郭鐵

全面取消暫住證、實(shí)施居住證制度被許多專家視為我國(guó)戶籍制度改革的另一項(xiàng)重要突破。

2月15日，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案經(jīng)由中央審議通過。其中，全面取消暫住證、實(shí)施居住證制度被許多專家視為我國(guó)戶籍制度改革的另一項(xiàng)重要突破。

自十八大以來，戶籍制度改革佳音不斷。2014年7月30日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》正式發(fā)布。同年12月5日，國(guó)務(wù)院法制辦《居住證管理辦法（征求意見稿）》公開征求意見，明確提出居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊臋?quán)利。

從上世紀(jì)50年代《勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，到80年代《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，再到如今居住證制度的全面確立，我國(guó)流動(dòng)人口管理正在經(jīng)歷從阻到疏、從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

從“盲流”到“暫住”

1988年6月至1989年10月，流浪藝術(shù)家吳文光用鏡頭記錄下另外5名流浪藝術(shù)家在北京的生存狀態(tài)。后來這部片子被外界譽(yù)為中國(guó)第一部真正的紀(jì)錄片，名字叫《流浪北京》。

1953年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，首次提出了“盲流”的概念。1956年，更大批次的農(nóng)村人口外流到大城市和工業(yè)建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域，國(guó)務(wù)院于年底再次發(fā)出《防止人口盲目外流的指示》，并于1957年初對(duì)該指示作了補(bǔ)充再次下發(fā)。

如今，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移、人才的跨區(qū)域流動(dòng)已經(jīng)成為常態(tài)，“盲流”一詞已經(jīng)寫入歷史，取而代之的是實(shí)施了30年之久的暫住證制度。這一制度象征著人口流入地對(duì)非戶籍人員在一定程度上的接納，但重點(diǎn)往往在于“管理”。

1984年，廣東省深圳市率先在我國(guó)實(shí)行暫住證制度，讓初到深圳的外來人口擁有了暫時(shí)居住的權(quán)利和身份。隨后，暫住證制度被諸多地區(qū)紛紛效仿。

為達(dá)到健全城市暫住人口管理制度的目標(biāo)，公安部于1985 年7 月13 日頒布了《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，由此開創(chuàng)了暫住證管理的時(shí)代。

40歲的辛偉楠來自吉林，在北京“漂”了14年，經(jīng)歷了北京暫住證管理最嚴(yán)格的那段時(shí)期。2002年，在天津某學(xué)校當(dāng)了一年美術(shù)老師后，辛偉楠因渴望北京的藝術(shù)氛圍，只身一人來到北京，靠給藝術(shù)公司畫商品畫謀生。

同在這一年，辛偉楠經(jīng)歷了北京市內(nèi)對(duì)暫住證最嚴(yán)厲的清查期，“大街上總能看到警察盤問有沒有暫住證?！闭蛉绱?，2003年，辛偉楠和許多“流浪”畫家一同搬進(jìn)了畫家村宋莊。

2003年，《行政許可法》頒布后，暫住證制度的強(qiáng)制性失去了法律依托，暫住證成為社會(huì)學(xué)及法律學(xué)專家聯(lián)合“聲討”的對(duì)象，但許多地區(qū)仍然以“限制勞動(dòng)力盲目流動(dòng)”和“加強(qiáng)治安管理”為由保留了這一制度。

從“管理”到“服務(wù)”

2015年2月15日，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案經(jīng)由中央審議通過?！兑庖姟访鞔_取消暫住證制度，全面實(shí)施居住證制度，建立戶口遷移網(wǎng)上流轉(zhuǎn)核驗(yàn)制度和居民身份證異地受理制度，方便異地辦理戶口和身份證。

廣州華南師范大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)陳雪認(rèn)為，取消暫住證是革命性改變，而暫住證制度是“沒有道理的管理方式”，不僅限制公民權(quán)利，缺乏人性化，還增加了管理人員的負(fù)擔(dān)。

根據(jù)國(guó)務(wù)院2014年印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出的目標(biāo)，“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右?！?/p>

在此背景下，非戶籍人員的基本權(quán)益保障就顯得十分必要。目前，圍繞戶籍制度改革需要解決的兩個(gè)主要問題就是城鄉(xiāng)二元戶籍制度和非戶籍人口的公共服務(wù)均等化。全面取消暫住證制度不僅是為了終結(jié)這一不合理的管理模式，更體現(xiàn)了政府管理部門對(duì)待外來人口從“管理”到“服務(wù)”的理念轉(zhuǎn)變。

2014年12月5日，國(guó)務(wù)院法制辦就《居住證管理辦法（征求意見稿）》公開向社會(huì)征求意見，提出“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、地方各級(jí)政府及其有關(guān)部門應(yīng)積極創(chuàng)造條件，使居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊臋?quán)利和便利”。

根據(jù)征求意見稿有關(guān)規(guī)定，居住證持有人可與當(dāng)?shù)貞艏丝谠诹x務(wù)教育、就業(yè)等多項(xiàng)基本公共服務(wù)方面享受平等待遇，并可逐步享有住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)救助、隨遷子女異地中高考等權(quán)利。

一線城市備受關(guān)注

有專家認(rèn)為，從理論上講，由于暫住證受個(gè)體因素影響較大，普及范圍不如身份證，“流動(dòng)人口管理可以取消暫住證，而僅以身份證作為管理依據(jù)?！?/p>

中國(guó)公安大學(xué)教授王太元此前在接受媒體采訪時(shí)曾表示，有些地方的居住證和暫住證沒有太大區(qū)別。一不與進(jìn)城外地人的生產(chǎn)生活問題解決、資源分配、權(quán)益分享掛鉤，二不與本地常住戶口對(duì)接，這樣的居住證持有者永遠(yuǎn)還是外地人，而不是本地市民。

2013年，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史在《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》中提出，我國(guó)將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

相比中小城市，北上廣深等一線城市的戶籍管理制度更受關(guān)注，原因在于其日益膨脹的人口壓力與綁定在戶口上的較高的福利待遇。

2008年，深圳市開始推行居住證制度，并提升了證件含金量，持有人可享受階梯式住房保障等權(quán)益；2013年，上海市頒布居住證管理辦法，實(shí)施積分落戶制；天津市也于次年開始試行居住證管理辦法，采取積分落戶制。

北京市迫于人口流入壓力，于1985年11 月出臺(tái)了《北京市人民政府關(guān)于暫住人口戶口管理的規(guī)定》，流動(dòng)人口管理服務(wù)工作的總體思路始終是“以證管人，以房管人，以業(yè)控人”。2015年北京市兩會(huì)召開期間，居住證、積分落戶問題成為代表、委員熱議焦點(diǎn)。北京市人民政府法制辦公室前黨組書記周繼東透露，“國(guó)務(wù)院居住證條例”將要出臺(tái)，北京市的相關(guān)條例將按國(guó)務(wù)院要求制定，居住證涉及人群不會(huì)太大，“積分入戶”尚未成定論，“上海模式”未必適合北京。