作為中國制度變遷動力的政府間競爭

馬志娟

摘 要： 制度變遷是一個復雜且無法預見的過程。在新制度主義和制度演化論中，政府間競爭一般不予以討論，但政府間競爭又是中國改革開放以來取得巨大成就的重要原因之一，是“生成”有中國特色的市場社會主義體制的重要機制。探尋中國制度變遷動力，應該把政府間競爭納入分析框架。

關鍵詞： 制度變遷； 政府間競爭； 新制度主義； 制度演化

中圖分類號： D625 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.011

在現(xiàn)有的制度變遷理論中，競爭被作為一個默認的前提，不加以討論。在新制度理論中，競爭影響制度變遷的邏輯在于競爭迫使組織不斷投入學習，從而影響個人和組織行動者對機會與選擇的認知。演化理論則把競爭視為發(fā)現(xiàn)規(guī)則的一個非線性過程。但回顧過去三十年中國發(fā)生的巨大制度轉型，政府間競爭對于中國制度變遷而言不僅是一個一般性的理論，而是得到充分豐富和發(fā)展的特殊情景理論。筆者將在評述新制度主義和演化理論的基礎上，對地方政府間競爭作為中國制度變遷的命題作一探討。

一、新古典的制度變遷理論

新制度主義將制度分析分為兩個不同的層次，[1] 一是制度變化的后果，通常進行的是靜態(tài)分析，分析者對一套規(guī)則作用下的情形和另一套規(guī)則作用下的情形加以分析，然后對兩種結果進行比較分析。這是政策分析的重要組成部分，制度被視為外生的，無法建立這套規(guī)則和其結果之間的因果關系。二是制度變化的原因，試圖揭示導致制度變化的動態(tài)機制。

就制度變遷動力而言，制度主義經(jīng)濟學家與馬克思共享著一個理論內核。馬克思論證了生產(chǎn)力（技術變遷）和生產(chǎn)關系（制度變遷）的辯證關系，但同時強調生產(chǎn)力（技術變遷）是第一位。技術決定論在早期制度學派中就曾處于支配的地位早期。新古典經(jīng)濟學家如德姆塞茨和舒爾茨[2] 就認為制度變遷是技術變遷的結果，技術導致要素價格變化，人們?yōu)榱苏{整新的成本——收益做出反應，因而出現(xiàn)新的產(chǎn)權。后來，諾斯提出在生產(chǎn)率沒有變化的情況下，制度的改變也能推動生產(chǎn)力的發(fā)展，這與生產(chǎn)關系（上層建筑）反作用于生產(chǎn)力的論述雖有異曲同工之處，但就經(jīng)濟增長的來源而言，諾斯所代表的新制度主義經(jīng)濟學家走得更遠。他們認為，技術變遷是科學發(fā)現(xiàn)和技術創(chuàng)新的內在邏輯的產(chǎn)物。一個經(jīng)濟組織首先必須有效，才能增長。因此，制度變遷相比技術變遷是經(jīng)濟增長更為根本的原因。

經(jīng)典的新古典分析框架假設人是完全理性的，且始終以自身利益最大化為目標。雖然西蒙[3] 提出的“有限理性”概念和科斯的交易費用理論修正了完全理性和充分信息的假設，但成本、供需和邊際分析這些標準的新古典邏輯推演仍然是新制度主義者分析制度演變的主要方法。[4] 他們將制度變化視為一個社會中制度供給和制度需求兩種力量共同作用的結果。后期的新制度主義者，[1] 假定社會存在制度創(chuàng)新需求和制度創(chuàng)新供給雙方，制度變遷是需求與供給變動相互作用的結果。特定制度安排能否發(fā)生取決于行動者對預期邊際成本（費用）和收益的判斷。這個成本包括實施成本和摩擦成本。

