邱格屏，皮藝軍，陳 波

(1．華東政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，上海200042;

2．中國(guó)政法大學(xué)青少年犯罪與少年司法研究中心，北京100088)

上海城市社區(qū)治安防控系統(tǒng)建設(shè)調(diào)研報(bào)告

邱格屏1，皮藝軍2，陳 波1

(1．華東政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，上海200042;

2．中國(guó)政法大學(xué)青少年犯罪與少年司法研究中心，北京100088)

城市社區(qū)治安防控系統(tǒng)建設(shè)是社區(qū)防控體系的重要部分。上海市在城市社區(qū)治安防控系統(tǒng)建設(shè)中充分利用作為正規(guī)力量的公安機(jī)關(guān)，積極聯(lián)合半正規(guī)力量，如街道辦、居委會(huì)、小區(qū)物業(yè)、保安等，發(fā)揮非正規(guī)力量，如平安志愿者、居民治安員等的作用進(jìn)行多方面、多層次防控，取得了非常好的效果，無(wú)論是治安現(xiàn)狀還是警民關(guān)系都得到居民的認(rèn)可。但是，由于警力相對(duì)不足，有些問(wèn)題的解決仍然需要有突破性的思路。

城市社區(qū);治安防控系統(tǒng);社區(qū)防控體系;民眾參與

一、研究目的

本研究聚焦于上海城市社區(qū)治安防控系統(tǒng)建設(shè)的效果，總體考察目前的城市社區(qū)防控系統(tǒng)是否高效、可持續(xù)程度如何等方面。具體而言，包括以下四個(gè)方面。

(一)系統(tǒng)評(píng)估城市社區(qū)治安狀況及其影響因素

1．評(píng)估城市社區(qū)治安狀況

對(duì)城市社區(qū)治安防控進(jìn)行研究應(yīng)當(dāng)采取系統(tǒng)論，將城市社區(qū)治安的各個(gè)因素都放入社會(huì)治安防控的整個(gè)系統(tǒng)中進(jìn)行研究。系統(tǒng)論方法有四條基本原則:整體性原則、相關(guān)性原則、最優(yōu)化原則和動(dòng)態(tài)性原則[1]。從宏觀層面上評(píng)估城市社區(qū)治安狀況對(duì)于深入研究城市社區(qū)治安防控有著重要的意義。

整體性原則要求將城市社區(qū)治安防控視為有機(jī)整體。由于調(diào)研中采取的是由點(diǎn)到面的方式，對(duì)微觀層面的具體問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研、分析個(gè)別現(xiàn)象，然后由點(diǎn)到面，形成對(duì)宏觀治安狀況的認(rèn)識(shí)。調(diào)研中的具體問(wèn)題也要回歸到城市社區(qū)治安狀況的總體中進(jìn)行檢驗(yàn)。個(gè)別問(wèn)題的分析更離不開(kāi)城市社區(qū)治安狀況這一整體。

相關(guān)性原則要求在調(diào)研過(guò)程中，要發(fā)現(xiàn)城市社區(qū)治安防控各個(gè)因素之間的聯(lián)系，不能孤立地看待任何一個(gè)治安防控的因素。解決城市社區(qū)治安防控問(wèn)題時(shí)也不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)不同因素之間的聯(lián)系，通過(guò)減弱、消除和增強(qiáng)這些聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治安防控任務(wù)。

最優(yōu)化原則要求城市社區(qū)治安防控要達(dá)到有序、正常的狀態(tài)，必須將各個(gè)因素進(jìn)行整合，合理地配置城市社區(qū)治安防控的各種資源。例如，在一段時(shí)期內(nèi)，為了解決特定的治安問(wèn)題，警力的配置要有所偏重。但是，這種偏重是以不影響公安機(jī)關(guān)日常工作的有序性為前提的。

動(dòng)態(tài)性原則要求對(duì)城市社區(qū)治安防控的內(nèi)、外部條件變化有所把握，探索系統(tǒng)變化的方向和趨勢(shì)。通過(guò)對(duì)城市社區(qū)治安狀況的系統(tǒng)評(píng)估，可以歸納出城市社區(qū)治安變化的趨勢(shì)。進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)城市社區(qū)治安狀況變化的動(dòng)因。這些動(dòng)因包含各個(gè)方面的內(nèi)容，可能是技防、人防，也可能是社會(huì)總體環(huán)境的變化。

因此，在調(diào)研過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從城市社區(qū)治安的各個(gè)角度出發(fā)，梳理其中存在的問(wèn)題，系統(tǒng)地評(píng)估城市社區(qū)治安狀況。這是研究城市社區(qū)治安防控問(wèn)題的首要問(wèn)題。

2．探究社區(qū)治安防控的影響因素

城市社區(qū)治安問(wèn)題不可能單純地只是某一方面的問(wèn)題，其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口素質(zhì)、法治環(huán)境等各個(gè)方面都有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。然而這種聯(lián)系又具有復(fù)雜性。具體的城市社區(qū)治安問(wèn)題的產(chǎn)生原因，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“多因一果”或“一因多果”的現(xiàn)象。在解決具體的治安問(wèn)題時(shí)，往往解決了某一方面的問(wèn)題就能夠預(yù)防一系列的違法犯罪問(wèn)題，或者需要多管齊下才能夠解決某一個(gè)問(wèn)題。

影響城市社區(qū)治安的因素與城市社區(qū)治安問(wèn)題發(fā)生的聯(lián)系本身就很復(fù)雜。城市社區(qū)治安防控工作有其區(qū)別于打擊違法犯罪的特點(diǎn)。首先，治安防控具有事先性。要在違法犯罪現(xiàn)象尚未發(fā)生之前就能夠消除隱患。其次，城市社區(qū)治安防控具有偶然性。違法犯罪雖然是社會(huì)中必然發(fā)生的一種現(xiàn)象，但是其何時(shí)發(fā)生、在哪里發(fā)生、以何種方式發(fā)生都不確定。城市社區(qū)治安防控針對(duì)的對(duì)象就是這些帶有偶然性的違法犯罪現(xiàn)象，其本身就帶有一定的偶然性。再次，城市社區(qū)治安防控效果具有隱蔽性。消除城市社區(qū)治安防控的影響因素，是否一定會(huì)減少或消除城市社區(qū)治安問(wèn)題并不明確，防控的效果很難評(píng)估。最后，城市社區(qū)治安防控具有長(zhǎng)期性。短時(shí)期內(nèi)來(lái)評(píng)估城市社區(qū)治安防控的效果并不可能，只有在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)違法犯罪行為的發(fā)案數(shù)和發(fā)案率進(jìn)行考量，才能夠評(píng)估城市社區(qū)治安防控的有效性。

對(duì)于影響城市社區(qū)治安防控的因素，通過(guò)調(diào)研可以加以歸納和總結(jié)，然后再專(zhuān)門(mén)針對(duì)具體的因素采取措施，才能夠解決城市社區(qū)治安問(wèn)題。

3．居民對(duì)治安的感受與期待

城市社區(qū)治安防控歸根結(jié)底還是為了滿(mǎn)足居民的需求。讓居民有安全感，滿(mǎn)足居民對(duì)城市社區(qū)治安的期待是城市社區(qū)治安防控工作的重要內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)這一目的，首要問(wèn)題是弄清楚公眾對(duì)于治安的主觀感受和期待。特別是對(duì)影響居民安全感的治安因素和對(duì)違法犯罪行為的打擊要有準(zhǔn)確把握。在有些地區(qū)，雖然治安狀況總體較好，但是由于未能解決居民最關(guān)注的治安問(wèn)題，使得居民的安全感一直在低位徘徊，治安防控工作也無(wú)法滿(mǎn)足居民的主觀期待。誠(chéng)然，由于居民個(gè)體的差異性，任何工作都無(wú)法滿(mǎn)足每一個(gè)居民的需求。但是，大部分居民的訴求基本一致。只有先弄清居民對(duì)社區(qū)治安的感受與期待，才能解決共性問(wèn)題，進(jìn)而提高居民對(duì)城市社區(qū)治安的滿(mǎn)意度。

(二)發(fā)現(xiàn)城市社區(qū)治安問(wèn)題及其原因

1．總結(jié)城市社區(qū)治安的突出問(wèn)題

在不同的社區(qū)中，影響城市社區(qū)治安的主要問(wèn)題具有一定的相似性。一般而言，同類(lèi)型的社區(qū)會(huì)出現(xiàn)類(lèi)似的城市社區(qū)治安問(wèn)題。例如，盜竊問(wèn)題在當(dāng)前城市社區(qū)最為突出，在不同類(lèi)型的社區(qū)中都較為普遍。類(lèi)似的問(wèn)題還有很多。因此，總結(jié)當(dāng)前城市社區(qū)治安中較為普遍的問(wèn)題也是本課題研究的重要任務(wù)。首先總結(jié)出具有普遍性的城市社區(qū)治安問(wèn)題是分析問(wèn)題成因的前提條件。只有在發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題之后才能夠分析原因，進(jìn)而有的放矢地提出解決問(wèn)題的可行方案。

2．尋找社區(qū)治安防控的制度缺陷

城市社區(qū)是按照特定的規(guī)章制度進(jìn)行管理的。在法律法規(guī)層面，同一地區(qū)的公安機(jī)關(guān)等城市社區(qū)治安防控的專(zhuān)業(yè)部門(mén)遵守相同的規(guī)章制度。但是，目前各種法律規(guī)范并不完善?！俺鞘猩鐓^(qū)治安防控體系作為預(yù)防、控制、減少犯罪的系統(tǒng)，更急需一套完整的法律規(guī)范來(lái)確立它的地位、作用、功能和運(yùn)行方式。但實(shí)際情況是，城市社區(qū)治安防控體系賴(lài)以運(yùn)行的綜合治理法律法規(guī)還不健全。”[2]而對(duì)于各個(gè)不同的社區(qū)而言，管理制度也各有不同。有的社區(qū)制度較為完善，有的社區(qū)制度存在缺陷。

毋庸置疑，城市社區(qū)治安問(wèn)題產(chǎn)生的一個(gè)重要原因就是法律法規(guī)和管理制度存在缺陷，出現(xiàn)了管理漏洞和缺陷，讓違法犯罪分子有機(jī)可乘。研究過(guò)程中要尋找出社區(qū)治安防控中存在的制度缺陷，并且提出解決方案。這有利于解決城市社區(qū)治安中存在的各種問(wèn)題。

3．警察活動(dòng)中存在的問(wèn)題

雖然城市社區(qū)治安防控的參與主體很多，包括社區(qū)居民、警察、物業(yè)保安等，但是警察仍然主導(dǎo)著社區(qū)治安防控?！吧鐣?huì)治安防控體系的防控主體主要由三部分力量組成，即以公安機(jī)關(guān)為中堅(jiān)，以群防群控力量為依托，以社會(huì)廣大居民的積極參與為基礎(chǔ)，多種防控力量共同存在于一個(gè)體系之中。”[3]警察的日常工作可以分為警務(wù)工作和非警務(wù)工作。前者包括打擊違法犯罪和治安防控;后者包括解決糾紛、幫助居民等內(nèi)容。對(duì)于城市地區(qū)的警察而言，治安防控工作是警務(wù)活動(dòng)中的主要組成部分。

警務(wù)工作與非警務(wù)工作中都存在一些問(wèn)題需要解決。例如:目前的警務(wù)工作指導(dǎo)方針并非完全能夠滿(mǎn)足城市社區(qū)治安防控的工作要求。大量的非警務(wù)活動(dòng)耗費(fèi)了太多的警力，警察無(wú)法專(zhuān)注于治安防控和打擊違法犯罪活動(dòng)。但是，如果一味地強(qiáng)調(diào)警務(wù)工作，完全拋棄非警務(wù)工作也不是解決之道。因?yàn)榇罅康倪`法犯罪行為都是由糾紛等問(wèn)題逐漸演變升級(jí)而來(lái)的。實(shí)現(xiàn)警務(wù)活動(dòng)與非警務(wù)活動(dòng)的合理平衡，是解決這一問(wèn)題的根本。

除了警務(wù)活動(dòng)與非警務(wù)活動(dòng)之間的平衡問(wèn)題，警察活動(dòng)中還有其他的問(wèn)題。在研究過(guò)程中，要對(duì)問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的根源，為警察有效參與城市社區(qū)治安防控提供建設(shè)性意見(jiàn)。

(三)分析城市社區(qū)治安防控的具體措施

城市社區(qū)治安防控必須依靠實(shí)施具體的措施才能夠?qū)崿F(xiàn)。這些措施之間也具有一定的聯(lián)系。在理論上，不同的防控措施針對(duì)不同的治安問(wèn)題有效。要想實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治安防控的效果，必須將各種防控措施綜合運(yùn)用。

在完善各種治安防控措施之前，有必要對(duì)各種措施的有效性進(jìn)行評(píng)估，這樣才能夠有針對(duì)性地解決城市社區(qū)治安的具體問(wèn)題。對(duì)于某種城市社區(qū)治安問(wèn)題較為突出的地區(qū)而言，一般都是因?yàn)榉揽卮胧┎坏轿?，或者防控措施缺位造成的?/p>

