鄒偉 江平

2015年時(shí)間過(guò)半，號(hào)稱“史上最嚴(yán)”的新環(huán)保法實(shí)施已有半載，作為新環(huán)保法一大亮點(diǎn)的環(huán)境公益訴訟制度如何落地。近期，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議審議通過(guò)的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》賦予檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的起訴主體引發(fā)業(yè)內(nèi)關(guān)注。

為訴訟主體資格“松綁”

2015年8月13日，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)向?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)中衛(wèi)市中級(jí)人民法院起訴8家企業(yè)的違法排污行為“污染騰格里沙漠”，要求企業(yè)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、消除危險(xiǎn)等。這是繼去年曝光且持續(xù)跟蹤報(bào)道騰格里沙漠污染事件后，肇事企業(yè)所遭到的首起公益訴訟。

據(jù)悉，北京環(huán)保組織“自然之友”和福建“綠家園”于今年1月1日收到福建省南平市中院的案件受理通知書，“福建南平生態(tài)破壞案”正式獲得立案，成為新環(huán)保法實(shí)施后環(huán)境公益訴訟的首案。

事實(shí)上，早在2014年8月8日，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)就向泰州市中級(jí)法院起訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等6家企業(yè)。9月10日，泰州市中級(jí)法院當(dāng)庭判決6被告賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用1.6億余元。該案創(chuàng)下我國(guó)環(huán)境侵權(quán)訴訟中有史以來(lái)的最高賠償金額。

這些案件或立案或勝訴的背后源于新環(huán)保法尤其是最高院下發(fā)的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》賦予民間環(huán)保組織起訴資格，如“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府的民政部門”，“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”，“無(wú)違法記錄”等。

環(huán)境公益訴訟在我國(guó)可追溯至本世紀(jì)初。2002年頒布的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法就環(huán)境權(quán)、“公眾環(huán)境權(quán)益”這些概念做了闡述。2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》首次明確提出要推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。2013年新民事訴訟法實(shí)施，破除了以往環(huán)境公益訴訟無(wú)法可依的局面。黨的十八屆四中全會(huì)提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，標(biāo)志著公益訴訟的司法實(shí)踐終于邁開實(shí)質(zhì)性步伐。而2015年新實(shí)施的環(huán)境保護(hù)法則首次對(duì)環(huán)境公益訴訟作出了規(guī)定，同時(shí)也使許多陳年積案實(shí)現(xiàn)了華麗逆轉(zhuǎn)。

頗為典型的事件是“康菲溢油案”。事故發(fā)生在2011年6月4日至21日期間，當(dāng)時(shí)中海油和美國(guó)康菲石油公司合作開發(fā)的中國(guó)最大海上油氣田發(fā)生溢油事故，累計(jì)污染海域5500平方公里。11月11日，國(guó)家海洋局公開溢油事故原因系康菲公司違規(guī)操作，造成重大責(zé)任事故。

2011年和2013年分別有律師以個(gè)人名義或以受漁民委托發(fā)起針對(duì)渤海溢油事故的民事索賠訴訟，可惜皆因不具備法定的訴訟主體要求，未獲立案。

而今年7月24日，“康菲溢油案”維權(quán)拉鋸戰(zhàn)終于迎來(lái)曙光。以中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)為原告，康菲石油和中海油為被告的“康菲溢油案”正式立案。這是我國(guó)第一個(gè)由社會(huì)組織提起并得到受理的海洋環(huán)境類公益訴訟案件。

“首先是環(huán)保法的修訂給這個(gè)訴訟帶來(lái)法律上的機(jī)會(huì)。我們提起的是環(huán)境公益訴訟，原來(lái)法律里面并沒(méi)有明確這種說(shuō)法，而今年我國(guó)開始實(shí)施新環(huán)保法，第一次明確了環(huán)境公益訴訟，這是最主要的原因。”綠發(fā)會(huì)環(huán)境公益訴訟工作人員欣喜地說(shuō)。

“環(huán)境公益訴訟主體資格的放開，使環(huán)保法律真正發(fā)揮了‘牙齒’的作用，不是僅僅停留在紙面上?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文表示，這次訴訟的受理表明環(huán)保非政府組織正開始運(yùn)用法律手段維護(hù)公共利益，環(huán)保法治新常態(tài)正在到來(lái)。

據(jù)記者統(tǒng)計(jì)，今年上半年光是自然之友提起并獲得立案的環(huán)境公益訴訟案就有4起。截至今年7月底，全國(guó)共有22起環(huán)境公益訴訟獲得各級(jí)法院受理。在被法院受理的22起公益訴訟案件中，近三分之一的案件獲得了專業(yè)機(jī)構(gòu)或當(dāng)?shù)匦姓块T、檢察院的支持，表明環(huán)保組織在實(shí)際訴訟過(guò)程中正在積極尋求廣泛的多方合作。

