多元治理視角下在華外國商會制度研究

陳曉春　袁雨晴

摘 要：我國政府對在華外國商會的管理主要依據(jù)是1989年頒布并實施的《外國商會管理暫行辦法》，隨著時間的推移和社會的發(fā)展，這部法規(guī)已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實之需。通過對在華外國商會管理制度現(xiàn)狀的審視，發(fā)現(xiàn)我國在注冊、財稅、監(jiān)管三個方面存在不同程度的制度困境。適應(yīng)多元治理的需要，亟需在廢除雙重管理體制、制定稅收優(yōu)惠政策、引入第三方監(jiān)管評估機(jī)構(gòu)等方面加強(qiáng)對在華外國商會管理的制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：在華外國商會；多元治理；管理制度

中圖分類號：C912.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）06-0080-04

在全球化浪潮和自由結(jié)社運(yùn)動的推動下，非政府組織在世界各國的社會、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。在華外國商會是境外非政府組織的一個重要類別，隨著境外非政府組織數(shù)量的增加、活動范圍的擴(kuò)大以及影響力的遞增，規(guī)范其發(fā)展勢在必然。然而，從國內(nèi)的理論與實踐來看，中央政府對在華外國商會的管理，目前主要依據(jù)的是《外國商會管理暫行規(guī)定》（1989年）、《基金會管理條例》（2004年）兩部法規(guī)，不僅相應(yīng)的法律法規(guī)存在諸多缺陷，而且其管理的力度和強(qiáng)度也不足。黨的十八屆三中全會指出，要創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力，“加強(qiáng)對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開展活動”。在此時代背景下，探索境外非政府組織的管理制度創(chuàng)新，具有重要的理論和實踐意義。本文結(jié)合多元化社會治理理論，以在華外國商會的現(xiàn)行管理制度為切入點，通過歸納其管理制度的現(xiàn)狀并分析其制度困境，從而提出突破在華外國商會管理制度困境的思考。

一、在華外國商會管理的現(xiàn)狀分析

20世紀(jì)80年代掀起的全球性結(jié)社革命，給非政府組織帶來了發(fā)展契機(jī)，商會作為NGO的重要組成部分，也開始在國際舞臺上扮演重要角色。中國在改革開放的推動下，迅速卷入全球化發(fā)展浪潮，吸引了大批外資企業(yè)來我國進(jìn)行投資和貿(mào)易。隨著外企數(shù)量和外籍務(wù)工人員日益增多，他們迫切地需要一個既能表達(dá)和維護(hù)合法權(quán)益、又能與中國政府進(jìn)行溝通的團(tuán)體。而經(jīng)過四百多年的發(fā)展，商會是一個很好的歷史選擇。2001年中國加入WTO，外國商會借此機(jī)會得以迅速發(fā)展，在我國經(jīng)濟(jì)外交舞臺上發(fā)揮了重要作用。

在華外國商會最早可追溯到1915年上海美國商會的成立。然而縱觀我國政府對在華外國商會的管理歷程，卻泛善可陳：從1915年外國商會的初次登臺至今一個世紀(jì)的時間里，只有1989年中央政府出臺的《外國商會管理暫行規(guī)定》（已下簡稱《規(guī)定》）一部專業(yè)性法規(guī)，且其立法層次不高，尚沒有上升到法律的高度。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，《規(guī)定》遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于在華外國商會的發(fā)展和管理實踐的需要。2010年《云南省規(guī)范境外非政府組織活動暫行規(guī)定》的出臺，是地方性法規(guī)的突破，提出了活動備案制的管理新視角。但由于我國政府對在華外國商會實行的是“一國一會”的注冊原則，導(dǎo)致大量商會無法取得合法身份，從而給商會的統(tǒng)計和管理帶來了諸多難題。據(jù)民政部官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，目前只有19家外國商會和1個地區(qū)商會（香港）在民政部登記注冊，其余大量境外商會組織游離于政府監(jiān)管之外。