由于不同社區(qū)的軟、硬件設(shè)施存在差異，許多社區(qū)只能實(shí)施一種或幾種社會(huì)治安防控措施。有些社區(qū)在治安防控措施方面還有提升的空間，可以通過(guò)制度規(guī)范或硬件改造進(jìn)行完善。分析城市社區(qū)治安防控措施，不僅要從措施本身入手，還要對(duì)社區(qū)的人口情況、物業(yè)情況等各種軟硬件進(jìn)行分析，有針對(duì)性地發(fā)現(xiàn)防控措施中存在的缺陷。這對(duì)調(diào)查研究提出了更高的要求。

對(duì)于相同類(lèi)型的社區(qū)，一般都普遍存在相同類(lèi)型的治安問(wèn)題。這也意味著這些社區(qū)在防控措施方面有著類(lèi)似的缺陷。解決某一類(lèi)型的社區(qū)中存在的治安問(wèn)題，就要從發(fā)揮這些防控措施的作用、完善防控措施方面入手。

(四)城市社區(qū)治安防控的政府參與和社會(huì)參與

城市社區(qū)治安防控工作的參與主體具有多樣性。總的說(shuō)來(lái)，參與主體包括政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾和社會(huì)組織。三者的作用相輔相成，如果能夠有機(jī)結(jié)合，那么城市社區(qū)治安防控工作就能夠事半功倍。有必要對(duì)公安機(jī)關(guān)和其他政府機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與這兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行研究。

1．公安機(jī)關(guān)與其他政府部門(mén)的聯(lián)動(dòng)

正如上文所述，城市社區(qū)治安防控中警察仍然起主導(dǎo)作用?！坝欣щy，找警察”這一口號(hào)已經(jīng)深入人心。在許多情形下，即便出現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)由其他政府部門(mén)管轄的問(wèn)題，公眾首先想到的仍然是向公安機(jī)關(guān)尋求幫助。長(zhǎng)此以往，無(wú)論是民眾還是其他政府部門(mén)，都對(duì)公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生了依賴(lài)感。

為了有效解決城市社區(qū)治安問(wèn)題，社會(huì)治安綜合治理不失為一種可行途徑。上海的不同地區(qū)都推行過(guò)社會(huì)治安綜合治理“大聯(lián)勤”或“大聯(lián)動(dòng)”，試圖整合各種政府資源，滿(mǎn)足日益復(fù)雜的城市社區(qū)治安需求，解決社會(huì)治安問(wèn)題，有效進(jìn)行城市社區(qū)治安防控。

然而，由于社會(huì)治安綜合治理需要由政府多個(gè)部門(mén)參與，各個(gè)部門(mén)之間的協(xié)作方式、溝通途徑、任務(wù)分工、指揮手段等各個(gè)方面都沒(méi)有形成統(tǒng)一有效的機(jī)制，因此，社會(huì)治安綜合治理很難深入開(kāi)展，在實(shí)際工作中的成效也難以保證，許多地區(qū)出現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)一家獨(dú)大，其他部門(mén)不作為的尷尬局面。如何實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)的有效聯(lián)動(dòng)，是城市社區(qū)治安防控工作的一大難題，有必要加以深入研究。

2．城市社區(qū)治安防控工作的社會(huì)參與

城市社區(qū)治安必須以居民參與為基礎(chǔ)，而居民參與可以分為社會(huì)組織的參與和社會(huì)公眾的參與。我國(guó)有著群防群治的優(yōu)良傳統(tǒng)，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代也發(fā)揮了重要作用。但是，社會(huì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，也對(duì)城市社區(qū)治安防控工作的社會(huì)參與提出了新的挑戰(zhàn)。

一方面，政府還在用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的手段在管理社會(huì)?！叭绻丫S護(hù)社會(huì)治安的各種力量看成是治安工作資源，那么很容易地發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的社會(huì)治安綜合治理工作體系實(shí)際上是使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段把各種治安工作資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度?！薄斑@是一種適用于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的，而非適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)控制模式。”[4]沒(méi)有參與城市社區(qū)治安防控的有效途徑，社會(huì)組織和公眾很難有效地參與到城市社區(qū)治安防控當(dāng)中。另一方面，政府資源捉襟見(jiàn)肘，需要調(diào)動(dòng)社會(huì)資源。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期紛繁復(fù)雜的治安問(wèn)題對(duì)社會(huì)管理也提出了新的要求，政府無(wú)法包攬所有的社會(huì)治安防控職能。這種窘境勢(shì)必要求城市社區(qū)治安防控工作能夠由社會(huì)力量進(jìn)行分擔(dān)。但是，目前社會(huì)力量的參與度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

以上兩個(gè)方面形成了當(dāng)前社會(huì)參與中的一大矛盾。因此，在研究過(guò)程中尋找和挖掘社會(huì)力量參與城市社區(qū)治安防控的途徑和手段，是本課題研究的一項(xiàng)重要任務(wù)。

二、研究過(guò)程與方法

城市社區(qū)有廣義與狹義之分，廣義上的城市社區(qū)包括五種類(lèi)型:以獨(dú)立的居民小區(qū)為單元，居民住戶(hù)密集的“小區(qū)型社區(qū)”;以駐區(qū)單位為主體，單位相對(duì)集中的“單位型社區(qū)”;以商業(yè)區(qū)為單元，商業(yè)場(chǎng)所集中的“功能型社區(qū)”;以市區(qū)道路為界限，集居民小區(qū)、商業(yè)場(chǎng)所、駐區(qū)單位為一體的“混合型社區(qū)”;城郊結(jié)合部的“中介型社區(qū)”等。狹義的城市社區(qū)僅指以獨(dú)立的居民小區(qū)為單元的社區(qū)。本研究取狹義的“城市社區(qū)”含義。

根據(jù)預(yù)設(shè)的“城市社區(qū)”的含義，課題組成員展開(kāi)了對(duì)城市社區(qū)的大規(guī)模調(diào)研，主要采用了社會(huì)學(xué)的參與觀察、深度訪(fǎng)談、大規(guī)模問(wèn)卷調(diào)查及小型座談會(huì)等方法。

(一)參與觀察

參與觀察的時(shí)間主要集中在2013年4月至6月，內(nèi)容包括兩種:第一種是一般的參與觀察。主要是觀察民警們?nèi)绾伍_(kāi)展社區(qū)治安工作，通過(guò)觀察民警與轄區(qū)內(nèi)居民的互動(dòng)，了解民警與社區(qū)居民的關(guān)系;通過(guò)民警與社區(qū)居民的對(duì)話(huà)，了解民警對(duì)轄區(qū)的熟悉情況;通過(guò)居民對(duì)民警的回應(yīng)，了解民警日常工作的細(xì)致程度及居民對(duì)民警工作的支持;通過(guò)民警與社區(qū)街道辦、居委會(huì)干部的互動(dòng)，了解“其他組織”(指非警務(wù)部門(mén))在城市社區(qū)治安防控過(guò)程中的參與度，以及民警對(duì)其他組織的動(dòng)員程度。第二種是深度觀察。一方面通過(guò)觀察社區(qū)警對(duì)小區(qū)發(fā)生的各類(lèi)摩擦、糾紛、治安事件的處理，了解不同社區(qū)警在處理居民問(wèn)題時(shí)的態(tài)度、手段以及居民對(duì)此的反應(yīng);另一方面則是通過(guò)觀察事件處理過(guò)程中及處理完畢后社區(qū)警與居委會(huì)干部的交流、互動(dòng)，對(duì)該社區(qū)的自治形成基本觀念。在社區(qū)及社區(qū)警的選取上采用典型性、代表性原則，既有以本地居民為主的老式社區(qū)，也有本地人與新上海人雜居的商品房社區(qū)，還有外國(guó)人集中的涉外社區(qū);既有居住人口僅僅幾百人的小規(guī)模社區(qū)，也有居住人口達(dá)數(shù)千人的大型社區(qū);既有社情極其復(fù)雜的被稱(chēng)為“匪窩”的社區(qū)，也有數(shù)年沒(méi)有發(fā)生刑事案件的良好社區(qū);既有由“十佳”社區(qū)警管理的社區(qū)，也有由毫無(wú)思路社區(qū)警管理的社區(qū)。

(二)深度訪(fǎng)談

深度訪(fǎng)談對(duì)象的選擇是根據(jù)基層派出所提供的社區(qū)信息來(lái)決定的，盡可能地囊括不同類(lèi)型的社區(qū)，如高端社區(qū)與低端社區(qū)、老式公房社區(qū)與新式商品房社區(qū)、百十戶(hù)的小型社區(qū)與數(shù)千戶(hù)的大型社區(qū)、新上海人社區(qū)與本地居民社區(qū)、治安防控成績(jī)突出的社區(qū)與亂象迭出的社區(qū)。主要訪(fǎng)談對(duì)象包括三類(lèi):一類(lèi)是民警，包括52宗個(gè)案，以男性為主，女性只有5名;一類(lèi)是居委會(huì)干部，包括26宗個(gè)案，男女比例基本相當(dāng);還有一類(lèi)是物業(yè)管理人員及保安，包括22宗個(gè)案，女性10名，男性12名。

52名民警來(lái)自不同警種，分別是刑警、社區(qū)警、巡邏警、內(nèi)勤，通過(guò)對(duì)他們進(jìn)行深入訪(fǎng)談，與他們一起討論了“當(dāng)前上海城市社區(qū)治安防控措施的效果”、“上海城市社區(qū)治安防控系統(tǒng)建設(shè)存在的問(wèn)題”等問(wèn)題，深入了解了一線(xiàn)警察在從警過(guò)程中的無(wú)奈與擔(dān)憂(yōu)。

針對(duì)26名居委會(huì)干部的訪(fǎng)談，我們的主要目的是印證對(duì)警察的訪(fǎng)談內(nèi)容，同時(shí)了解居委會(huì)在城市社區(qū)治安防控中的作用，居委會(huì)干部與社區(qū)警的關(guān)系及他們之間如何互動(dòng)。管理到位、秩序良好的社區(qū)居委會(huì)干部往往會(huì)耐心細(xì)致地回答我們的問(wèn)題，向我們展示其社區(qū)的優(yōu)勢(shì);秩序比較差的社區(qū)居委會(huì)干部則不太愿意跟我們談管理問(wèn)題，多數(shù)人只是抱怨工作多、居民不好管、經(jīng)費(fèi)短缺等。

對(duì)22名物業(yè)及保安的訪(fǎng)談集中在物業(yè)如何配合社區(qū)警的管理方面，同時(shí)了解物業(yè)如何在社區(qū)治安防控中起作用。

(三)問(wèn)卷調(diào)查

問(wèn)卷調(diào)查分兩部分進(jìn)行:一部分調(diào)查對(duì)象為基層派出所民警，一部分調(diào)查對(duì)象為城市社區(qū)居民。

調(diào)查中，我們共向基層派出所民警發(fā)放了1100份問(wèn)卷。因?yàn)槭俏信沙鏊鶇f(xié)調(diào)員發(fā)放的，所以問(wèn)卷全部回收。

居民問(wèn)卷調(diào)查采取抽樣方式，在3個(gè)區(qū)的6個(gè)社區(qū)內(nèi)進(jìn)行，根據(jù)社區(qū)的大小不同分別發(fā)放問(wèn)卷100～130份不等，共計(jì)發(fā)放問(wèn)卷700份，回收有效問(wèn)卷677份，回收率為96．7%。

為了保證調(diào)查數(shù)據(jù)能真實(shí)反映不同人群的治安滿(mǎn)意度及對(duì)社區(qū)治安防控的看法和意見(jiàn)，我們?cè)谡{(diào)查中設(shè)定了一些具體規(guī)定:一是要求男女比例大致相近。實(shí)際調(diào)查結(jié)果顯示，我們的控制是有效的，在對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行有效回答的被調(diào)查對(duì)象中，男性占42．8%，女性占56．8%。二是對(duì)被調(diào)查對(duì)象的年齡段進(jìn)行了限制，規(guī)定18～40歲人群、40～60人群、60歲以上人群的比例大致為1∶1∶1。實(shí)踐中，我們向每個(gè)調(diào)查小組派了1名課題組成員，以便掌握實(shí)際情況。

進(jìn)行較大范圍的抽樣問(wèn)卷調(diào)查，其目的之一是藉此獲得第一手的定量數(shù)據(jù)，然后在定量分析的基礎(chǔ)上探討城市社區(qū)治安防控的一些基本規(guī)律，為各級(jí)政法部門(mén)制定相關(guān)方針政策提供實(shí)證資料。

由于調(diào)查是在中心城區(qū)的社區(qū)內(nèi)進(jìn)行的，本地居民占了絕大多數(shù)，有效百分比達(dá)85．7%。677名被調(diào)查對(duì)象中，77．6%是自購(gòu)住房。

(四)座談會(huì)

