要充分發(fā)揮協(xié)商民主的重要渠道作用，就必須具有足夠的制度權(quán)威。如果人民政協(xié)的協(xié)商結(jié)果不具備權(quán)威性，不能對黨政部門和社會產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，協(xié)商就會流于形式，社會和政治各界也不愿意來人民政協(xié)協(xié)商。確立人民政協(xié)的制度權(quán)威，關(guān)鍵是推進(jìn)人民政協(xié)制度的法治化建設(shè)，從憲法和法律層面建立起人民政協(xié)與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度之間聯(lián)系，明確人民政協(xié)是多黨合作和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，使得根本政治制度與基本政治制度的立法水平相協(xié)調(diào)，選舉民主和協(xié)商民主兩種重要的民主形式名至實(shí)歸。依法治國的本質(zhì)就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把社會發(fā)展的要求和人民的意志上升為法律，在現(xiàn)代國家治理過程中，體現(xiàn)法律的權(quán)威，國家制度的權(quán)威。黨的十八大報(bào)告為人民政協(xié)在政治體系中正式定位提供了契機(jī)，我們要運(yùn)用這個(gè)契機(jī)，從憲法和法律上確立人民政協(xié)在國家政治體系中的定位。綜合各種研究成果，我們建議從國家民主運(yùn)行的視角給予統(tǒng)一戰(zhàn)線在政治體系中一個(gè)明確定位：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下與政黨機(jī)關(guān)并立的民主協(xié)商機(jī)關(guān)[6]。一方面要明確人民政協(xié)是國家機(jī)關(guān)，是社會主義民主的重要形式，另一方面要明確人民政協(xié)作為國家機(jī)關(guān)能夠與政治體系中的政黨、政府、人大和司法系統(tǒng)以及各界社會力量進(jìn)行廣泛全而的協(xié)商。這樣有助于明確人民政協(xié)協(xié)商主體地位，增強(qiáng)政治協(xié)商的權(quán)威性，切實(shí)有效地發(fā)揮協(xié)商民主的重要渠道作用。

（二）探索人民政協(xié)與各類社會和基層組織制度化聯(lián)系機(jī)制，形成廣泛多層的協(xié)商制度體系

民主是一種決策機(jī)制，決策的科學(xué)性、有效性來自決策程序的權(quán)威、合法和公正，同時(shí)來自參與者所具有的利益相關(guān)性、代表性和廣泛性。人民政協(xié)政治協(xié)商的決策公信力，一方面取決于人民政協(xié)制度本身的權(quán)威性，另一方面取決于它作為政治協(xié)商的主體和載體，容納政治參與的廣泛性和代表性。如果政治協(xié)商只是體制內(nèi)循環(huán)，人民政協(xié)不能全面代表多元化的社會利益，不能夠使社會和公眾的要求輸入決策過程，那么政治協(xié)商就缺乏足夠的權(quán)威性。因此，加強(qiáng)人民政協(xié)同社會的聯(lián)系是自身組織建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。

建立人民政協(xié)與社會組織和基層組織制度化聯(lián)系，可以從探索人民政協(xié)與社會自發(fā)產(chǎn)生的非程序性的協(xié)商有機(jī)復(fù)合的形式。例如：一是把人民政協(xié)政治協(xié)商與勞資協(xié)商有機(jī)結(jié)合起來。可以通過政協(xié)委員作為公正的第三方介人勞資協(xié)商，或者人民政協(xié)作為協(xié)商主體推動(dòng)，勞資雙方協(xié)商，以程序化協(xié)商提升社會自發(fā)產(chǎn)生的協(xié)商的效能。二是把人民政協(xié)政治協(xié)商與商會和行業(yè)協(xié)會協(xié)商有機(jī)結(jié)合起來。把行業(yè)協(xié)會納入到政協(xié)界別而進(jìn)行界別協(xié)商，或者推動(dòng)人民政協(xié)成為商會和行業(yè)協(xié)會與黨政領(lǐng)導(dǎo)溝通協(xié)商的重要平臺。三是把人民政協(xié)政治協(xié)商與公民自治和基層社會組織協(xié)商有機(jī)結(jié)合起來。在社區(qū)設(shè)立政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)室、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立政協(xié)工委、派駐社區(qū)政協(xié)聯(lián)絡(luò)員、政協(xié)委員進(jìn)人社區(qū)各界人士代表大會甚至擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等形式嵌入到居民自治協(xié)商[4]31。除此之外，還要根據(jù)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會沖突比較激烈，群體性事件高發(fā)多發(fā)的態(tài)勢，創(chuàng)造新的協(xié)商形式，配合地方政府開展專題協(xié)商，引導(dǎo)公民理性維權(quán)，真正發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主重要渠道作用。