二、在華外國商會管理的制度困境

1989年《規(guī)定》的出臺，把在華外國商會的管理納入了法制軌道，《規(guī)定》對在華外國商會的成立、人員、活動、監(jiān)督均作出了相應(yīng)規(guī)定。然而，我國計劃經(jīng)濟(jì)時期遺留下來的“全能政府”觀導(dǎo)致政府對公共事務(wù)進(jìn)行直接管理，極大地縮小了在華外國商會的自治空間，其發(fā)展受到阻礙。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國際環(huán)境的變化，政府的單向管理與一成不變的管理制度已不能適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境，不僅導(dǎo)致在華外國商會遭遇發(fā)展瓶頸，同時也給我國政府的管理活動帶來了難題。在此，根據(jù)管理制度的一般范式，結(jié)合我國政府對在華外國商會的管理實踐，從注冊、財稅、監(jiān)管三個方面分別討論其管理的制度困境。

（一）注冊管理困境

我國目前實行“一國一會”的注冊原則，地方性外國商會的登記管理尚未出臺明確的法規(guī)，因此許多商會無法獲得合法身份。這樣一來就會帶來以下幾個問題：從全國的角度來說，第一，商會既無合法身份，政府就無從對其活動進(jìn)行管理和規(guī)制，管理缺位將在客觀上為不法活動提供制度空間，也導(dǎo)致財稅制度和監(jiān)管制度難以實施；第二，“一國一會”原則給商會冠名帶來不便，給地方商會間的互利合作帶來不便；第三，無法獲得合法身份的商會以成立企業(yè)、或注冊為民辦非企業(yè)等方式存在，對其營利性質(zhì)難以判別，造成管理困難。從地方的角度來說，我國正處在變革時期，政策更新的頻率很快，地方法規(guī)也會出現(xiàn)差異，由此帶來的地區(qū)性政策差異不僅影響了政府相關(guān)部門對商會的管理，也對商會的跨區(qū)域合作產(chǎn)生了不利影響。

（二）財稅管理困境

《規(guī)定》中沒有對在華外國商會的稅收優(yōu)惠政策做出規(guī)定，然而商會作為非營利組織的一種類別，非營利性將其與企業(yè)區(qū)分開來，在財稅管理方面具有其特殊性。在我國財稅制度與合法身份息息相關(guān)，組織的合法登記是開展財稅管理的必要條件。然而，由于商會登記制度的不規(guī)范，財稅管理面臨以下難題：首先，我國對非營利組織的稅法體制并不完善，在管理活動中需要主管部門與商會進(jìn)行不斷交涉，產(chǎn)生了大量的管理成本；其次，商會以何種名義登記注冊存在稅收差別：如以社團(tuán)名義登記注冊可以免稅，而以民辦非企業(yè)名義注冊則需要交稅，這樣一來收稅與否的判定需要耗費(fèi)大量的精力；再次，商會作為非營利組織雖不進(jìn)行營利活動，但仍需經(jīng)費(fèi)維持其組織運(yùn)轉(zhuǎn)，部分商會雖有會費(fèi)支撐，但除掉成本外的利潤若需繳稅，則會限制組織自身發(fā)展。目前，我國稅務(wù)部門對已注冊的在華外國商會所進(jìn)行的活動和印刷品收稅，限制了商會活動的開展[1]，從而使政府和商會都陷入兩難的境地。

（三）監(jiān)督管理困境

監(jiān)管制度的困境體現(xiàn)在三方面：一是監(jiān)管主體的雙重性，二是缺少第三方機(jī)構(gòu)的介入，三是政府與商會之間缺乏互動。在目前的管理體制中，我國政府對在華外國商會實行的是雙重管理，其登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位是兩個不同的行政單位[2]。在該體制下，一個外國商會要獲得合法登記，必須找到經(jīng)國家授權(quán)的對應(yīng)業(yè)務(wù)主管單位獲得批準(zhǔn)，然后還要獲得登記管理機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)[3]?，F(xiàn)行的管理體制本身就有權(quán)責(zé)不明晰的缺陷，不利于政府管理和商會發(fā)展。此外，政府相關(guān)部門主管商會的管理和評估活動，在專業(yè)能力、精力、效率方面都不如獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)有優(yōu)勢。第三方機(jī)構(gòu)的缺位導(dǎo)致管理活動公信力不高，且在現(xiàn)行的政府—商會的單向管理模式中缺乏權(quán)力制衡。此外，我國政府由于掌管了在華外國商會的管理大權(quán)，官本位思想導(dǎo)致形成了一種“上對下”的管理關(guān)系，二者并未形成良性互動關(guān)系，這樣不僅不利于商會自治積極性的提高，更不利于政府為商會提供服務(wù)。