除了前述三種調(diào)查方法，我們還在三個(gè)區(qū)的刑偵支隊(duì)和治安支隊(duì)召開(kāi)了7次座談會(huì)，就當(dāng)前警務(wù)工作中的機(jī)制問(wèn)題集中聽(tīng)取意見(jiàn)。在各治安支隊(duì)，我們主要了解的是作為基層派出所指導(dǎo)單位的治安支隊(duì)，他們?nèi)绾慰创壳吧鐓^(qū)治安防控中出現(xiàn)的漏洞，他們是否針對(duì)這些漏洞進(jìn)行了深入的思考，未來(lái)城市社區(qū)治安防控改善的目標(biāo)和方向是什么。同時(shí)，我們也跟他們討論了當(dāng)前媒體中的警察形象問(wèn)題。在刑偵支隊(duì)，我們集中了解的是他們對(duì)治安支隊(duì)、基層派出所日常工作的看法，他們?cè)诖驌舴缸镞^(guò)程中是否發(fā)現(xiàn)社區(qū)治安防控的漏洞，是否發(fā)現(xiàn)某些刑事案件的發(fā)生或高發(fā)是因?yàn)橹伟卜揽爻霈F(xiàn)了疏漏，以及他們對(duì)治安防控的建議和意見(jiàn)。

三、上海城市社區(qū)治安現(xiàn)狀

相對(duì)而言，上海的治安狀況是非常好的，居民對(duì)本轄區(qū)的治安滿(mǎn)意度較高。調(diào)查走訪(fǎng)中，許多從外地來(lái)上海工作的被訪(fǎng)對(duì)象都對(duì)上海的治安狀況表示出極大的認(rèn)同，一些被訪(fǎng)對(duì)象說(shuō):“我覺(jué)得上海的治安很好啊!我來(lái)幾年了，沒(méi)遇到什么不安全的事?！币灿械谋辉L(fǎng)對(duì)象說(shuō):“我在中國(guó)待過(guò)很多城市，我感覺(jué)上海的社會(huì)治安是最好的?！?/p>

為了在更大范圍內(nèi)印證少數(shù)被訪(fǎng)對(duì)象的說(shuō)法，我們?cè)趩?wèn)卷中設(shè)計(jì)了一道題，以檢測(cè)居民對(duì)治安的感性判斷(第9題:“您對(duì)于本轄區(qū)當(dāng)前社會(huì)治安的滿(mǎn)意度如何?”答案為:A．非常滿(mǎn)意;B．滿(mǎn)意;C．一般;D．不滿(mǎn)意;E．非常不滿(mǎn)意;F．不知道)。調(diào)查的結(jié)果表明，64.6%的居民表示對(duì)本轄區(qū)治安很滿(mǎn)意或滿(mǎn)意，31.3%的居民選擇了“一般”，表明他們既說(shuō)不上小區(qū)治安有什么好，也說(shuō)不上小區(qū)治安有什么不好，只有不到3.5%人對(duì)小區(qū)治安表示出不滿(mǎn)(見(jiàn)表一)。

表一 居民對(duì)于本轄區(qū)當(dāng)前社會(huì)治安的滿(mǎn)意度

因?yàn)橹庇^感覺(jué)往往容易出錯(cuò)，我們?cè)谠O(shè)計(jì)問(wèn)卷時(shí)特意設(shè)計(jì)了一道理性判斷題，以檢驗(yàn)第9題的答案是否真實(shí)(第3題:“夜里12點(diǎn)之后，您是否敢在小區(qū)單獨(dú)行走?”答案分五個(gè)層次:A．當(dāng)然敢;B．敢;C．看情況;D．不敢;E．當(dāng)然不敢)。調(diào)查結(jié)果顯示，一半以上(57．2%)的被訪(fǎng)對(duì)象對(duì)“夜里12點(diǎn)之后在小區(qū)內(nèi)單獨(dú)行走”內(nèi)心沒(méi)有疑問(wèn)，約26．8%的被訪(fǎng)對(duì)象會(huì)有所猶豫，只有15．2%的被訪(fǎng)對(duì)象回答“不敢”，而其中完全不敢的只有不到1%(見(jiàn)表二)。這表明絕大多數(shù)居民對(duì)本社區(qū)的治安狀況持肯定態(tài)度?？傮w上說(shuō)，兩道題在肯定社區(qū)治安成果方面的差別不大，但在否定方面還是有很大差別的。

表二 夜里12點(diǎn)之后敢在小區(qū)單獨(dú)行走的居民百分比

課題組除了對(duì)當(dāng)下社會(huì)治安狀況進(jìn)行調(diào)查外，還對(duì)社會(huì)治安的動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行了調(diào)查，設(shè)計(jì)了“您認(rèn)為本社區(qū)過(guò)去三年的治安狀況是:A．越來(lái)越好;B．沒(méi)變化;C．越來(lái)越差;D．不知道”這樣一道題。調(diào)查結(jié)果表明，一半以上的居民認(rèn)為過(guò)去三年的治安狀況“越來(lái)越好”了(見(jiàn)表三)。

眾所周知，三年前正是世博會(huì)召開(kāi)的2010年，那是一個(gè)全民防控的時(shí)期，也是社會(huì)治安極好的時(shí)期，許多警察至今都還在懷念當(dāng)年治安防控措施推進(jìn)的速度與廣度，也在懷念政府當(dāng)年對(duì)治安防控支持的力度。因此，最近三年來(lái)的社區(qū)治安防控能獲得這樣的認(rèn)同，應(yīng)該讓作為治安防控主力軍的公安民警感到高興。

表三 居民對(duì)本社區(qū)過(guò)去三年的治安狀況變化的評(píng)價(jià)

與社區(qū)治安滿(mǎn)意度相對(duì)應(yīng)，為了檢驗(yàn)社區(qū)居民社會(huì)治安滿(mǎn)意度與其對(duì)城市總體印象的關(guān)聯(lián)，我們也對(duì)上海市的總體治安水平進(jìn)行了調(diào)查，被調(diào)查對(duì)象對(duì)上海市的總體治安水平的評(píng)價(jià)與對(duì)社區(qū)治安水平的評(píng)價(jià)基本一致，這表明居民對(duì)自身生活環(huán)境的滿(mǎn)意度感受直接影響其對(duì)整個(gè)城市的態(tài)度和看法(見(jiàn)表四)。

表四 居民對(duì)上海市當(dāng)前社會(huì)治安的滿(mǎn)意度

因此，城市社區(qū)治安防控建設(shè)就是城市名片建設(shè)的重要過(guò)程之一，社區(qū)治安狀況獲得了居民認(rèn)同，城市治安就獲得了認(rèn)同。

對(duì)于上海市社會(huì)治安狀況過(guò)去三年的變化，居民們的感受也直接受到社區(qū)治安狀況變化的影響，兩組數(shù)字非常接近(見(jiàn)表五)。

表五 市民對(duì)上海市過(guò)去三年的治安狀況的評(píng)價(jià)

綜上，上海市城市社區(qū)治安防控的整體水平和效果都是令人滿(mǎn)意的，居民們對(duì)此都給予了肯定評(píng)價(jià)，這對(duì)于常年工作在治安防控第一線(xiàn)的廣大公安民警來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是最感欣慰的。但是，我們同時(shí)也應(yīng)該看到，還有1/3左右的居民對(duì)上海城市社區(qū)的治安防控沒(méi)有信心，他們?cè)谶x擇“一般”滿(mǎn)意度的時(shí)候，內(nèi)心還是有很多話(huà)要說(shuō)的，他們覺(jué)得在社區(qū)治安防控方面，還有很多工作可做。

四、當(dāng)前城市社區(qū)治安防控措施的效果評(píng)估

社會(huì)治安防控必須依靠具體的治安防控措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，綜合運(yùn)用各種防控措施是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安防控的有效途徑。在“城市社區(qū)治安防控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”課題研究中，為了實(shí)現(xiàn)治安防控的目的，應(yīng)當(dāng)將城市社區(qū)中各種治安防控措施的效果進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)其在不同社區(qū)的適用情況進(jìn)行分析，具體分析和研究城市社區(qū)治安防控措施時(shí)，主要包含以下內(nèi)容:

第一，發(fā)現(xiàn)各種社會(huì)治安防控措施中的漏洞。這些漏洞有可能是由于治安防控措施的規(guī)范出現(xiàn)了問(wèn)題，也有可能是具體實(shí)施治安防控的人員在工作中存在疏漏。

第二，挖掘社區(qū)中較有特色的防控措施。分析這些防控措施的具體效果，總結(jié)這些治安防控措施的經(jīng)驗(yàn)做法，有目的地在同類(lèi)社區(qū)中進(jìn)行推廣。由于同類(lèi)型的社區(qū)中一般會(huì)存在類(lèi)似的治安問(wèn)題，一旦發(fā)現(xiàn)個(gè)別社區(qū)采用獨(dú)特的治安防控措施解決了這方面的問(wèn)題，就可以推廣該經(jīng)驗(yàn)。

第三，調(diào)查社區(qū)居民對(duì)于社會(huì)治安防控措施的評(píng)價(jià)。社會(huì)治安防控措施的初衷、實(shí)際效果和居民對(duì)于防控措施的期待之間必然存在一定的差距。尋找這些差距的癥結(jié)，提出改善措施，努力縮小這些差距也是在分析城市社區(qū)治安防控措施時(shí)應(yīng)當(dāng)完成的任務(wù)。

第四，提出完善城市社區(qū)治安防控措施的具體建議。對(duì)于在調(diào)研中剛發(fā)現(xiàn)的較為普遍的問(wèn)題，有必要提出具體的建議，為實(shí)務(wù)部門(mén)和基層組織有效解決這些問(wèn)題提供參考。

(一)警察巡邏

警察巡邏可以分為傳統(tǒng)的警察巡邏和新型警察巡邏。傳統(tǒng)的警察巡邏包括警察開(kāi)車(chē)巡邏、警察騎自行車(chē)巡邏和警察步行巡邏。新型警察巡邏是指隨著科技強(qiáng)警的進(jìn)一步提升，警察借助街面布置的攝像頭來(lái)監(jiān)控特定區(qū)域的治安情況，發(fā)現(xiàn)可疑人員或違法犯罪行為后，指揮警察趕赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行處置，這也是現(xiàn)代警務(wù)中“人機(jī)互動(dòng)”的重要組成部分。

1．傳統(tǒng)的警察巡邏

傳統(tǒng)的警察巡邏主要是指警察的街面巡邏，這是基層派出所日常工作的重要內(nèi)容，基本上所有的市區(qū)派出所都有專(zhuān)門(mén)警察負(fù)責(zé)街面巡邏工作。總體而言，街面巡邏工作具有以下幾大功能:

首先，警察巡邏能夠提高市民的見(jiàn)警率，增強(qiáng)群眾安全感，震懾違法犯罪分子。保持和增強(qiáng)群眾安全感是巡邏勤務(wù)區(qū)別于其他勤務(wù)的顯著特點(diǎn)。有研究表明，公眾的安全感和滿(mǎn)意度，很大程度上并非源于警察的破案數(shù)、破案率，而是來(lái)自于身邊的巡邏警察[5]。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在警察巡邏出現(xiàn)頻率較高的地段，治安情況整體較好。

其次，警察在巡邏中可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)警情，及時(shí)處置警情。在巡邏過(guò)程中，警察可能會(huì)發(fā)現(xiàn)可疑人員或違法犯罪行為。預(yù)防、制止違法犯罪，維護(hù)社會(huì)治安秩序是治安巡邏勤務(wù)的基本職責(zé)和主要功能。此時(shí)，警察可以主動(dòng)出擊，采取相應(yīng)的措施來(lái)應(yīng)對(duì)。如此一來(lái)，一方面可以提高警察的反應(yīng)速度;另一方面也可以提升警察在人民群眾心目中的形象。在巡邏過(guò)程中，遇到可疑人員可以及時(shí)盤(pán)查，而后再?zèng)Q定是否需要進(jìn)一步采取措施。

最后，警察在巡邏過(guò)程中作為一支機(jī)動(dòng)力量，一旦出現(xiàn)警情，可以隨時(shí)聽(tīng)從指揮中心的調(diào)度，及時(shí)趕往現(xiàn)場(chǎng)。在市區(qū)，由于交通堵塞等原因，接到報(bào)警后未必能夠保證在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)從公安派出所到達(dá)發(fā)案地。因此，將巡邏警察作為機(jī)動(dòng)力量布置在轄區(qū)的各個(gè)地方，聽(tīng)從指揮中心的調(diào)度，及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)是一個(gè)重要的解決方式。

傳統(tǒng)的警察巡邏的三種方式各有各的優(yōu)缺點(diǎn)，各種巡邏方式中也都存在可以改進(jìn)的地方，而城市居民對(duì)于這些巡邏方式的主觀感受也不一致。

為了研究三種巡邏方式與城市社區(qū)居民安全感之間的關(guān)系，調(diào)查問(wèn)卷中專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了一題(第11題):“警察的哪種巡邏方式讓您感覺(jué)最安全?A．警察騎自行車(chē);B．警察步行;C．警察開(kāi)車(chē);D．其他(請(qǐng)注明)?！苯Y(jié)果如表六。