（三）規(guī)范政治協(xié)商程序，提高政治協(xié)商實(shí)效性

程序是協(xié)商民主制度穩(wěn)定有效運(yùn)作的保障。人民政協(xié)政治協(xié)商的制度化建設(shè)，除了提高人民政協(xié)作為協(xié)商主體的權(quán)威，增強(qiáng)人民政協(xié)聯(lián)系社會的能力之外，規(guī)范協(xié)商程序，提高協(xié)商質(zhì)量，也是一項(xiàng)非常重要的制度建設(shè)。從各地實(shí)踐來看，規(guī)范協(xié)商程序需要把握一些幾個(gè)環(huán)節(jié)。

一是保證協(xié)商主體在協(xié)商過程中地位平等的程序。協(xié)商民主是一種對話、溝通、審議、交流的民主決策形式，協(xié)商主體的平等是基本的前提。因此，在協(xié)商民主的程序設(shè)計(jì)上，要充分考慮協(xié)商主體平等性的內(nèi)在要求，提供相應(yīng)的協(xié)商主體地位平等、信息平等、機(jī)會平等的程序保障。這樣才能使平等協(xié)商的意義在決策過程中凸顯出來，達(dá)到博彩眾長，集思廣益的目的。

二是明晰協(xié)商決策范圍和內(nèi)容的程序。從各地頒布的政治協(xié)商規(guī)定來看，普遍存在的問題是對于什么需要協(xié)商、什么不需要協(xié)商、什么必須協(xié)商，缺乏足夠詳細(xì)的規(guī)定，大多是轉(zhuǎn)發(fā)了中央2005年和2006年兩份文件的相關(guān)內(nèi)容。目前，廣州市和廣東省的探索走在全國的前列，對于協(xié)商內(nèi)容作了比較詳細(xì)和明確的規(guī)定，并一直堅(jiān)持付之實(shí)踐，這樣的經(jīng)驗(yàn)值得其他省市借鑒。一般來說，擬進(jìn)入?yún)f(xié)商議程的內(nèi)容應(yīng)該包括：⑴提請同級黨的代表大會和黨委的重要文件。⑵黨委、政府提出的有關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)等涉及全局性的重要決策和重要安排。⑶政府工作報(bào)告、人民法院和人民檢察院工作報(bào)告。⑷國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃及年度計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算和調(diào)整預(yù)算。⑸城市總體規(guī)劃及其他重要規(guī)劃、行政區(qū)劃的重大調(diào)整方案。⑹政府重大投資項(xiàng)目和建設(shè)項(xiàng)目決策。⑺對外開放和外事方面的重要事務(wù)。⑻關(guān)系人民群眾生活和切身利益的教育、衛(wèi)生、就業(yè)、勞動(dòng)和社會保障等方面的重要決策。⑼重要的地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案。⑽黨委提出的黨委、人大、政府、政協(xié)以及法院、檢察院的重要人事安排的建議人選及其他重要人事安排。⑾愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線和政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)。⑿黨委、人大、政府、政協(xié)認(rèn)為需要協(xié)商的其他重要問題。對于協(xié)商內(nèi)容中的“重要決策”、“重要安排”、“重大事項(xiàng)”、“重要人事任免”等，要制定篩選規(guī)則，明確其重要性、重大性的數(shù)量指標(biāo)。如投資、市政建設(shè)和民生建設(shè)的數(shù)額、規(guī)模指標(biāo)，重要人事任免的行政級別指標(biāo)等等。明確的篩選規(guī)則能夠防止重大事項(xiàng)的遺漏，又不讓非重大事項(xiàng)啟動(dòng)協(xié)商程序，浪費(fèi)行政資源。

三是協(xié)商形式程序與步驟的程序安排。人民政協(xié)的政治協(xié)商有明確的流程，基本程序是確定協(xié)商議題、確定協(xié)商主體、確定協(xié)商的時(shí)間、召集主體通報(bào)協(xié)商議題、確定協(xié)商之前的準(zhǔn)備時(shí)限、進(jìn)行協(xié)商準(zhǔn)備、確定協(xié)商形式、具體進(jìn)行協(xié)商、協(xié)商意見辦理和反饋等環(huán)節(jié)。只有通過這種制度化、規(guī)范化、程序化的設(shè)計(jì)，才能夠避免和解決協(xié)商民主活動(dòng)中存在的隨意性問題。