三、多元化社會治理視角下商會管理制度探索

奧斯特羅姆的多中心治理理論開辟了公共事務(wù)治理的新途徑，也成為20世紀(jì)90年代“治理”理論風(fēng)潮的思想淵源。隨著我國民主化進(jìn)程的不斷加深、共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的不斷提高以及政治體制改革的不斷深化，政府由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變已成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。在此背景下，多元化社會治理這一具有中國特色的治理模式成了改革的一劑良方?，F(xiàn)代社會由于權(quán)力和利益的分化，形成了多中心的局面，政府獲取民眾支持的方式正在由集權(quán)型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型。顧名思義，多元化社會治理指的是政府通過與企業(yè)、社團(tuán)進(jìn)行協(xié)商，提供多渠道的參與機(jī)制，共同對公共事務(wù)進(jìn)行治理。它摒棄了傳統(tǒng)治理中政府統(tǒng)攬一切的弊端，以公共利益最大化為導(dǎo)向，追求公共責(zé)任的實現(xiàn)與均攤。黨的十八大所提倡的民主公平價值觀，正是與多元化社會治理的核心價值相契合的。

從發(fā)達(dá)國家的管理經(jīng)驗來看，其建立的政府、企業(yè)和商會三方協(xié)同管理的“伙伴型”合作機(jī)制為商會職能作用的發(fā)揮提供了制度空間。對政府來說，利用商會的“相互合作、自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的協(xié)作協(xié)調(diào)功能，可以降低政府的監(jiān)督和度量的成本，彌補(bǔ)政府能力的缺陷和不足[4]。因此，在多元治理視角下，我國政府對在華外國商會的管理必須革除以前的全面管理方式，從劃槳轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫妗ㄟ^完善法律體系，引導(dǎo)商會在合法的范圍內(nèi)充分實行行業(yè)自律，從而轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。此外，政府與商會二者不能形成權(quán)力制衡，不僅管理成本高，也易產(chǎn)生尋租空間，故需引入第三方機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督管理，轉(zhuǎn)移監(jiān)管職能，不僅降低政府的管理成本、也創(chuàng)造了良性管理環(huán)境、提供公眾參與途徑以及提高公信力。

總之，將多元治理理論運(yùn)用于在華外國商會的管理實踐，其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下兩點：一是有利于形成管理主體的多元化，打破傳統(tǒng)的政府—商會單向管理模式，建立政府—商會—第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的多元制衡模式；二是有利于實現(xiàn)管理方式的多元化，打破政府全面的直接管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)、商會自治、第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督的管理模式，三者各司其職、權(quán)責(zé)明晰，以規(guī)避責(zé)任推諉的現(xiàn)象。

四、多元治理視角下在華商會管理制度的突破

（一）完善相關(guān)的法規(guī)體系。當(dāng)務(wù)之急是盡快補(bǔ)充和修訂《外國商會管理暫行規(guī)定》，同時鼓勵地方性法律法規(guī)的制定，構(gòu)建完善法律支撐體系?，F(xiàn)行的《規(guī)定》作為中央政府對在華外國商會管理的總綱，并不能為當(dāng)下的商會發(fā)展提供一個良性約束，過時的制度反而限制了商會的發(fā)展，也給政府主管部門帶來了管理難題。此外，由于外國商會在華的活動具有地理位置相對集中的特點，如在上海、北京、廣東等地十分活躍，因此加強(qiáng)地方性法規(guī)的建設(shè)也具有重要意義?！对颇鲜∫?guī)范境外非政府組織活動暫行規(guī)定》是一個很好的范例，在中央政府統(tǒng)籌的前提下，規(guī)定了境外NGO的準(zhǔn)入備案機(jī)關(guān)為省民政廳、活動備案機(jī)關(guān)為省外事辦、指導(dǎo)單位為省直有關(guān)部門，并對備案制的展開做出了詳細(xì)的規(guī)定。因此，我國政府對在華外國商會的管理制度改革中，應(yīng)該重視中央與地方的合作，形成中央政府統(tǒng)籌兼顧，地方政府合作協(xié)調(diào)的局面，這樣一來不僅減輕了中央政府的負(fù)擔(dān)，同時適當(dāng)放權(quán)也提高了地方政府的積極性，實現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置。