表六 市民對(duì)警察巡邏方式的感受

根據(jù)上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出:三種傳統(tǒng)的巡邏方式中，步行巡邏最能夠提高社區(qū)居民的安全感，其次是自行車(chē)巡邏，最后才是開(kāi)車(chē)巡邏。下文將對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行分析和解讀。

(1)開(kāi)車(chē)巡邏

開(kāi)車(chē)巡邏是目前城市社區(qū)中街面巡邏的主要方式，具有快速、機(jī)動(dòng)的特點(diǎn)，可以在短時(shí)間內(nèi)到達(dá)案發(fā)地。而在交通擁堵路段，警車(chē)的機(jī)動(dòng)性會(huì)大打折扣。開(kāi)車(chē)巡邏對(duì)于和諧的警民關(guān)系的構(gòu)建，效果不是很大，與其說(shuō)開(kāi)車(chē)巡邏提高了見(jiàn)警率，不如說(shuō)開(kāi)車(chē)巡邏提高了見(jiàn)警車(chē)率。這種巡邏方式使得警察很難與群眾面對(duì)面地接觸，甚至?xí)o居民一種警車(chē)工作“浮于表面”的印象。開(kāi)車(chē)巡邏能夠震懾違法犯罪分子，這對(duì)于預(yù)防犯罪起到了一定效果。但由于其目標(biāo)過(guò)大，容易被違法犯罪分子發(fā)覺(jué)，很難抓住現(xiàn)行犯。課題組在與巡邏民警訪(fǎng)談過(guò)程中，也有警察表示:“如果違法犯罪分子看到了警車(chē)還繼續(xù)作案，那只能說(shuō)明他精神有問(wèn)題。”

(2)徒步巡邏

相比于開(kāi)車(chē)巡邏，徒步巡邏的缺點(diǎn)非常明顯:一是巡邏半徑較小。由于步行速度較慢，不可能在短時(shí)間內(nèi)到達(dá)案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，要想保證警察的接警速度，徒步巡邏的半徑范圍有所限制;二是需要大量警力。正是由于徒步巡邏半徑較小，因此覆蓋公安派出所轄區(qū)需要大量的警力。

但是，徒步巡邏的優(yōu)點(diǎn)也非常明顯。徒步巡邏方便警察與居民的交流，在巡邏過(guò)程中，可以隨時(shí)隨地停下來(lái)與居民交談，走訪(fǎng)街面上的商鋪等，更加容易獲得警情的消息;徒步巡邏是提高見(jiàn)警率最為有效的方式，而見(jiàn)警率的提升，能夠有效提高居民的安全感和滿(mǎn)意度。公眾安全感與社會(huì)面見(jiàn)警率是成正比例關(guān)系的。通過(guò)游動(dòng)形式展開(kāi)警務(wù)活動(dòng)，客觀上造成了治安力量無(wú)所不在的印象，給違法犯罪分子“法網(wǎng)恢恢、疏而不漏”的感覺(jué)，也使廣大人民群眾產(chǎn)生了警察無(wú)所不在的印象[6]。由此可見(jiàn)，徒步巡邏恰恰能夠彌補(bǔ)開(kāi)車(chē)巡邏的不足，但是其也有自身無(wú)法克服的缺點(diǎn)。

(3)騎車(chē)巡邏

警察騎車(chē)巡邏在一定程度上彌補(bǔ)了步行巡邏和開(kāi)車(chē)巡邏的缺點(diǎn)。但是，騎車(chē)巡邏的巡邏半徑還是難以和開(kāi)車(chē)巡邏相比，不過(guò)其機(jī)動(dòng)性大大增強(qiáng)，也能夠與城市社區(qū)的居民充分接觸。在警力充足的公安派出所，可以推廣這種巡邏方式。

2．視頻巡邏

視頻巡邏是警務(wù)信息化不斷深化以后才出現(xiàn)的一種巡邏方式。近年來(lái)，上海不斷地增加社會(huì)治安防控方面的投入，在街面上安裝各種攝像頭也是其中的一項(xiàng)重要舉措。截至目前，上海街面上已經(jīng)安裝了7萬(wàn)多個(gè)攝像頭，而且還有持續(xù)增加的趨勢(shì)。目前，市區(qū)主要道路上基本上能實(shí)現(xiàn)攝像頭全覆蓋、全程跟蹤。各個(gè)公安派出所也設(shè)立了指揮室，由專(zhuān)人負(fù)責(zé)監(jiān)控，利用視頻對(duì)街面上的治安問(wèn)題進(jìn)行巡邏。

視頻巡邏只是這些攝像頭的一個(gè)功能，它們還能夠起到記錄界面上發(fā)生的各種事件、行人的作用。此外，視頻攝像頭還能夠起到威懾作用。在調(diào)研的訪(fǎng)談中，有民警就曾表示，在安裝了攝像頭之后，攝像頭覆蓋范圍內(nèi)的“盜三車(chē)”案件發(fā)案率明顯降低。

由于公安派出所的警力不足現(xiàn)象普遍存在，各個(gè)派出所指揮室一般都是由社保隊(duì)員負(fù)責(zé)視頻巡邏。但是，視頻巡邏的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，需要連續(xù)長(zhǎng)時(shí)間工作，而社保人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺，無(wú)法勝任視頻巡邏工作的要求。目前情況下，想通過(guò)增加警察的編制來(lái)滿(mǎn)足視頻巡邏的要求似乎很難?？梢耘嘤?xùn)一批年富力強(qiáng)，具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的外聘人員專(zhuān)門(mén)從事視頻巡邏工作。

在日常巡邏工作中，將傳統(tǒng)的巡邏方式與視頻巡邏相結(jié)合，更需要強(qiáng)化視頻巡邏的功能，提升視頻巡邏人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。

3．巡邏頻次

視頻巡邏具有隱蔽性，不能提高見(jiàn)警率。提高居民的安全感和滿(mǎn)意度還是要從優(yōu)化巡邏作用，增加巡邏頻次入手。

對(duì)于巡邏頻次的居民滿(mǎn)意度，課題組在居民問(wèn)卷中也專(zhuān)門(mén)做了調(diào)查分析，具體見(jiàn)表七。

表七 增加警察巡邏頻次對(duì)社區(qū)治安防控的影響

對(duì)此進(jìn)行分析可知，將近60%的居民認(rèn)為增加巡邏頻次在社區(qū)治安防控中的作用非常大;將近90%的居民認(rèn)為增加巡邏頻次在社區(qū)治安防控中的作用較大或非常大。

綜上，無(wú)論是從增加人民群眾的安全感和社會(huì)治安滿(mǎn)意度角度，還是從提高社會(huì)治安防控的實(shí)效的角度，都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化巡邏的作用。

需要從兩個(gè)方面入手:第一，增加巡邏頻次，提高居民的見(jiàn)警率;第二，在三種傳統(tǒng)巡邏方式中，應(yīng)當(dāng)提高警察徒步巡邏和騎車(chē)巡邏的比例。此外，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部提升視頻巡邏人員的素質(zhì)也會(huì)起到一定作用。

(二)物業(yè)保安

毋庸置疑，在城市社區(qū)的治安防控中，物業(yè)保安起到了極其重要的作用。居民問(wèn)卷也對(duì)物業(yè)保安的數(shù)量與社會(huì)治安防控的效果進(jìn)行了調(diào)研。數(shù)據(jù)分析顯示:超過(guò)70%的居民認(rèn)為增加保安數(shù)量對(duì)治安防控起到的作用非常大或較大(見(jiàn)表八)。

表八 增加保安數(shù)量對(duì)城市社區(qū)治安防控的影響

相比于增加巡邏頻次而言，增加物業(yè)保安數(shù)量在居民心目中的作用顯得不是那么重要。但是，需要加以強(qiáng)調(diào)的是，此處增加保安的數(shù)量應(yīng)當(dāng)是增加稱(chēng)職保安的數(shù)量。在有些小區(qū)中，保安的作用并未得到有效發(fā)揮。

一般而言，保安的數(shù)量和質(zhì)量起到了很大作用。課題組在某高檔小區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該小區(qū)共有物業(yè)保安300多人。在對(duì)該小區(qū)保安經(jīng)理進(jìn)行訪(fǎng)談過(guò)程中，我們了解到該物業(yè)保安從保安員招聘環(huán)節(jié)開(kāi)始就嚴(yán)格把關(guān)，后期也非常注重保安的管理，該小區(qū)近五年來(lái)刑事案件、治安案件的發(fā)案率為零。除了物業(yè)保安的硬件方面較為突出以外，數(shù)量和質(zhì)量也起到了很大的作用。

當(dāng)然，高檔社區(qū)的開(kāi)發(fā)較晚，因而硬件設(shè)備優(yōu)越，物業(yè)費(fèi)高，居民的素質(zhì)也相對(duì)較高，這一類(lèi)型的社區(qū)在全上海的城市社區(qū)中所占比例并不高。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)兩種類(lèi)型的社區(qū)物業(yè)保安問(wèn)題較為突出，與之相對(duì)應(yīng)，社會(huì)治安問(wèn)題也較為復(fù)雜。

1．農(nóng)民回遷小區(qū)

農(nóng)民回遷小區(qū)是上海城區(qū)中一種較復(fù)雜的小區(qū)。這些小區(qū)的地理位置一般處于中心城區(qū)的外圍，但仍然屬于中心城區(qū)。由于拆遷以后，原先的農(nóng)民會(huì)獲得兩套以上(包括兩套)的住房，小區(qū)中房屋出租的現(xiàn)象較為普遍。

(1)外來(lái)人口多，群租房多

這些小區(qū)離中心城區(qū)稍遠(yuǎn)，房租較中心城區(qū)便宜，交通方便，因此成為大量外來(lái)務(wù)工人員租房的首選。但是，外來(lái)務(wù)工人員的經(jīng)濟(jì)能力無(wú)法承受租住整套住房，群租房在這些社區(qū)非常普遍。課題組在調(diào)研一個(gè)農(nóng)民回遷小區(qū)時(shí)，發(fā)現(xiàn)有的三室一廳的房間被隔成了十多個(gè)單間，居住人數(shù)達(dá)到了近30人。而作為隔斷使用的板材和門(mén)窗都很簡(jiǎn)陋，很容易被破壞，治安隱患非常大。

(2)物業(yè)服務(wù)跟不上

與商品房相比，農(nóng)民回遷小區(qū)的物業(yè)服務(wù)很難跟上。原因也是多方面的:首先，物業(yè)費(fèi)拖欠。農(nóng)民無(wú)法適應(yīng)身份上的轉(zhuǎn)變，以前在農(nóng)村的生活習(xí)慣還大量存在。拆遷以前不需要交物業(yè)費(fèi)的住戶(hù)，會(huì)理所當(dāng)然地認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)交物業(yè)費(fèi)。課題組在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)民回遷小區(qū)長(zhǎng)期拖欠物業(yè)費(fèi)的住戶(hù)甚至達(dá)到了一半以上，這種現(xiàn)象直接影響到社區(qū)的物業(yè)服務(wù)水平。其次，物業(yè)公司在聘請(qǐng)保安時(shí)，過(guò)多地考慮政策因素。在這些小區(qū)，保安崗位的招聘被作為就業(yè)安置的優(yōu)惠政策，只面向原來(lái)本村的居民招聘。這些保安年齡普遍偏大，大多在50～60歲之間，對(duì)于這些政策性安置就業(yè)的保安的管理也無(wú)法落實(shí)，物業(yè)公司根本不能解聘這些保安，他們的責(zé)任心很難保證，長(zhǎng)期以來(lái)形成了“干與不干一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣”的局面。課題組在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，物業(yè)保安脫崗現(xiàn)象極為嚴(yán)重。

從硬件上來(lái)講，這些小區(qū)的配套硬件比商品房小區(qū)并不差，但是由于外來(lái)人口眾多、物業(yè)保安服務(wù)跟不上的原因，使得農(nóng)民回遷小區(qū)很難管理，這些小區(qū)的治安問(wèn)題也很突出。

對(duì)于農(nóng)民回遷小區(qū)的亂象，應(yīng)當(dāng)從以下方面加以解決:一是加強(qiáng)群租房的管理。雖然群租房本身違法，管理部門(mén)還是未能有效地根治這一頑癥。我們認(rèn)為，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，政府在短時(shí)間內(nèi)顯然是無(wú)法解決群租房問(wèn)題的。與其一味地取締，不如進(jìn)行疏導(dǎo)，在立法上制定群租房的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范管理，消除群租房中的安全隱患。二是農(nóng)民回遷小區(qū)保安崗位的政策性因素應(yīng)予剔除。將這些小區(qū)的物業(yè)服務(wù)推向市場(chǎng)，由市場(chǎng)化的物業(yè)公司聘請(qǐng)能夠勝任保安業(yè)務(wù)的保安人員。三是通過(guò)法律途徑督促住戶(hù)繳納物業(yè)費(fèi)。目前，對(duì)于農(nóng)民回遷小區(qū)中拖欠物業(yè)費(fèi)的現(xiàn)象，主要是由政府進(jìn)行托管，政府補(bǔ)貼的經(jīng)費(fèi)僅夠物業(yè)公司勉強(qiáng)維持，其實(shí)際效果很難保證，更談不上物業(yè)服務(wù)的提升。讓業(yè)主繳納物業(yè)費(fèi)才是真正的解決途徑。