四是協(xié)商監(jiān)督的程序。要在人民政協(xié)各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)制度中制定對協(xié)商結(jié)果的監(jiān)督檢查、督促查辦、評估評價(jià)的內(nèi)容和要求，明確規(guī)定執(zhí)行協(xié)商結(jié)果應(yīng)該負(fù)有的責(zé)任以及懲處方式，建立對制度的考評機(jī)制，樹立協(xié)商決策制度的權(quán)威性，并以此培養(yǎng)尊重政治協(xié)商民主制度和程序的法治文化、民主文化、制度文化。

（四）推動(dòng)人民政協(xié)自身建設(shè)的創(chuàng)新

人民政協(xié)章程規(guī)定政協(xié)委員是政治協(xié)商的主體，政協(xié)委員的政治素養(yǎng)，專業(yè)能力、責(zé)任意識，擔(dān)當(dāng)精神是做好政治協(xié)商工作的主體保障。提高政協(xié)委員的履職能力，需要我們在界別設(shè)置、選人方式、干部管理體制和培訓(xùn)機(jī)制上進(jìn)行一系列制度創(chuàng)新。提升政協(xié)委員利益代表的廣泛性，多元性，包容性，提升委員的履職能力，從而為決策科學(xué)化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一是完善界別設(shè)置，保證各界別代表比例的協(xié)調(diào)。根據(jù)社會結(jié)構(gòu)、社會階層的變化，調(diào)整代表設(shè)置，合理確定政協(xié)委員中領(lǐng)導(dǎo)干部、專家學(xué)者、兩新階層人士、基層群眾的結(jié)構(gòu)比例。適當(dāng)增加基本社會階層的代表，如反映普通農(nóng)民群眾心聲和利益的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民界的代表，反映低收入和貧困階層即弱勢群體呼聲的代表，保證界別代表比例的協(xié)調(diào)。

二是創(chuàng)新政協(xié)委員產(chǎn)生機(jī)制，適當(dāng)引入選舉制。在確立政協(xié)委員的擬邀請人選時(shí)，要建立黨委組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門與政協(xié)之間的聯(lián)合舉薦機(jī)制，適當(dāng)引入公推直選機(jī)制。通過政協(xié)的參與和公平的競爭，讓委員真正成為本黨派和本界別的代表，這樣既有助于保證高水平、高素質(zhì)和有高度政治責(zé)任感的人有機(jī)會成為政協(xié)委員，又有助于增強(qiáng)人民政協(xié)對民意的整合與表達(dá)功能。

三是創(chuàng)新干部管理體制，實(shí)行黨委、政府與政協(xié)機(jī)關(guān)之間干部的雙向流動(dòng)。當(dāng)前的干部管理體制中干部流動(dòng)的軌跡主要是從黨委和政府流向政協(xié)的單向流動(dòng)。為了增強(qiáng)人民政協(xié)工作的活力與創(chuàng)造性，需要改變這種干部單向流動(dòng)的機(jī)制，將一部分年輕干部安排在政協(xié)工作，把政協(xié)機(jī)關(guān)作為干部儲備和培養(yǎng)基地。在人民政協(xié)得到培養(yǎng)和鍛煉，并將其中的優(yōu)秀者輸送到各級黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位。這樣一方面有利于發(fā)揮年輕人的聰明才智和創(chuàng)造性才能。為政協(xié)工作注入新的活力；另一方面也讓年輕干部在政協(xié)協(xié)商民主的政治機(jī)構(gòu)中，培養(yǎng)作為領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備的民主素質(zhì)，為今后走向黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四是創(chuàng)新政協(xié)委員培訓(xùn)機(jī)制，提高政協(xié)委員的履職能力。發(fā)揮黨校、行政學(xué)院和社會主義學(xué)院干部培訓(xùn)的主渠道作用，有計(jì)劃有目標(biāo)地對政協(xié)委員進(jìn)行集中培訓(xùn)和輪訓(xùn)，重點(diǎn)加強(qiáng)人民政協(xié)的理論與實(shí)踐、協(xié)商民主的理論與實(shí)踐、政協(xié)委員的政治素養(yǎng)與職業(yè)倫理以及現(xiàn)代決策技術(shù)等方面知識、素質(zhì)和能力訓(xùn)練，有效提高政協(xié)委員的履職能力。

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責(zé)任編輯 張忠友