在華外國商會管理制度的創(chuàng)新要點有三：首先，在改革思路上，應(yīng)根據(jù)多元化社會治理的要求，形成政府部門—在華外國商會—第三方評估組織為主體的制衡機(jī)制，實現(xiàn)政府從“管理”到“治理”的突破，由原本全方位的政策管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制引導(dǎo)，給予在華外國商會更多的自治空間[4]。三大主體參與管理能有效發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢，達(dá)到高效的資源配置，同時也營造了組織自律發(fā)展的氛圍，將有利于實現(xiàn)政府部門與在華外國商會的雙贏。其次，在改革的內(nèi)容方面也應(yīng)該多元化，不僅要涵蓋注冊、財稅、監(jiān)管這三大方面，還要兼顧在華外國商會的長期發(fā)展和商會間合作，創(chuàng)造穩(wěn)定發(fā)展氛圍、有效規(guī)避管理風(fēng)險。再次，在改革的手段上也應(yīng)體現(xiàn)多元化，如學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗，重視商會立法、引入第三方機(jī)構(gòu)；在具體管理活動中可以通過個案分析借鑒國內(nèi)外的管理技術(shù)。具體來說，管理制度的突破仍需從注冊、財稅、監(jiān)管三方面出發(fā)。

（二）在注冊管理中逐步廢除雙重管理制度，統(tǒng)一注冊登記與業(yè)務(wù)主管部門，并推行登記與備案相結(jié)合、分級管理與屬地管理相結(jié)合的制度。

隨著越來越多的外國商會在華成立，“一國一會”的注冊原則已不能滿足現(xiàn)實之需。為加強(qiáng)政府規(guī)制、推動商會發(fā)展，首先可以通過分級管理和屬地化管理的方法來取代。分級管理方式是指根據(jù)實際業(yè)務(wù)范圍對在華外國商會進(jìn)行分級，劃分為跨?。ɑ蛑陛犑?、自治區(qū)）活動商會和非跨?。ɑ蛑陛犑?、自治區(qū)）活動商會，前者由民政部統(tǒng)一管理，后者由屬地民政部門管理。該管理模式把高度集中在民政部的權(quán)力下放到?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）級民政部門，實現(xiàn)了管理主體的多元化與權(quán)力的優(yōu)化配置。其次，可推廣登記制和備案制相結(jié)合的管理方式：對于規(guī)模大、信譽(yù)高的外國商會，必須到民政部門進(jìn)行登記注冊；而規(guī)模小、活動范圍窄的外國商會則通過備案登記進(jìn)行合法活動[5]。再次，應(yīng)取消雙重管理制度，做到“誰登記、誰主管”，規(guī)避管理中責(zé)任推諉現(xiàn)象，明晰權(quán)責(zé)[6]?？偠灾?，注冊管理制度作為準(zhǔn)入門檻和管理基石，是管理制度最重要的環(huán)節(jié)，也是規(guī)范財稅和監(jiān)管的必要前提。

（三）在稅收管理中要明確商會性質(zhì)，推行活動報告制度，以便對非營利活動給予適當(dāng)寬松的稅收優(yōu)惠政策。

財稅管理制度改革的主要內(nèi)容包括稅收優(yōu)惠政策的制定、財務(wù)審計制度的推行。根據(jù)上文論述，在華外國商會由于在登記注冊環(huán)節(jié)管理缺位，在稅收優(yōu)惠政策制定時就需要耗費(fèi)大量的行政成本，因此改革突破點必須是完善注冊管理制度。規(guī)范注冊制度后，應(yīng)該適當(dāng)放松對在華外國商會的稅收優(yōu)惠政策，對于非營利性質(zhì)的商會活動應(yīng)予以免稅，提高商會活動的積極性。由于商會活動性質(zhì)定位較復(fù)雜，因此可以推行活動報告制度，以便稅收優(yōu)惠政策的制定。此外，還應(yīng)規(guī)范財務(wù)審計制度，主管部門或第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)定期對在華外國商會的活動和財務(wù)進(jìn)行審查，并利用互聯(lián)網(wǎng)做好信息公開工作，提高公信力。