2．舊式里弄社區(qū)

雖然上海的城市化進(jìn)程取得了令人矚目的成績(jī)，但是，城市中還存在大量的舊式里弄社區(qū)，由于年代久遠(yuǎn)，硬件設(shè)施很難跟上。這些小區(qū)的治安問(wèn)題也很突出。課題組在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，許多舊式里弄小區(qū)無(wú)法做到封閉式管理，而這些社區(qū)中亂搭建現(xiàn)象也極為嚴(yán)重。

這一類(lèi)型的城市社區(qū)治安防控工作難上加難。要因地制宜，分別進(jìn)行:

第一，對(duì)于有條件的社區(qū)，要進(jìn)行封閉化管理的改造。只有在社區(qū)實(shí)行封閉化以后，出入社區(qū)的通道減少，才能夠方便管理。保安只要管住進(jìn)出口，就能夠有效地管理社區(qū)。

第二，增加保安數(shù)量。舊式里弄社區(qū)的物業(yè)保安力量本身就很薄弱，甚至在有些地方根本就沒(méi)有。這些舊式里弄社區(qū)中應(yīng)當(dāng)增加保安的數(shù)量。

(三)民警走訪(fǎng)群眾，檢查身份信息

近年來(lái)，上海一直在推進(jìn)“雙實(shí)有”工作。通過(guò)對(duì)實(shí)有人口和實(shí)有房屋的登記，可以有效地采集居民信息。在調(diào)研中，民警也認(rèn)為，在推進(jìn)“雙實(shí)有”登記的過(guò)程中，一些有違法犯罪嫌疑的閑散人員見(jiàn)到“雙實(shí)有”工作的有效推進(jìn)后，便主動(dòng)離開(kāi)了居住的社區(qū)。這也說(shuō)明，民警上門(mén)走訪(fǎng)、登記、檢查身份信息的確對(duì)震懾違法犯罪分子起到了作用。

1．民警走訪(fǎng)群眾

“雙實(shí)有”登記包括民警走訪(fǎng)社區(qū)這一重要內(nèi)容。實(shí)際上，在社區(qū)中的見(jiàn)警率也是影響居民安全感和滿(mǎn)意度的重要因素。

我們?cè)趩?wèn)卷中就居民對(duì)民警走訪(fǎng)群眾在社區(qū)治安防控中的作用進(jìn)行了調(diào)查(第12題第6小題):“您認(rèn)為民警走訪(fǎng)社區(qū)對(duì)社會(huì)治安防控的作用有多大? 答案為:A．非常大;B．較大;C．一般;D．較小;E．非常小;F．不知道?！?/p>

數(shù)據(jù)顯示，約70%的社區(qū)居民認(rèn)為民警走訪(fǎng)社區(qū)群眾對(duì)于社會(huì)治安防控工作的作用較大或非常大(見(jiàn)表九)。

表九 民警走訪(fǎng)社區(qū)群眾對(duì)社區(qū)治安防控的作用

但是，我們國(guó)家警民比普遍偏低。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的派出所的一名社區(qū)警要管理兩萬(wàn)多人?，F(xiàn)有的警力完全無(wú)法滿(mǎn)足有效、有序管理社區(qū)的需要，更不要說(shuō)民警能夠頻繁地走訪(fǎng)社區(qū)居民了。另外，當(dāng)前的社區(qū)民警經(jīng)常被“挪作他用”，處理派出所內(nèi)的其他事務(wù)，而不是專(zhuān)門(mén)管理社區(qū)。

解決以上問(wèn)題，需要推進(jìn)社區(qū)民警的專(zhuān)業(yè)化。讓社區(qū)民警專(zhuān)門(mén)管理社區(qū)事務(wù)。在條件允許的情況下，逐步增加民警數(shù)量，提高警民比。但是，在當(dāng)前情況下，還是要借助社會(huì)力量，為民警配備專(zhuān)門(mén)的輔助人員，與民警一道對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理，處理非警務(wù)工作。

2．檢查身份信息

民警檢查身份證是日常工作的重要組成部分，也是“雙實(shí)有”登記工作的重要組成部分。但是，大規(guī)模地檢查身份證似乎并未取得社區(qū)居民的理解。在居民問(wèn)卷中，調(diào)查了社區(qū)居民對(duì)民警不定期檢查身份信息的效果的評(píng)估(見(jiàn)表十)。

表十 警察不定期檢查身份證對(duì)城市社區(qū)治安的作用

認(rèn)為警察不定期檢查身份證對(duì)社會(huì)治安防控的作用非常大或較大的居民僅為62%。與其他措施相比，這一比例明顯偏低。

筆者認(rèn)為，民警在社區(qū)中檢查身份證與在街面盤(pán)查中檢查身份證有所不同。街面盤(pán)查過(guò)程中，民警往往是對(duì)形跡可疑的人檢查身份證，目標(biāo)具有針對(duì)性;在社區(qū)中大面積撒網(wǎng)式地檢查身份證、登記身份信息的目標(biāo)性相對(duì)較弱，查獲違法犯罪分子的可能性就低了很多。

但是，在社區(qū)中檢查身份證，對(duì)實(shí)有人口進(jìn)行登記的效果需要更長(zhǎng)的時(shí)間才能夠顯現(xiàn)。一旦社區(qū)居民有了違法犯罪行為，就可以根據(jù)身份信息查找其落腳點(diǎn)。在調(diào)研中，有些社區(qū)民警管轄的人口數(shù)量過(guò)多，轄區(qū)內(nèi)群租房數(shù)量過(guò)大，特別是外來(lái)人口較為集中的社區(qū)，人口流動(dòng)性大，“雙實(shí)有”登記難以落實(shí)。對(duì)于短期居住的流動(dòng)人口很難進(jìn)行管理。

(四)居民參與社會(huì)治安

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的公安工作有著“堅(jiān)持群眾路線(xiàn)”的傳統(tǒng)。群防群治力量在社區(qū)治安防控中起到了重要作用。這一點(diǎn)也在我們的居民問(wèn)卷中得到了印證。

超過(guò)70%的居民認(rèn)為組織民眾參與預(yù)防活動(dòng)對(duì)于社區(qū)治安防控起到了較大或非常大的作用(見(jiàn)表十一)。

表十一 組織民眾參與多種預(yù)防活動(dòng)對(duì)社區(qū)治安防控的作用

社區(qū)居民參與社區(qū)的治安防控途徑多種多樣，較為普遍的是平安志愿者。長(zhǎng)期以來(lái)，平安志愿者直接參與到鄰里守望、治安巡邏等多種防控活動(dòng)中，他們的工作也獲得了民眾的認(rèn)可。在針對(duì)居民的問(wèn)卷中，我們發(fā)現(xiàn)，超過(guò)72%的居民認(rèn)為增加平安志愿者的服務(wù)在城市社區(qū)治安防控中的作用較大或非常大(見(jiàn)表十二)。

表十二 增加平安志愿者服務(wù)對(duì)社區(qū)治安防控的作用

但是，作為城市社區(qū)治安防控力量，平安志愿者隊(duì)伍也面臨一些問(wèn)題:第一，志愿者的服務(wù)是否必須是無(wú)償?shù)摹Ｓ捎谄桨仓驹刚咴谶M(jìn)行社區(qū)治安防控時(shí)需要占用大量的個(gè)人時(shí)間，如果一味地堅(jiān)持志愿者行為的“志愿性”和“無(wú)償性”，很容易導(dǎo)致居民的積極性不高。許多居民不愿意作為平安志愿者參與到社區(qū)治安防控中。第二，年輕人很少參與。平安志愿者的組成人員大部分為年齡較大的離退休人員，而年輕人由于忙于工作，很少參與到社區(qū)治安防控工作當(dāng)中。課題組與一名居委會(huì)干部交流時(shí)，居委會(huì)干部直言不諱地說(shuō):“現(xiàn)在的年輕人好像跟社區(qū)沒(méi)關(guān)系一樣!”這種境況很難保證平安志愿者發(fā)展的持續(xù)性。第三，在新建的商品房小區(qū)中，很難組織平安志愿者隊(duì)伍。

為了解決上述問(wèn)題，需要從多個(gè)方面入手:

第一，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)于提供服務(wù)的志愿者可以適當(dāng)?shù)亟o予補(bǔ)貼。政府應(yīng)當(dāng)樹(shù)立花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)的觀念，撥出一部分經(jīng)費(fèi)來(lái)補(bǔ)貼平安志愿者。

第二，加強(qiáng)針對(duì)年輕人的社區(qū)觀念教育。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人與人之間的紐帶逐漸減少。年輕人社區(qū)融入程度不夠是一個(gè)普遍的社會(huì)現(xiàn)象。這一問(wèn)題的解決，只能靠長(zhǎng)期的教育來(lái)實(shí)現(xiàn)，讓年輕人逐漸樹(shù)立社區(qū)觀念。

第三，在商品房小區(qū)中，加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)。社區(qū)文化具有凝聚力，可以將同一社區(qū)的居民凝聚在一起。因此，加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，可以讓更多的居民融入社區(qū)中，愿意為社區(qū)的治安防控工作添磚加瓦。

這一點(diǎn)也得到了居民的認(rèn)同。在居民問(wèn)卷中，有將近80%的社區(qū)居民認(rèn)為，加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，增進(jìn)鄰里和諧在城市社區(qū)治安防控工作中會(huì)起到較大或非常大的作用(見(jiàn)表十三)。

表十三 加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)在社區(qū)治安防控中的作用

(五)使用硬件設(shè)施

城市社區(qū)中，大量地使用了探頭、電子圍欄、防盜門(mén)窗、IC門(mén)禁卡等硬件設(shè)施，以此來(lái)推進(jìn)城市社區(qū)的治安防控。這些措施無(wú)疑在城市社區(qū)治安防控中起到了重要作用。但是，單一地依靠這些硬件設(shè)施并不一定能夠起作用。一方面，技防設(shè)施只有與人防措施相結(jié)合，才能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用;另一方面，硬件設(shè)施本身就是一把“雙刃劍”，可能會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面效應(yīng)。例如，在調(diào)研中，課題組發(fā)現(xiàn)有的小區(qū)一樓和二樓安裝的防盜窗反而成為違法犯罪分子進(jìn)入三樓住戶(hù)實(shí)施違法犯罪行為的“梯子”。下文將專(zhuān)門(mén)對(duì)各種硬件設(shè)施中存在的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

1．?dāng)z像探頭

在城市社區(qū)中安裝攝像探頭已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。許多小區(qū)的探頭已經(jīng)能夠無(wú)死角地監(jiān)控到小區(qū)內(nèi)的所有公共空間。在回收的居民問(wèn)卷中，有86．4%的社區(qū)居民認(rèn)為安裝探頭對(duì)于城市社區(qū)治安防控的作用較大或非常大(見(jiàn)表十四)。

社區(qū)攝像探頭的安裝也有一些問(wèn)題。首先，安裝的效果問(wèn)題。由于攝像探頭都是由社區(qū)自行安裝的，在安裝時(shí)不一定接受了公安機(jī)關(guān)治安管理部門(mén)的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)，使安裝的位置、角度、選用的器械質(zhì)量等各種方面不一定能夠?qū)崿F(xiàn)治安防控的目的。其次，后續(xù)維護(hù)問(wèn)題。由于沒(méi)有后續(xù)的維護(hù)資金，很多社區(qū)的攝像探頭在損壞以后并不能得到及時(shí)維護(hù)。再次，發(fā)揮作用有限。攝像探頭起到的作用既可以是預(yù)防性的，又可以是事后彌補(bǔ)性的。預(yù)防性作用主要體現(xiàn)在保安在利用攝像探頭進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控時(shí)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止可疑人員、可疑行為;事后彌補(bǔ)性作用主要體現(xiàn)在攝像探頭的錄像作用，為破案提供了方便。由于社區(qū)的保安力量參差不齊，許多社區(qū)的影像監(jiān)控室形同虛設(shè)，保安并沒(méi)有進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，即使就在攝像探頭下面發(fā)生違法犯罪行為，保安也不一定能夠發(fā)現(xiàn)。最后，舊式小區(qū)中探頭較少。由于年代久遠(yuǎn)，舊式小區(qū)在建設(shè)時(shí)并未安裝攝像探頭，之后安裝的數(shù)量較少。

表十四 安裝探頭在社區(qū)治安防控中的作用

2．電子圍欄

許多社區(qū)的周?chē)家呀?jīng)鋪設(shè)了電子圍欄，有效地防止了違法犯罪分子翻墻進(jìn)入小區(qū)，實(shí)施違法犯罪行為。但居民普遍認(rèn)為，電子圍欄在治安防控中的作用略微低于攝像探頭的作用。通過(guò)居民問(wèn)卷的數(shù)據(jù)分析可以得出這一結(jié)論(見(jiàn)表十五)。