兩者討價還價的結果可能出現(xiàn)三種情形：[1] 第一種是制度變化內生于社會體系，外生于個體需求者和供給者。對于任何個人來說，制度變化不是可選擇的，它是個人追求變化的偏好加總的結果。換句話來說，在制度變化面前，個人幾乎沒有相機選擇的余地，這與完全競爭市場中個人消費者的情形是相同的。例如，17世紀英國一系列產(chǎn)權制度的產(chǎn)生，不只是國王個人的行動，而是加總的力量導致的。在諾斯的模型里，國王幾乎沒有權力采取單方面的行動，取而代之的是國王對加總力量的回應，通常來說，這種加總力量就是戰(zhàn)爭的威脅。第二種是制度變遷內生于特定的需求者。社會中有人贊成維持制度現(xiàn)狀、有人贊成制度變化。重要的是需求者的政治權力以及推動他們?yōu)楦淖冎贫榷握f的激勵因素。在西方國家，貿(mào)易政策的重要需求者是汽車產(chǎn)業(yè)。第三種是制度變化內生于供給者。作為供給者的政府因其形態(tài)不同（如獨裁還是民主），擁有不同的相機行事選擇范圍。林毅夫[4] 用供需的框架區(qū)分了“強制性制度變遷”和“誘導性制度變遷”。如果現(xiàn)有的制度安排無法滿足需求，個人或組織就會自發(fā)尋求現(xiàn)行制度之外的獲利機會，從而發(fā)生“誘致性制度變遷”。強制性制度變遷則必須由具有強制執(zhí)行力的機構來實施，通常這是指政府。

新制度主義著重闡明的是在制度變遷過程中，制度結構與個人相互作用和轉化的機制，聚焦于個人在一定約束條件下實現(xiàn)利益最大化目標的個人選擇問題。連接個人與制度因果鏈條的是個人的理性和成本收益分析。這暗含著行動者可以依據(jù)自己的理性，在眾多改革方案中篩選出一種最優(yōu)的解決方案。理性選擇制度主義者就傾向于鼓勵有意識的制度設計以及對制度結果的控制。[5] 從批判的角度看，新制度主義經(jīng)濟學家對制度的認識帶著功能性的傾向，制度的功能被縮減到純粹的效率，比如“降低交易成本”。并且僅僅基于自利的假設來建立參與者的行為模型，并不能對所有甚至很多政治行為做出令人滿意的解釋，顯而易見，人類還受到利他和理想等因素的激勵。諾斯晚年將國家理論和意識形態(tài)納入制度分析后，部分修正了主體在追求利益最大化和市場競爭驅使下，可以導致高效率制度安排的新古典分析邏輯。他認為統(tǒng)治者為了實現(xiàn)自身利益也會有動力維持低效率的產(chǎn)權制度，這就解釋了歷史上一些長期無效率的制度的存在。

在上述新制度主義的制度分析框架中，政府競爭并被視為如市場競爭一樣的“基礎工程”，是制度變遷的供需和交易理論的前提而不予討論，直到諾斯將競爭與制度學習聯(lián)系在一起。諾斯[6] 提出制度變遷的五個命題，第一個命題就是機構和組織為獲得有限資源而展開的競爭是制度變遷的關鍵。因為競爭迫使組織不斷追加對技能和知識的投資，個人和組織獲得的這種技能和知識將塑造他們對機會和選擇的認知，從而逐漸改變制度。競爭也是抵消路徑依賴機制的重要手段。歷史制度主義就認為，在經(jīng)濟中能抵消路徑依賴的機制到政治世界之所以顯著減弱，[7] 正是因為能提高效率的競爭和學習機制的缺失或弱化、政治行動者的短視，以及政治制度中強烈維護現(xiàn)狀的傾向。諾斯后期的思想發(fā)展可以說已經(jīng)從靜態(tài)的制度分析轉變?yōu)檠莼膭討B(tài)分析。

二、制度變遷的演化視角

制度研究的演化分析脫胎于生物演化的觀察，以青木昌彥為代表的演化博弈論者專注于研究歷時的演化如何形成均衡的狀態(tài)。以奧地利學派為代表的制度分析強調政策企業(yè)家的創(chuàng)造性過程對制度演進的影響。亞瑟[8] 是較早將生物界的自組織和自我增加機制引入制度分析的學者，他提出了制度變遷中報酬遞增、非線性自我強化和鎖定的現(xiàn)象。

