楊孟著

近年來，我國社會慈善事業(yè)蓬勃興起，民間慈善捐贈熱情持續(xù)高漲，發(fā)展勢頭良好。2013年，我國慈善捐贈總額就近千億元，其中，企業(yè)法人捐贈占比高達69.67%，成為慈善捐贈主力。

應(yīng)該承認，我國社會慈善事業(yè)尚處于起步階段，根據(jù)國際經(jīng)驗，隨著工業(yè)化進程的加速推進和后工業(yè)化時代的到來，社會慈善事業(yè)也會經(jīng)歷一個加速發(fā)展、最終走向成熟的過程。興起于19世紀后期美國和英國的社會慈善運動，便是對這一“自然演進軌跡”的最好注解，我國當(dāng)然也不例外。

另一種意義上的公共財政支出

公益性捐贈活動屬于市場活動和政府活動之外的“第三域”。大力發(fā)展公益性捐贈活動，對于調(diào)節(jié)貧富差距、增強社會凝聚力、緩解社會矛盾，以及順利實現(xiàn)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型等將起到“穩(wěn)定器”作用。由此，在我國，它還享有了“第三次分配”的美譽。

從公益性捐贈活動的目的和性質(zhì)來考察，公益性捐贈款物主要用于教育、醫(yī)療、社會救助、自然災(zāi)害救援等純公益性活動，其活動范圍幾乎被政府公共財政的活動范圍所涵蓋，兩者間具有高度重合性。進一步講，政府公共財政主要來自納稅人的稅收收入，接受公益性捐贈無疑能在一定程度上節(jié)省政府公共財政的支出規(guī)模和范圍，從而大大減輕納稅人的稅收負擔(dān)。也就是說，公益性捐贈活動規(guī)模的大小與公共財政支出規(guī)模的大小呈此長彼消關(guān)系——替代關(guān)系，這正是實行公益性捐贈減免稅政策的理論依據(jù)所在。

撇開具體的形式，就其本質(zhì)而言，公益性捐贈活動可以理解為另一種意義上的公共財政支出行為。而從其運作效率、成本、針對性和公平性等方面來考察，前者明顯優(yōu)于后者。從這一點來分析，對公益性捐贈主體及其保值增值環(huán)節(jié)的存量捐贈資金實行減免稅政策，既有其深厚的法理基礎(chǔ)，又有現(xiàn)實的必要性和積極意義。

減免稅政策是現(xiàn)實需要

實踐表明，實行公益性捐贈減免稅政策，對于激發(fā)和動員社會力量參與公益慈善捐贈活動，促進社會慈善事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。目前，實行公益性捐贈減免稅政策，已成為國際上的通行做法。

中國公益研究院的一份報告稱，慈善捐贈減免稅政策不完善與慈善立法滯后、管理體制不順一起，并列為制約我國慈善捐贈事業(yè)健康發(fā)展的三大瓶頸。換言之，若這些瓶頸得以破除，我國慈善捐贈事業(yè)一定會釋放出巨大的潛力。據(jù)初步估算，我國至少可以每年多吸收3000億元以上的慈善捐贈款物，新增數(shù)百萬就業(yè)崗位，吸引數(shù)以千萬計愛心人士加入志愿服務(wù)者隊伍。

值得欣慰的是，我國《慈善法》立法工作已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，并確定由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會主導(dǎo)立法。黨的十八屆三中全會明確指出，完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟困積極作用。在去年10月29日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理強調(diào)，要落實和完善公益性捐贈減免稅政策，推出更多鼓勵慈善的措施。2014年11月27日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，為加快推進《慈善法》立法工作“鋪路搭橋”，提供配套政策措施。