電子圍欄的使用也有一些問(wèn)題，這些問(wèn)題與攝像探頭有相似之處。第一大問(wèn)題就是電子圍欄維護(hù);第二大問(wèn)題是保安履職不當(dāng)，在電子圍欄報(bào)警后不能及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行查看。

針對(duì)攝像探頭和電子圍欄，課題組認(rèn)為可以從以下方面進(jìn)行完善:

第一，出臺(tái)城市社區(qū)技術(shù)防控地方規(guī)定。相關(guān)部門(mén)根據(jù)上海實(shí)際情況，對(duì)于日后的商品房小區(qū)在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，必須在技術(shù)防控達(dá)到地方標(biāo)準(zhǔn)以后才能夠上市銷(xiāo)售。而日后攝像探頭、電子圍欄的安裝等必須符合地方標(biāo)準(zhǔn)。地方標(biāo)準(zhǔn)中要規(guī)定公安部門(mén)的介入，由公安機(jī)關(guān)對(duì)攝像探頭等設(shè)備的安裝提供指導(dǎo)意見(jiàn)。對(duì)于技防設(shè)施的維護(hù)資金，地方規(guī)定中也應(yīng)當(dāng)有所規(guī)定。

第二，對(duì)舊式社區(qū)進(jìn)行改造。政府在力所能及的范圍內(nèi)，督促舊式小區(qū)利用各種資源，籌措資金，對(duì)舊式小區(qū)的治安防控設(shè)施進(jìn)行改造。

第三，公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)檢查，對(duì)不盡職的物業(yè)公司、保安公司發(fā)出整改通知。對(duì)于保安嚴(yán)重脫崗，影響社區(qū)治安防控工作的物業(yè)公司、保安公司，公安機(jī)關(guān)可以發(fā)出整改通知。

3．防盜門(mén)窗

防盜門(mén)窗在城市社區(qū)中較為常見(jiàn)。與攝像探頭、電子圍欄等不同，防盜門(mén)窗一般是由居民自行安裝的。在任何一個(gè)社區(qū)，防盜門(mén)窗的安裝都具有“傳染性”。在調(diào)研中，課題組發(fā)現(xiàn)，如果一樓居民安裝了防盜門(mén)窗，周邊二樓、三樓的住戶(hù)也會(huì)很快地安裝防盜門(mén)窗。

在對(duì)居民問(wèn)卷進(jìn)行分析時(shí)，發(fā)現(xiàn)有超過(guò)81%的居民認(rèn)為防盜門(mén)窗對(duì)于城市社區(qū)治安防控起到了較大或非常大的作用(見(jiàn)表十六)。

表十六 安裝防盜窗、防盜門(mén)在社區(qū)治安防控中的作用

防盜門(mén)窗都是居民自行安裝的，質(zhì)量參差不齊，有的防盜門(mén)窗并不能起到防盜作用。調(diào)研中課題組發(fā)現(xiàn)，有些違法犯罪人員的開(kāi)鎖技能已經(jīng)到了“爐火純青”的地步，一般的防盜門(mén)窗對(duì)他們來(lái)說(shuō)根本就起不到任何作用。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)防盜門(mén)窗生產(chǎn)制造企業(yè)的質(zhì)量管理。更為重要的是，應(yīng)當(dāng)加大宣傳，教育居民不能因?yàn)榘惭b了防盜門(mén)窗就掉以輕心、麻痹大意。在使用技防設(shè)施時(shí)，還是要注重人防的作用。

五、城市社區(qū)治安防控建設(shè)中的民間參與

社區(qū)治安防控建設(shè)中的民間參與不是我們的首創(chuàng)，而是早已存在多年的事實(shí)，比如目前廣泛存在的治保會(huì)、居民巡邏隊(duì)、社區(qū)平安志愿者等，都是民間參與社區(qū)治安防控的典型。因此，本研究不準(zhǔn)備從理論上去重復(fù)闡述早已存在于廣大社區(qū)的各類(lèi)民間治安防控組織的建設(shè)，而是就目前這些民間治安防控組織存在的問(wèn)題，提出我們的針對(duì)性解決措施。

(一)城市社區(qū)治安防控存在的問(wèn)題

調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，目前社會(huì)治安防控的民間參與，組織相對(duì)健全，領(lǐng)導(dǎo)也很重視，相當(dāng)多的社區(qū)警工作也很盡職，可是，效果卻非常不理想。

調(diào)研顯示的主要問(wèn)題在于以下幾個(gè)方面:

1．許多社區(qū)警及他們的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)民間參與社區(qū)治安防控的理念缺乏認(rèn)同

調(diào)研中我們聽(tīng)到最多的一句話(huà)是“警力不足”，可社會(huì)發(fā)展的事實(shí)證明:“警察人數(shù)的增加和減少與發(fā)案數(shù)、破案數(shù)沒(méi)有正比關(guān)系?！薄熬煸谝种品缸锏亩窢?zhēng)中起重要作用，但不起決定作用?！本熘皇嵌糁品缸锏闹匾α恐?，但不是唯一力量，甚至也不是主要力量。事實(shí)上，大多數(shù)民警并不明白產(chǎn)生犯罪的根源在社區(qū)，更不明白抑制犯罪的主體也在社區(qū)。

過(guò)去一百多年來(lái)，各國(guó)為了同犯罪作斗爭(zhēng)，大多都曾在“擴(kuò)大警力編制”、“加大警務(wù)投資”、“提高警察年薪”、“加強(qiáng)警察裝備”等方面大做文章，其結(jié)果卻是警力的增長(zhǎng)并沒(méi)有遏制犯罪增長(zhǎng)的趨勢(shì)。比如，美國(guó)一度犯罪率迅猛上升，黑社會(huì)勢(shì)力猖獗，美國(guó)警方也曾不斷增加警力，提高財(cái)政投入，改善警察待遇，添加高科技裝備，可這些措施對(duì)犯罪案件的增減幾乎沒(méi)有影響，也沒(méi)能遏制美國(guó)犯罪發(fā)展的勢(shì)頭。近年來(lái)的上海，不僅犯罪案件有所增長(zhǎng)，更關(guān)鍵的是出現(xiàn)了特別會(huì)鉆法律空子的人，他們“大法不犯，小事不斷，氣死公安，難倒法院?！北热纭皟蓱选眿D女偷盜現(xiàn)象、絕癥人群犯罪現(xiàn)象、傳染病人群犯罪現(xiàn)象，往往讓公安機(jī)關(guān)束手無(wú)策，配備再多的警力，再精的裝備都無(wú)濟(jì)于事。因此，警力增加并不是解決犯罪問(wèn)題的最好出路。既然產(chǎn)生犯罪的根源在社區(qū)，抑制犯罪的主體也應(yīng)該放在社區(qū)，遏制犯罪的真正資源存在于社區(qū)之間，警察工作的成效在于發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾參與的深度與廣度。

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，社會(huì)治安日益復(fù)雜，公安工作面臨的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。因此，只有建立新型的警民關(guān)系，加強(qiáng)與廣大居民的雙向溝通，樹(shù)立公安機(jī)關(guān)與人民警察的良好形象，增進(jìn)社會(huì)各界對(duì)公安工作的理解和支持，才能真正實(shí)現(xiàn)專(zhuān)門(mén)工作與“居民路線(xiàn)”相結(jié)合，才能發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量，共同創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)治安環(huán)境。

在社區(qū)中做居民工作的目的就是改善、密切警民關(guān)系，組織和發(fā)動(dòng)居民共同維護(hù)社會(huì)治安，為搞好社會(huì)治安出力。因此，社區(qū)民警在為民服務(wù)時(shí)要真誠(chéng)、主動(dòng)，特別是職責(zé)內(nèi)的服務(wù)更要積極，讓居民感受到民警服務(wù)上的及時(shí)、便捷、主動(dòng)、熱情，從而讓社區(qū)居民感到警察作風(fēng)的轉(zhuǎn)變、警民關(guān)系的融洽、警察服務(wù)的真誠(chéng)。社區(qū)民警只有想居民之所想，急居民之所急，憂(yōu)居民之所憂(yōu)，從居民滿(mǎn)意的地方做起，從居民不滿(mǎn)意的地方改起，通過(guò)一點(diǎn)一滴的服務(wù)，讓居民感受到社區(qū)民警的無(wú)私奉獻(xiàn)，才能建立起良好的警民關(guān)系。另外，社區(qū)民警在做居民工作時(shí)不能超越職權(quán)，對(duì)力所不能及、超越警察職權(quán)的事，要向居民講明原因，求得居民的諒解，并主動(dòng)聯(lián)系有關(guān)部門(mén)為居民解決所求助的“難事”。

從總體上講，居民對(duì)本社區(qū)的治安防控工作都是持支持態(tài)度的，但他們之間也會(huì)因地位、環(huán)境、知識(shí)水平的不同，對(duì)各種社會(huì)治安防控措施持不一樣的態(tài)度。對(duì)于同樣一個(gè)治安舉措，有的居民支持，有的居民冷漠，有的居民可能反對(duì)。因此在做社區(qū)居民工作時(shí)，廣泛而充分地調(diào)動(dòng)居民的積極性并不是輕而易舉的事情。

2．社會(huì)治安綜合治理在實(shí)踐中出現(xiàn)偏差

我國(guó)的社會(huì)治安綜合治理，基本方針是在各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮公安司法機(jī)關(guān)的職能作用，廣泛組織社會(huì)各方面的力量，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、教育的、文化的、法律的各種手段，預(yù)防和懲罰違法犯罪行為，預(yù)防和處置治安事件和治安事故，教育改造違法犯罪人員，逐步限制和消除違法犯罪產(chǎn)生的土壤和條件，建立良好、穩(wěn)定的社會(huì)秩序，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開(kāi)放的順利進(jìn)行，保護(hù)人民安居樂(lè)業(yè)，維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。具體操作上，社會(huì)治安綜合治理由國(guó)家組織，在中央一級(jí)設(shè)有最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府都設(shè)有相應(yīng)的組織管理機(jī)構(gòu)。從理論上說(shuō)，這樣的制度設(shè)計(jì)既能發(fā)揮公安、檢察院、法院、國(guó)家安全等專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的骨干作用、職能作用，更能發(fā)揮各部門(mén)、各系統(tǒng)、各團(tuán)體、各種居民組織以及廣大居民的積極作用，最后形成“齊抓共管”的局面。可在實(shí)踐中，“齊抓共管”的結(jié)果是誰(shuí)都不管，綜合治理的根基最后落在了公安機(jī)關(guān)，變成了公安機(jī)關(guān)去組織和動(dòng)員其他部門(mén)參與自己的工作，結(jié)果:一方面是其他相關(guān)部門(mén)對(duì)公安工作配合有限;另一方面則是其他部門(mén)或個(gè)人在配合公安工作時(shí)，完全被納入公安機(jī)關(guān)的思路和工作軌道，其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在。再加上社會(huì)治安綜合治理僅注重規(guī)章制度建設(shè)，缺乏操作性強(qiáng)的技術(shù)防范措施，忽視防控細(xì)節(jié)，因而社會(huì)治安綜合治理講了多年，至今仍是理論勝過(guò)操作。

群防群治作為社會(huì)治安綜合治理的重要內(nèi)容之一，其基本理念是公安機(jī)關(guān)在新的社會(huì)條件下，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的要求，對(duì)過(guò)去消極被動(dòng)的警務(wù)方式予以否定，從而建立起一種全新的警務(wù)理念:“產(chǎn)生犯罪的根源在社區(qū)，抑制犯罪的根本力量也在社區(qū)”;“警力有限，民力無(wú)窮”;“警務(wù)工作不只是控制壞人，而且要?jiǎng)訂T好人”;“預(yù)防為主，先發(fā)制敵”等。

“群防群治”提了很多年，可實(shí)際上真正的社區(qū)治安防控依然只有公安一家在做，治安防控一旦出了問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)是永遠(yuǎn)的、也是唯一的責(zé)任人。

大聯(lián)動(dòng)提了多年，公安機(jī)關(guān)卻發(fā)現(xiàn):“你動(dòng)他不動(dòng)?！贝舐?lián)動(dòng)的結(jié)果就是“事事讓公安沖在前頭，有些本來(lái)可以在問(wèn)題剛剛發(fā)生時(shí)處理掉的，一定要等到出了治安問(wèn)題才由公安來(lái)處理，而且還不僅僅是處理結(jié)果，還需要查處源頭?！?/p>

治安防控工作本來(lái)并不僅僅是公安一家的事，社區(qū)治安防控更是人人有責(zé)?？烧{(diào)研中我們卻發(fā)現(xiàn)，當(dāng)社區(qū)治安出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，社區(qū)居民、居委會(huì)干部往往把責(zé)任推卸得干干凈凈，認(rèn)為就是警察沒(méi)管好，“不得力”。比如我們?cè)陔S社區(qū)民警走訪(fǎng)某醫(yī)院旁邊的居民小區(qū)時(shí)，因?yàn)樾^(qū)內(nèi)存在多處“日租房”(也叫無(wú)證小旅館)，一年近七旬的老者居然沖上來(lái)指著民警憤怒地大吼:“小區(qū)里這么多群租房，你們也不管管，你們整天是干什么的?搞得我們的日子都沒(méi)法過(guò)，太不像話(huà)了!”