制度演化論者認為，社會制度應該是重復博弈而形成的超博弈的非合作均衡，而不是一次性博弈的特征。肖特就認為，制度是通過人類行動而不是人類設計而有機生成的，因此是個人行為的結果，而不是人類集體行為的結果。[9] 比如社會中的個體為協(xié)調彼此之間的爭端會形成某種穩(wěn)定的保護型聯(lián)盟，最終成為諾齊克所稱的“最小的國家”。每一個人無須抱著創(chuàng)造一個國家的目的聚集在一起，但國家因個人的保護行為的均衡結果而被無意識地創(chuàng)生出來。

從演化的視角看制度變遷，則不會有事先確立的重點，因為規(guī)則（即制度）本身需要被發(fā)現(xiàn)，規(guī)則本身也是一個演化的過程，體現(xiàn)為規(guī)則或制度的學習、模仿、復制、創(chuàng)新、擴散、選擇等?，F(xiàn)代演化論強調，建構的制度和規(guī)則往往缺乏充分的知識基礎，產(chǎn)生無意的后果。制度學習和演化能夠充分發(fā)現(xiàn)和利用各種分散的知識，形成更好的制度和規(guī)則。

卡爾·門格爾是最早系統(tǒng)性闡述了一種個人主義的、自發(fā)秩序的規(guī)則生成理論的人。他把斯密“看不見的手”理論用于解釋制度形成，開創(chuàng)了奧地利學派制度分析的基本進路。門格爾[10]認為，根據(jù)制度生成的機制，至少可以劃分為兩類不同的制度，一類是共同體，通常是政府通過某種程序，帶著明確的目的創(chuàng)制的規(guī)則和制度，即“外在制度”；另一類則是自發(fā)形成的制度，其形成過程是演進的，個體創(chuàng)新者首先創(chuàng)造出個人規(guī)則，隨后被人模仿而成為社會性規(guī)則。值得注意的是，兩種制度都可能增進社會福利，也可能損害社會福利。門格爾不反對刻意的立法，只是應該“恰當?shù)牧⒎ā?。這意味著，某一種類型的制度有可能經(jīng)過自發(fā)生成過程，隨后被“刻意選擇”而最終形成。那兩者“轉型”的過程是怎樣發(fā)生的？將“社會自發(fā)秩序論”發(fā)揚光大的哈耶克試圖回答這個問題，他提出個人規(guī)則如何變成社會規(guī)則的幾種篩選機制。起初，非正式規(guī)則是純粹自發(fā)且自我演變的，然后通過法官或議會篩選。總的來說，哈耶克探討的是個人創(chuàng)新的規(guī)則如何通過給定的制度框架——普通法的司法程序或者立法性議會的民主程序——變成更加切合于已經(jīng)變化之情勢的、可普遍強制執(zhí)行的公共規(guī)則。

綜合看來，無論是新古典還是演化分析，實際上都關注相同的問題，即自發(fā)形成的規(guī)則（誘致性制度變遷）如何被“選擇并最終形成立法”（強制性制度變遷），以及兩種規(guī)則（制度）的轉型是如何發(fā)生的。新古典理論認為這是行動者在既定的環(huán)境約束下，基于成本和效益的計算結果作出的理性選擇。演化分析則更注重制度變遷過程中個體心理和認知行為對行動者的影響。實際上，上述兩種分析路徑都曾被用于解釋我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革。馮興元認為這是“自發(fā)秩序在先，零星社會建構秩序在后”的過程。新制度主義者則認為這是從誘致型制度變遷向強制型轉變的范例。

與相對靜態(tài)的隱含完美結果的新古典分析不同，演化性政策的立場是要找出使用的正在進行的改良。制度變遷的演化分析假設行為主體具有有限理性，從一種不完整和不確定的信息狀態(tài)出發(fā)，均衡是暫時而非長久的。因此，要在動態(tài)的過程中觀察系統(tǒng)內部導致變革的原因。新古典強調市場機制和內在邏輯的一致性，演化論則強調歷史的、經(jīng)驗和具體的一致性。