完善公益性捐贈減免稅政策

目前，我國的公益性捐贈減免稅政策“猶抱琵琶半遮面”，政策效應(yīng)“力不從心”。主要體現(xiàn)在，稅收減免范圍過窄、力度過小，政策體系不匹配，配套措施不完善，存在實物捐贈減免稅政策“短板”等。這不僅脫離了我國的國情和實際，也與國際慣例和通行做法難以“接軌”，有必要進一步加大稅收減免力度，不斷完善我國公益性捐贈減免稅政策。

一是刪除《企業(yè)所得稅法實施條例》第五十三條“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除”的限制性條款，對企業(yè)法人和個體經(jīng)營戶公益性捐贈支出，實行企業(yè)所得稅全額“稅前扣除”政策。

二是刪除《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》關(guān)于“個人公益性捐贈額未超過納稅義務(wù)人申報的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除”的限制性條款。對于個人以貨幣資金或?qū)嵨镂镔Y進行的公益性捐贈支出，按其貨幣資金數(shù)額或?qū)嵨镂镔Y評估價值，實行個稅基數(shù)全額抵扣或相應(yīng)稅收全額減免政策。

三是實行慈善組織企業(yè)所得稅減免政策。建議對慈善資金累積余額用于動態(tài)投資的，對其投資性權(quán)益資產(chǎn)收益實行所得稅減免政策；慈善資金累積余額用于購買國債、股票等投資性權(quán)益資產(chǎn)的，對其交易與投資收益分配環(huán)節(jié)相關(guān)稅收實行優(yōu)惠稅率或全額減免政策。

補上減免稅政策短板

按照我國現(xiàn)行增值稅制度的有關(guān)規(guī)定，企業(yè)法人和個體經(jīng)營戶以其“自產(chǎn)、委托加工或購買的貨物”進行公益性捐贈的，應(yīng)“視同銷售貨物行為”征收增值稅。也就是說，無償捐贈了實物物資分文未得且不說，還要額外交上一筆稅，這于情于理都說不過去。

之所以出現(xiàn)實物捐贈減免稅政策“短板”，主要是希望從制度上遏制以無償捐贈為名、行商業(yè)性交易或帶有附加條件的“有償”捐贈之實的虛假公益捐贈行為，以確保國家稅收不被人為肢解和流失。但這樣做也帶來了現(xiàn)實中的制度選擇窘境和尷尬。如汶川和玉樹強烈地震后，急需飲用水、食品、藥品、帳篷等物資，為了鼓勵企業(yè)法人、個體經(jīng)營者為抗震救災(zāi)及災(zāi)后恢復(fù)重建奉獻愛心，我國不得不先后制定《關(guān)于支持汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建有關(guān)稅收政策問題的通知》和《國務(wù)院關(guān)于支持玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見》，明確規(guī)定“對單位和個體經(jīng)營者將自產(chǎn)、委托加工或購買的貨物，通過公益性社會團體、縣級以上人民政府及其部門捐贈給受災(zāi)地區(qū)的，免征增值稅、城市維護建設(shè)稅及教育費附加”。

毋庸置疑，這種用新政策來讓老政策“臨時性失效”的做法，極大地打擊了企業(yè)捐贈者的積極性和參與熱情。

為了既能確保公益性捐贈減免稅政策的落實，同時又能從根本上遏制虛假公益性捐贈行為，可考慮如下制度安排：一是刪除《增值稅暫行條例實施細則》第四條“視同銷售貨物行為”中的“將自產(chǎn)、委托加工或者購進的貨物無償贈送其他單位或者個人”內(nèi)容；二是在《增值稅暫行條例》第十五條“下列項目免征增值稅”中補充增加相關(guān)內(nèi)容（以增值稅為納稅依據(jù)的城市維護建設(shè)稅和教育費附加隨之減免）；三是在《增值稅暫行條例實施細則》中增設(shè)條款，明確公益性捐贈通過規(guī)定的社會慈善組織或法定程序鑒定的規(guī)定；四是明確虛假公益捐贈行為適用《稅收征收管理法》處罰條款的規(guī)定。（作者系民建湖南省委參議政委員。）