面對(duì)居民的質(zhì)問(wèn)與指責(zé)，民警顯得十分理解，因?yàn)樵谧咴L(fǎng)小區(qū)之前，民警已經(jīng)再三跟我們提起針對(duì)小區(qū)“日租房”的無(wú)奈。該小區(qū)內(nèi)有40多套“日租房”，十幾年來(lái)，派出所、房管局、工商局等聯(lián)合街道辦和居委會(huì)采取了多次取締、整治行動(dòng)，但是情況非但沒(méi)有好轉(zhuǎn)，反而隨著市場(chǎng)需求的增加日漸嚴(yán)重。作為民警，在“日租房”內(nèi)沒(méi)有出現(xiàn)違法犯罪或治安事件前的介入只能是勸說(shuō)，別無(wú)良策，否則自己一旦被投訴，連飯碗也可能不保。

像這樣本來(lái)不在警察職權(quán)范圍內(nèi)，警察卻被推到第一線(xiàn)的情況還有很多。比如無(wú)證游戲機(jī)房的查處，工商局只管查處有證機(jī)房的違規(guī)問(wèn)題，無(wú)證的被丟給警察;比如群租房的取締，本來(lái)是房管部門(mén)的工作，警察卻是牽頭人;比如居民的自行車(chē)沒(méi)上鎖丟了，警察卻被指責(zé)治安管理不到位;比如居民夏天開(kāi)門(mén)開(kāi)窗睡覺(jué)導(dǎo)致入室盜竊，警察卻要承擔(dān)“社會(huì)治安惡化”的責(zé)任。

當(dāng)然，一些社區(qū)民警在發(fā)動(dòng)社區(qū)居民參與社會(huì)治安防控過(guò)程中進(jìn)入了誤區(qū)，也是讓社區(qū)警務(wù)工作難以順利開(kāi)展的原因之一。調(diào)研中居民們抱怨，有的民警往往“拽住有權(quán)的，扯住有錢(qián)的，抱住有臉的”，結(jié)果社區(qū)普通居民對(duì)社區(qū)警有抵觸情緒，不愿意執(zhí)行社區(qū)警提出的各類(lèi)治安防范措施，也不愿意參與社區(qū)民警與街道辦事處、居委會(huì)等組織的各類(lèi)治安防范活動(dòng)。

在社區(qū)調(diào)查過(guò)程中，我們特別關(guān)注社區(qū)居民參與社會(huì)治安的狀況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)半數(shù)左右的居民從未參加過(guò)任何形式的社會(huì)治安防控活動(dòng)。

居民們不參與社會(huì)治安防控活動(dòng)的主要原因，64．9%的人是“不知道怎么參與”，這是重要原因之一，31%的人認(rèn)為自己不參與社會(huì)治安防控活動(dòng)的另一個(gè)重要原因是“政府沒(méi)有提供參與機(jī)會(huì)”。

從居民本身來(lái)說(shuō)，他們?cè)敢?、也希望參與社會(huì)治安防控活動(dòng)，因?yàn)?5．3%的人認(rèn)為社會(huì)治安防控既是警察的事，也是老百姓的事。在問(wèn)及居民是否因?yàn)闆](méi)有錢(qián)就不參與治安防控活動(dòng)這個(gè)問(wèn)題時(shí)，88.3%的人持否定態(tài)度。

(二)民間組織在城市社區(qū)治安防控中的作用

通過(guò)調(diào)研，課題組認(rèn)為社區(qū)治安防控系統(tǒng)建設(shè)的終極目標(biāo)不是警察的控制有多嚴(yán)，而是從基層群眾性自治組織居委會(huì)到負(fù)責(zé)社區(qū)物業(yè)資金使用的業(yè)委會(huì)、從社區(qū)居民個(gè)人到協(xié)助社區(qū)平安建設(shè)的志愿者、從民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的各類(lèi)公益組織到政府部門(mén)出資的半公益機(jī)構(gòu)都負(fù)擔(dān)起社區(qū)平安建設(shè)的責(zé)任。

警察的職責(zé)是立足于防范、管理、服務(wù)，把社會(huì)治安防控看成是居民自己的事，合理地利用一切可以利用的辦法，宣傳、動(dòng)員、發(fā)動(dòng)、指導(dǎo)居民參與社會(huì)治安防控，最大限度地促成“社會(huì)治安社會(huì)管”的“人人關(guān)心治安，人人參與治安”的局面，能交給人做的就交給人做，能帶領(lǐng)人做的就帶領(lǐng)人做，從而走出長(zhǎng)期存在的警察“孤軍奮戰(zhàn)”局面。

調(diào)研顯示，居委會(huì)在社區(qū)治安防控中的作用是其他機(jī)構(gòu)無(wú)法取代的。85．8%的被調(diào)查對(duì)象認(rèn)為，居委會(huì)在社區(qū)治安防控中的作用最大。在社區(qū)治安防控中作用僅次于居委會(huì)的則存在一定的分歧，4．5%人認(rèn)為是小區(qū)業(yè)主委員會(huì)，近6．8%則認(rèn)為是小區(qū)物業(yè)，社會(huì)工作者和志愿者組織的力量基本上沒(méi)有得到認(rèn)可，只有1．9%的被調(diào)查居民認(rèn)為社會(huì)工作者對(duì)小區(qū)的社會(huì)治安防控能夠起作用。對(duì)志愿者組織的作用認(rèn)同度則更低，僅1．1%(見(jiàn)表十七)。

表十七 不同組織在治安防控中的作用

由此可見(jiàn)，在居民們眼里，社會(huì)組織在社會(huì)治安防控過(guò)程中的作用非常大，社區(qū)民警在日常工作當(dāng)中應(yīng)該把這些組織動(dòng)員起來(lái)，加強(qiáng)聯(lián)系和治安防控指導(dǎo)，利用它們的優(yōu)勢(shì)和力量為社區(qū)治安防控筑起一道堅(jiān)實(shí)的墻壁。

那么，社區(qū)民警日常工作當(dāng)中應(yīng)該如何指導(dǎo)居委會(huì)、社區(qū)志愿者等參與社會(huì)治安防控呢?為了弄清這個(gè)問(wèn)題，我們?cè)O(shè)計(jì)了一道排序題:“您認(rèn)為老百姓參與治安防控的最好的三種形式是什么?”選項(xiàng)包括:“A．參與社區(qū)的治安巡邏;B．鄰里相互照看;C．在他人被侵害時(shí)主動(dòng)報(bào)警;D．參與上下學(xué)時(shí)的護(hù)?；顒?dòng);E．支持物業(yè)的相關(guān)活動(dòng);F．支持業(yè)委會(huì)的相關(guān)活動(dòng);G．支持警察的工作?！北徽{(diào)查對(duì)象需要根據(jù)選項(xiàng)從最好的方式開(kāi)始進(jìn)行排序。

根據(jù)居民們自己的選擇，首要的就是組建一支小區(qū)治安巡邏隊(duì)。69．1%的被調(diào)查居民認(rèn)為，“參與社區(qū)治安巡邏”是社區(qū)居民參與社會(huì)治安防控的最好形式(見(jiàn)表十八)。

表十八 居民參與治安防控的最好形式

調(diào)研中讓我們感觸特別深的是，居民們幾乎都對(duì)20年前那種人人都互相熟悉的鄰里關(guān)系表示出特別的懷念。那時(shí)住房條件差，十幾平方米的閣樓里可以住五口之家，家長(zhǎng)里短，樓上樓下經(jīng)常會(huì)走動(dòng)串門(mén)，而現(xiàn)在住房條件改善了，家家戶(hù)戶(hù)都有了寬敞的生活空間，大家卻老死不相往來(lái)，一個(gè)樓道里住了好幾年也互相不認(rèn)識(shí)。

在看到問(wèn)卷分析之后，我們對(duì)居民們的這種懷舊情緒突然就理解了，因?yàn)樗麄兪謶涯钅欠N鄰里守望的日子，憑經(jīng)驗(yàn)，他們覺(jué)得社會(huì)治安防控中，老百姓能做好的又有用的第二件事就是“鄰里互相照看”，22．9%的人認(rèn)為老百姓參與社會(huì)治安防控第二好的方式就是“鄰里互相照看”。

調(diào)研中，讓我們感覺(jué)比較奇怪的是，居民們普遍對(duì)上至公安部、下至派出所都十分重視的“護(hù)?！惫ぷ鞑⒉辉谝?。在“老百姓參與社會(huì)治安防控最好的方式”中，只有 0．5%人選擇“上下學(xué)時(shí)的護(hù)校活動(dòng)”。

面對(duì)居民的這種認(rèn)知態(tài)度和參與熱情，我們認(rèn)為，至少在目前階段可以從鼓勵(lì)公益組織參與城市社區(qū)治安防控工作入手。

時(shí)至今日，公益組織在很多地方仍不招政府待見(jiàn)，某些地方官員甚至認(rèn)為“公益組織是‘宗教行為和資本主義的偽善’”，其作用遠(yuǎn)未引起大多數(shù)地方政府的關(guān)注。其實(shí)，如今的公益機(jī)構(gòu)，作為政府和市場(chǎng)之外的另一種力量，正在發(fā)揮日益重要的作用。他們所做的是“市場(chǎng)不為，政府不能”的事情。國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要就已經(jīng)指出，要推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。根據(jù)中央精神，廣東省實(shí)施了“放松管制、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、成立純民間的社會(huì)創(chuàng)新咨詢(xún)委員會(huì)”[7]的社會(huì)組織管理改革，還出臺(tái)了《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》;上海也已經(jīng)在探索政府在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)中的運(yùn)作機(jī)制。

經(jīng)驗(yàn)表明，公益組織在參與社會(huì)治理活動(dòng)中有突出的功能與作用，不論是保障和改善受災(zāi)居民、低收入居民、老年人、殘疾人、困境兒童等群體的基本生活，還是加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員、失意人群的服務(wù)等方面，可以說(shuō)，從民生服務(wù)到心靈撫慰都有它們的影子。

公益組織是現(xiàn)代社會(huì)公益事業(yè)的基本主體，它們具有強(qiáng)使命感、強(qiáng)責(zé)任感、強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性等特征，能夠代表不同的群體，尤其是弱勢(shì)群體發(fā)出自己的聲音，表達(dá)自己的利益，從而平衡不同群體之間的利益，讓更多的人都能夠更加平等地享有教育、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)等公共資源，保障公共利益，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。不僅如此，公益組織因?yàn)榛钴S在基層社會(huì)生活領(lǐng)域，組織里的成員基本上都是社區(qū)居民，而居民中又是以年長(zhǎng)退休的居民居多，他們有豐富的工作生活經(jīng)驗(yàn)，并在社區(qū)中具有相當(dāng)?shù)耐腿司?，且關(guān)注的大都是與居民生活息息相關(guān)的問(wèn)題，他們?cè)诠餐纳羁臻g中維護(hù)公共利益，因此很容易得到居民的認(rèn)可和支持，也可吸引更多的居民參與公益活動(dòng)。

在此，我們僅就以下兩個(gè)方面提出我們的補(bǔ)漏對(duì)策。

一是外來(lái)人口管理。對(duì)外來(lái)人口的管理，廣東佛山的“編外居委”、浙江諸暨的“外警管外口”都是不錯(cuò)的選擇，但畢竟這些都是通過(guò)行政力量來(lái)管理外來(lái)人口，外來(lái)人口的接受與配合程度都會(huì)受到一定的影響。本課題組認(rèn)為，把管理外來(lái)人口的職責(zé)交給同是普通外來(lái)人口的居民或許會(huì)取得更好的效果。在公益組織層面，就是成立“老鄉(xiāng)服務(wù)站”，一方面教老鄉(xiāng)學(xué)謀生技能，一方面教老鄉(xiāng)學(xué)法律常識(shí)和公民基本素養(yǎng)。通過(guò)為新市民參與社區(qū)建設(shè)搭建平臺(tái)，催生新市民自身資源的開(kāi)發(fā)和運(yùn)用，并且豐富新市民的精神文化生活。

調(diào)查顯示，有63%的外來(lái)工感覺(jué)受到城里人的歧視，但是83．5%的市民都認(rèn)為自己并沒(méi)有看不起外來(lái)工。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣對(duì)立的結(jié)果呢?專(zhuān)家們的解釋是:兩個(gè)不同文化、不同社會(huì)背景的群體，觀念自然會(huì)產(chǎn)生很大的差異。為減少本地人與外來(lái)人口之間的摩擦，幫助外來(lái)人口盡快融入社會(huì)，建立“老鄉(xiāng)服務(wù)站”是一個(gè)切實(shí)可行的辦法。