總結來說，新古典流派認為，不管是由自發(fā)尋找獲利機會還是由國家的干預（制度供給）而產(chǎn)生的新制度，都服從于預期成本——收益的計算，只有當預期邊際收益大于預期邊際成本時，制度變遷才會發(fā)生。而演化分析認為新規(guī)則的產(chǎn)生沒有預先確定的起點和目標，規(guī)則本身在不斷競爭、學習、創(chuàng)新、擴散和選擇的過程中形成。新古典的邏輯立足于人的理性，并且建立起制度對人的行為的約束，和個體行為偏好對制度變遷的影響這樣的因果鏈條，重視特定制度的激勵機制以及制度的績效。但新制度的研究忽略人的認知模式與制度變化的關系，而且盡管在分析框架中納入交易費用，卻從未清晰和充分闡述交易費用具體是什么，以及相應的解決之道。演化分析展示了新的規(guī)則、觀念或制度如何在競爭中產(chǎn)生和演化的生動畫卷，它希望探尋演化的本質，但其拒絕在“歷史的長河中”停留，沒有起點也沒有終點，并且未能給人的主觀能動性留一席之地，容易“泛化”或陷入虛無，未能給特定時期的制度變化提供更多的洞見。

三、地方政府競爭與中國制度變遷

無論是新制度主義還是制度演化論，競爭總是被當作一個默認的前提而存在，亦即一般性的理論構成。制度演化論視競爭為一個發(fā)現(xiàn)規(guī)則（制度）的過程（盡管是非線性的）。也就是說，競爭是一個常量，亦是新規(guī)則（新制度）產(chǎn)生不可或缺的機制。在新制度理論中，競爭影響制度變遷的邏輯在于競爭迫使組織不斷投入學習，從而影響個人和組織行動者對機會與選擇的認知。

但中國的情況卻十分特殊。由于歷史的原因，改革開放之前的中國是一種分散的、多中心的空間經(jīng)濟結構，[11] 相比前蘇聯(lián)以U型單一組織形式（unitary system）為主導的國企，改革之前的中國企業(yè)是M型的多部門組織結構（multi-divisional organization），經(jīng)濟管理權的下放有效調動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力。以行政放權和財政分權為基礎的政府競爭，釋放了制度空間，不同領域不同層次的競爭現(xiàn)象噴涌而來，包括不同所有制企業(yè)之間的競爭，沿海與內地的區(qū)域競爭，相鄰幾個轄區(qū)之間的競爭等。許多研究證明，分權與地方經(jīng)濟增長呈正相關關系，而在這兩者之間的重要機制是地方政府競爭。錢穎一和Weingast [12]提出的“市場維護型聯(lián)邦制”（market-preserving federalism）首次將政府競爭與中國的改革進程結合起來論述。此文表明，民主政治不是市場聯(lián)邦主義的必要條件，相比俄羅斯經(jīng)濟的停頓，缺乏保護私有產(chǎn)權的正式制度的中國得以持續(xù)的高增長的現(xiàn)實對“華盛頓共識”提出了挑戰(zhàn)，因為“中國的市場聯(lián)邦制依靠政府間關系的調整，而不涉及明確的或憲法規(guī)定的關于個人權利和政治自由”（Montinola et.al. 1995），也被稱之為“中國式聯(lián)邦制”。

布雷頓（Breton， 1996）曾系統(tǒng)提出競爭性政府的概念。他認為，各級政府和其他生產(chǎn)者一樣處于競爭狀態(tài)，任何一個政府機構都與上級機構以及類似橫向機構在資源和控制權的分配上處于競爭狀態(tài)。應當把政府競爭作為一種政治經(jīng)濟學分析范式的思路。在聯(lián)邦制下，因為存在多個權力中心，政府間關系總體是競爭性。在布雷頓的競爭性政府理論中，個體（包括公民個人和企業(yè)）尋求效用最大化，政府尋求政治支持最大化。布雷頓總體上對政府競爭持正面評價而較少關注其可能存在的負面影響。他認為政府競爭是政治生活的驅動機制，公眾得以表達自己對公共產(chǎn)品需求的偏好，尋找公共產(chǎn)品方案與稅收杠桿的最佳組合，使政治系統(tǒng)趨向均衡。因此，政府間競爭必須位于政治模型的中心。