（四）在監(jiān)督管理中引入獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立起權(quán)力制衡機(jī)制，同時要重新定位政府與商會間的關(guān)系，建立對話機(jī)制。

首先，要引入第三方機(jī)構(gòu)參與評估。多方協(xié)商與制衡以追求公共利益最大化是多元化社會治理的核心理念，獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)在監(jiān)管能力、成本上都較政府部門有優(yōu)勢。近年來我國政府部門和非營利組織出現(xiàn)了嚴(yán)重的信譽(yù)危機(jī)，第三方機(jī)構(gòu)嶄露頭角并發(fā)揮了重要的作用，作為公信力的重要來源能夠?qū)φ芾矸绞竭M(jìn)行彌補(bǔ)。其次，要強(qiáng)化在華外國商會的自我管理。一方面要建立健全活動開展報告制度，各類商會應(yīng)在活動開展之前將擬開展的活動內(nèi)容、范圍等主動向主管部門報告，以利于主管部門的監(jiān)管，另一方面政府部門應(yīng)引導(dǎo)商會依法開展活動，推動自律機(jī)制的建立。再次，要重新定位政府與商會間的關(guān)系，打破“上對下”的官本位觀念，營造平等、互利的氛圍，建立有效的對話機(jī)制，實現(xiàn)共同發(fā)展。

（五）充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)管理過程的信息公開

當(dāng)前，熱門的自媒體平臺微博中已經(jīng)開始出現(xiàn)在華外國商會的官方身影，如中國美國商會、中國澳大利亞商會等。官方微博通過發(fā)布商會的聯(lián)系方式和舉辦的活動，不僅擴(kuò)大商會在華的影響力，更使公眾有便捷的渠道與之產(chǎn)生交互。這也為我國政府提供了創(chuàng)新視角，在構(gòu)建與完善在華外國商會管理制度時，通過網(wǎng)絡(luò)平臺及時發(fā)布最新資訊，對信息的公開和透明具有重要的作用。

綜上所述，我國政府對在華外國商會的管理中最大的癥結(jié)在于全面管制，政府的統(tǒng)管不僅沒有成熟的法律體系支撐，也沒有詳盡的分類管理，更沒有與之制衡的三方機(jī)構(gòu)。在此情況下，在華外國商會受制度限制，自身發(fā)展遭遇瓶頸，我國政府也面臨管理困境。針對這一現(xiàn)狀，從多元社會治理的角度出發(fā)，實現(xiàn)中央—地方政府的補(bǔ)充與協(xié)調(diào)，同時呼吁引入多元主體，從而形成“政府—商會—監(jiān)管機(jī)構(gòu)”三者相互獨(dú)立、相互制約的管理機(jī)制，不僅鞏固了政府統(tǒng)籌兼顧的引導(dǎo)作用，同時也為商會提供了充分自治的空間，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的引入也將降低成本、提高效率。

從多元化社會治理角度來分析我國政府對在華外國商會的管理制度的困境與突破；從學(xué)術(shù)上來說是新公共管理理論與多中心治理理論的運(yùn)用與實踐；從實踐上來說，改革該管理制度是完善國家治理體系、實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

參考文獻(xiàn)

[1]韓俊魁.外國商會在中國的發(fā)展與治理模式比較[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2012（1）：172-180.

[2]王 名，賈西津.中國非營利組織：定義、發(fā)展與政策建議[C].2006年度中國汽車摩托車配件用品行業(yè)年度會議，2006.

[3]崔 晶.越南對外國非政府組織的管理模式及對中國的啟示[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2010（6）：127-134.

[4]湯蘊(yùn)懿，唐興霖.商會網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建及分析——以上海外國商會為研究對象[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2007（3）：73-77.

[5]王青君.境外在華商會發(fā)展現(xiàn)狀、困境及對策分析[J].中國非營利評論，2011（2）：116-132.

[6]陳曉春，施卓宏.在華境外非政府組織的分類管理探析[J].中國行政管理，2014（3）：51.

責(zé)任編輯 凌經(jīng)球