在外來(lái)人口聚集的社區(qū)，外來(lái)人口在新環(huán)境下有學(xué)門(mén)技術(shù)立足的迫切需求，而陌生的環(huán)境以及外來(lái)人的身份通常會(huì)給他們帶來(lái)一定的自卑心理，使他們逃避和排斥與本地人打交道。為此，有些社區(qū)也曾采取了一些措施，如集中開(kāi)補(bǔ)習(xí)班對(duì)外來(lái)人口進(jìn)行技能和地方語(yǔ)言培訓(xùn)，由本地人去教外地人，還組織本地人與外地人進(jìn)行聯(lián)誼活動(dòng)，但是效果并不好，外來(lái)人口管理一直成為政府和社區(qū)的重點(diǎn)和難點(diǎn)任務(wù)。

“老鄉(xiāng)服務(wù)站”的特點(diǎn)在于，它由外來(lái)人中威信較高的領(lǐng)頭人物自發(fā)組織，得到外來(lái)人口的信任和支持，并以“老鄉(xiāng)教老鄉(xiāng)”、“老鄉(xiāng)帶老鄉(xiāng)”的方法開(kāi)展活動(dòng)，從而達(dá)到“以外治外”的自我管理效果，創(chuàng)新外來(lái)人口管理方法。此外，威信較高的外來(lái)人與本地居民也有良好的互動(dòng)，在外來(lái)人與本地人的聯(lián)誼活動(dòng)中，這些領(lǐng)頭人物作為外來(lái)人與本地人情感的連接點(diǎn)，使雙方在交流過(guò)程中卸下心理包袱，促進(jìn)雙方的彼此接納和融合。

“老鄉(xiāng)服務(wù)站”的主要工作職責(zé)可以包括:

(1)協(xié)助社區(qū)黨總支(支部)、居民委員會(huì)落實(shí)出租私房和暫住人口管理政策，開(kāi)展平安建設(shè)，引導(dǎo)外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)行自我教育、自我服務(wù)和自我管理，落實(shí)外來(lái)人員市民化管理、親情化服務(wù)，全力促進(jìn)本社區(qū)的社會(huì)和諧穩(wěn)定。

(2)熟悉新居民，了解新居民，關(guān)愛(ài)新居民，為新居民排憂(yōu)解難，開(kāi)展扶貧幫困活動(dòng)，提供各類(lèi)信息，保障新居民的合法權(quán)益，促進(jìn)常住和外來(lái)人口和諧共建共處，共享社區(qū)文明創(chuàng)建成果。

(3)以人為本，教育為先，開(kāi)辦新居民學(xué)校，引導(dǎo)外來(lái)務(wù)工人員學(xué)文化知識(shí)、學(xué)就業(yè)技能、學(xué)法律常識(shí)、學(xué)計(jì)生衛(wèi)生知識(shí)等。組織全體居民開(kāi)展各類(lèi)文化體育活動(dòng)，豐富精神文化生活，進(jìn)一步凝聚新居民，促成社區(qū)新老居民的融合。

當(dāng)然，這樣的服務(wù)性組織也可以“老鄉(xiāng)維修服務(wù)隊(duì)”、“老鄉(xiāng)治安巡邏隊(duì)”、“老鄉(xiāng)人才流動(dòng)站”等形式出現(xiàn)。他們不僅可以解決外來(lái)人口的日常服務(wù)和管理問(wèn)題，也可以為社區(qū)、企業(yè)培養(yǎng)和儲(chǔ)備人才，在外來(lái)人口與本地企業(yè)之間架起一座橋梁。

二是中心城區(qū)老式小區(qū)的管理。在中心城區(qū)的老式小區(qū)里，居民多為年長(zhǎng)者或收入相對(duì)較低人群，訴求多而瑣碎;住房面積小，很多人都希望能借用一點(diǎn)公共空間;物業(yè)費(fèi)非常低，難以請(qǐng)到高端物業(yè)管理公司;小區(qū)公共場(chǎng)地有限，無(wú)法承受日漸增多的機(jī)動(dòng)車(chē)停放。所有這些問(wèn)題匯集在一起，居民間的摩擦糾紛非常多，社區(qū)民警每天就疲于應(yīng)付這些糾紛。針對(duì)這樣的老式小區(qū)，課題組建議各小區(qū)組織一批熱心的離退休居民，成立“居民服務(wù)隊(duì)”，在社區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行法律、法規(guī)、管理規(guī)定等的宣傳。具體操作上，“服務(wù)隊(duì)”針對(duì)不文明行為可分門(mén)別類(lèi)并對(duì)癥下藥。如對(duì)有些喜歡隨手丟放垃圾的居民及住戶(hù)采取直接勸阻、上門(mén)宣傳等方法，并幫助居民清除垃圾;如有些居民常常亂停車(chē)，不僅影響別人進(jìn)出，而且常常導(dǎo)致車(chē)輛剮蹭而引起糾紛。“居民服務(wù)隊(duì)”在社區(qū)巡查中如發(fā)現(xiàn)有隨意亂停車(chē)的可及時(shí)阻止，并對(duì)車(chē)主說(shuō)明這樣做可能給自身帶來(lái)的損失;對(duì)未能當(dāng)場(chǎng)阻止的已亂停車(chē)輛，則采取在車(chē)上貼紙條進(jìn)行溫馨提醒。通過(guò)對(duì)不文明行為的耐心勸導(dǎo)，增強(qiáng)大家對(duì)家園的愛(ài)護(hù)，并養(yǎng)成文明的生活習(xí)慣。對(duì)小區(qū)車(chē)位不足問(wèn)題，可通過(guò)倡導(dǎo)臨時(shí)停車(chē)由主人在車(chē)上貼紙條留聯(lián)系方式的辦法加以解決;在社區(qū)成立車(chē)友俱樂(lè)部、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)群等平臺(tái)，一方面在網(wǎng)絡(luò)上將停車(chē)注意事項(xiàng)、交通文明知識(shí)等信息傳達(dá)給大家，一方面讓小區(qū)車(chē)主們互相熟悉，在有困難時(shí)互相幫忙。

“居民服務(wù)隊(duì)”的志愿者來(lái)自居民之中，活動(dòng)于居民之間，以自身的示范引領(lǐng)作用，使社區(qū)居民從身邊的小事做起，在進(jìn)行自我監(jiān)督的同時(shí)，自覺(jué)參與到文明社區(qū)創(chuàng)建中來(lái)，喚起居民的主人翁意識(shí)和集體意識(shí)，激發(fā)社區(qū)居民參與公共事務(wù)、遵守公共道德的積極性。

“居民服務(wù)隊(duì)”的發(fā)起者和成員都是本社區(qū)居民，對(duì)社區(qū)環(huán)境非常上心，尤其是在這些細(xì)小而瑣碎的環(huán)境問(wèn)題上，顯示出比社區(qū)民警更加高效的管理效果，可彌補(bǔ)民警在社區(qū)環(huán)境治理中對(duì)無(wú)法施展拳腳之處的管理。

對(duì)于一些小區(qū)內(nèi)有幼兒園的社區(qū)，接送高峰期非常擁堵，可讓“居民服務(wù)隊(duì)”聯(lián)合物業(yè)、志愿者在高峰期進(jìn)行勸導(dǎo)，讓一些非接送幼兒的車(chē)輛盡可能地繞道。

這樣的公益項(xiàng)目不僅僅在于解決一時(shí)一地的矛盾糾紛，減少社區(qū)民警的工作量，更在于它充分發(fā)揮了居民的自主性，推進(jìn)了社區(qū)自治，促進(jìn)了社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共空間的關(guān)注和公民意識(shí)的形成，從理念和根子上解決了居民對(duì)社會(huì)治安防控的冷漠態(tài)度?！熬用穹?wù)隊(duì)”以相近的身份、相同的利益對(duì)居民進(jìn)行勸導(dǎo)，使志愿者在處理各種糾紛、事務(wù)時(shí)更能得到社區(qū)居民的認(rèn)可和接受。在“居民服務(wù)隊(duì)”基礎(chǔ)上，社區(qū)還可組建由居委會(huì)、物業(yè)公司、民警和居民代表組成的“督導(dǎo)組”，對(duì)“居民服務(wù)隊(duì)”進(jìn)行補(bǔ)充，定期對(duì)治安、環(huán)境衛(wèi)生及不文明行為整改情況進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)“苗頭”立即制止和勸說(shuō)，使不文明陋習(xí)能得到有效控制。

而且，“社區(qū)服務(wù)隊(duì)”在糾正不文明現(xiàn)象過(guò)程中，其成員運(yùn)用多種溝通手段進(jìn)行柔性處理，不但沒(méi)有造成社區(qū)居民間關(guān)系尷尬甚至破裂的局面，反而會(huì)提升社區(qū)居民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和公共參與精神。

當(dāng)然，公益組織作為區(qū)別于權(quán)力和金錢(qián)的“第三極力量”，即追求人的尊嚴(yán)和社會(huì)公正的力量，憑借自身的使命感，努力建構(gòu)人與人、人與社會(huì)的和諧關(guān)系，讓公益組織參與到社區(qū)治安防控的實(shí)踐之中，既可解決當(dāng)前亟待解決的為警察減負(fù)問(wèn)題，又可為解決紛繁復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題提供另一條途徑。

在目前階段，這樣的公益創(chuàng)新，從組織發(fā)展到社區(qū)項(xiàng)目的進(jìn)行都必須在社區(qū)民警的主導(dǎo)下進(jìn)行，民警的理念和責(zé)任心在很大程度上會(huì)影響公益組織在社會(huì)治安防控中的作用。在“居民服務(wù)隊(duì)”項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，地方派出所一方面要為社區(qū)公益組織開(kāi)展活動(dòng)提供公共資源和公共空間，并通過(guò)制定社區(qū)議事規(guī)則、協(xié)商公共議題、給予資金支持、肯定公益成效等一系列措施鼓勵(lì)社區(qū)公益實(shí)踐;另一方面要通過(guò)發(fā)掘社區(qū)公益骨干、培育公益創(chuàng)新等方式推動(dòng)公益組織自身的發(fā)展，并以政府購(gòu)買(mǎi)公益項(xiàng)目來(lái)激發(fā)社區(qū)公益創(chuàng)新，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)治安防控模式創(chuàng)新。這樣才可以長(zhǎng)遠(yuǎn)、持久地解決目前社區(qū)警力不足，工作缺乏抓手的問(wèn)題。

對(duì)于上海城市社區(qū)的治安防控調(diào)研工作，我們不僅做了總體調(diào)查，也做了分區(qū)對(duì)比?？偟膩?lái)說(shuō)，上海城市社區(qū)治安防控的整體效果是令人滿(mǎn)意的，但不同地區(qū)和居民社區(qū)的調(diào)查結(jié)果差別非常大。因?yàn)檎n題組第一次做實(shí)證調(diào)查，也由于時(shí)間的限制，本報(bào)告的數(shù)據(jù)還有待進(jìn)一步細(xì)化，研究也需要繼續(xù)深化。

[1]李錫海．系統(tǒng)論方法與治安防控大格局[J]．山東社會(huì)科學(xué)，2000(3):112－114．

[2]李曉明，張躍進(jìn)．社會(huì)治安防控體系建設(shè)研究[M]．北京:法律出版社，2012．

[3]熊一新．論社會(huì)治安防控體系建設(shè)[J]．中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2004(4):1－9．

[4]楊正鳴，姚建龍．轉(zhuǎn)型社會(huì)中的社會(huì)治安綜合治理體系改革[J]．政治與法律，2004(2):65－69．

[5]韓豐平．城市巡邏防控工作研究——以浙江省為例[J]．公安學(xué)刊，2008(3):30－33．

[6]王精忠．治安管理學(xué)[M]．北京:群眾出版社，2007．

[7]朱豐俊．“官民共治”的粵式探索[N]．南方都市報(bào)，2012－07－15(02)．

(責(zé)任編輯:劉 芳)

Investigation Report of the Construction of Shanghai Urban Community Security Maintaining System

QIU Ge－ping1，PI Yi－jun2，CHEN Bo1
(1．Criminal Justice College of East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China;2．Juvenile Delinquency and Juvenile Justice Research Center of China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China)

The construction of urban community security maintaining system is an important part of community maintaining system．In the process of the construction of urban community security maintaining system，Shanghai makes full use of police force as well as street office，neighborhood committee，property management and security department．In addition，such informal security force as security volunteers and vigilantes are taken advantage of to maintain multi－level security which resulted in good police－people relations and social effects．However，due to the shortage of police force，some problems still need breakthrough．

urban community;security maintaining system;community maintaining system;public participation

D917

A

1008－2433(2015)01－0043－16

2014－12－30

邱格屏(1969—)，女，湖南藍(lán)山人，華東政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授，歷史學(xué)博士，主要從事犯罪學(xué)研究;皮藝軍(1950—)，男，湖北江陵人，中國(guó)政法大學(xué)青少年犯罪與少年司法研究中心主任，教授，主要從事犯罪學(xué)、越軌社會(huì)學(xué)研究;陳 波(1988—)，男，江蘇東海人，華東政法大學(xué)犯罪學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生，香港大學(xué)法學(xué)碩士。