在歐美發(fā)達國家，政府間競爭有幾種表現(xiàn)形式。其一是“顯性競爭”（active rivalry），指政府之間為獲得稀缺資源或避免某種成本的競爭，比如州政府利用財稅杠桿吸引企業(yè)投資，或者避免垃圾處理設施落戶轄區(qū)內。其二是“隱性競爭”（implitict competition），指產(chǎn)品、服務、人員和資本的自由流動對聯(lián)邦體內獨立政府行為的約束。比如州政府會慎重考慮增稅的幅度，以避免高收入人群外遷。其三可稱之為“標尺競爭”（benchmark competition），即轄域內居民根據(jù)其他轄域的政策來衡量本轄域政府的表現(xiàn)，從而對本轄域政府形成壓力，促使政治家的決策更有利于居民的利益。隱性競爭可類比赫希曼的“退出機制”，個體或企業(yè)可以對州政府形成直接影響，而“標尺競爭”更像赫希曼的“呼吁機制”，關注一個政治單元內部的政治壓力。 在歐美聯(lián)邦制國家，因為多權威中心的存在，使得流動因素的所有者獲得類似市場那樣的退出權，而引發(fā)轄區(qū)之間相互競爭和制衡，政府因此反應更加靈敏和有效率。[13] 國家次級單位的競爭總體被認為是有利于促進國民福利最大化的。公共選擇學派就曾提出，為防止政府過度膨脹，應引入更多的競爭（財政分權）。而至于不同體制中競爭出現(xiàn)的負面效果是一個微觀的、可調適的問題。

政府競爭并不是聯(lián)邦政體的必然現(xiàn)象。Boyne [14]總結了幾種強化競爭的條件，包括存在多頭權威的分散結構，鼓勵多元化的地方高度自主性和對當?shù)刎敹惖囊兄亍５胤秸?jīng)濟學研究[15]也指高度的地方自治和自籌開支經(jīng)費加強了地方政府之間的競爭。有研究表明，[16] 倫敦實行統(tǒng)一的稅制，極大減少了下屬的32個行政區(qū)的競爭。而澳洲的憲法規(guī)定只有中央政府能調整個人所得稅、企業(yè)所得稅和一般銷售稅，使得澳洲國內政府間競爭遠沒有各州高度自主的美國那么激烈。

政府競爭理論是一種高度適用于中國的特殊情景的理論。它是一種一般理論，但該理論恰恰在中國的語境中得到豐富和發(fā)展。① 中國過去是大一統(tǒng)的帝國，現(xiàn)在是大一統(tǒng)的單一制國家，但形式上的制度不等于事實上的制度。分權可以是政治制度的形式，也可以是國家治理的一種策略。[17] 中國的正式政策或制度往往是一刀切的，但各地呈現(xiàn)出豐富的制度多樣性。政府間競爭，被視為中國改革開放以來取得的巨大成就的根本原因。[18] 當然，也有學者指出，地方政府間競爭對中國經(jīng)濟發(fā)展的貢獻不在于諸如招商引資等經(jīng)濟要素層面，而在于各地政府圍繞各種市場化體制改革的競爭，即在各地方政府的競爭實驗中，中國的市場經(jīng)濟體制“被競爭”了出來，從而較快地“生成”了。

四、總結

通過回顧新制度主義[19][20]和演化理論有關制度變遷[21]的論述，筆者發(fā)現(xiàn)競爭在這兩種理論中的位置更多是一個不予討論的常量。而中國政府間的競爭現(xiàn)象和邏輯與歐美國家相比有巨大的不同。歐美政府間的競爭處于一個穩(wěn)定的憲政框架，法律對各層次政府的權力范圍和職能有清晰的界限，政府間競爭不大可能成為制度變遷的直接推動力。而中國中央以下各層級政府的行政權力和財政權力很多來自于中央的“分權”或“授權”，實則是中央掌握收方自由度的非制度化權力關系。政府間競爭有可能塑造新的規(guī)則。因此，筆者提出了政府間競爭作為中國制度變遷動力的命題。需要指出，政治上的政府間競爭和市場經(jīng)濟的競爭一樣，既可能帶來益處，也可能帶來不利，兩者都必須在一定的秩序框架下正常運作。

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]