“數(shù)量并不多，也沒(méi)有出現(xiàn)之前業(yè)界人士所擔(dān)憂的‘井噴’現(xiàn)象，但相比往年已是不錯(cuò)的進(jìn)步。” 中歐環(huán)境治理項(xiàng)目高級(jí)工程師和項(xiàng)目執(zhí)行主任、浙江省環(huán)境宣傳教育中心主任虞偉表示。

新環(huán)保法從制度上解決了原告資格的問(wèn)題，將來(lái)在環(huán)境公益訴訟當(dāng)中環(huán)境組織會(huì)成為重要的力量。然而，有學(xué)者提醒，這只是一個(gè)入門的訴訟提起者的問(wèn)題，今后工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)應(yīng)放在訴訟實(shí)務(wù)及程序設(shè)置上，比如如何取證、如何分配責(zé)任、如何進(jìn)行損害鑒定和評(píng)估等一系列可能面臨的實(shí)質(zhì)性困難。加上備受詬病的“天價(jià)訴訟費(fèi)”、“地方保護(hù)主義”、“環(huán)保組織軟弱無(wú)力”等因素的疊加，致使環(huán)境公益訴訟步履維艱。

地方經(jīng)驗(yàn)與頂層設(shè)計(jì)

據(jù)悉，從2008年開始，貴陽(yáng)市就探索以檢察院為公益訴訟原告身份提起環(huán)境污染責(zé)任糾紛之訴。2011年，浙江平湖、嘉善、桐鄉(xiāng)等地檢察院分別以公益訴訟原告身份提起環(huán)境污染責(zé)任糾紛之訴，其中，平湖市法院審結(jié)的浙江首例環(huán)保公益訴訟案還入選《法制日?qǐng)?bào)》2011年中國(guó)十大影響性訴訟。

基層的探索，終于迎來(lái)了頂層的回應(yīng)。今年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議審議公布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。

“由于公益訴訟涉及司法職權(quán)的配置，涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)，加之缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)法律制度還不完善。因此，在改革試點(diǎn)階段，應(yīng)當(dāng)以審慎的態(tài)度穩(wěn)妥推進(jìn)，以重點(diǎn)領(lǐng)域的重點(diǎn)案件為抓手，避免自行其是、全面開花。”最高檢司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任張新澤指出，最高檢將在北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個(gè)省區(qū)市的檢察機(jī)關(guān)開展試點(diǎn)。兩年試點(diǎn)期滿后，對(duì)實(shí)踐證明可行的，適時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修改完善有關(guān)法律。

有專家指出：“而此次改革探路，主要內(nèi)容包括：檢察機(jī)關(guān)訴訟主體合法化、賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)力、設(shè)置公益訴訟訴前程序等?！?/p>

虞偉指出：“環(huán)境公益訴訟制度難以突圍，有其背后的深層次問(wèn)題：一者，相關(guān)民間社會(huì)組織缺乏環(huán)境方面的專業(yè)復(fù)合型人才和專業(yè)技術(shù);二者，訴訟涉及的律師費(fèi)、鑒定費(fèi)、舉證費(fèi)用高。三者，公益訴訟面臨著地方政府和巨頭企業(yè)的壓力?！边@些問(wèn)題的存在，讓許多環(huán)保組織對(duì)提起環(huán)境公益訴訟‘望洋興嘆’。”

針對(duì)這些問(wèn)題，此次公布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》對(duì)訴訟主體資格證明、檢察機(jī)關(guān)身份、訴訟案件范圍、前置程序設(shè)置、檢察機(jī)關(guān)訴訟范圍等進(jìn)行改革。而如何讓檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是本次試點(diǎn)的核心問(wèn)題。

“過(guò)去，只有當(dāng)公民、法人或者其他組織，因?yàn)樽陨淼拿袷聶?quán)利受到侵犯或者與他人發(fā)生民事權(quán)益糾紛時(shí)，受到損害的個(gè)人或者單位，才能以訴訟案件原告的身份向法院提出訴訟，請(qǐng)求依法保護(hù)其民事權(quán)益?！睋?jù)最高檢相關(guān)人士透露，許多侵害社會(huì)公共利益的行為，因?yàn)檎也坏街苯拥睦﹃P(guān)系人或者受害者，而長(zhǎng)期逍遙法外，造成的公共利益損失也得不到賠償。

出于維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益，讓一個(gè)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)有合法的身份打擊不法的環(huán)境破壞行為，成為制度設(shè)計(jì)的初衷。按照最高檢的試點(diǎn)方案，公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”身份提起訴訟，這一稱謂，既與檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的傳統(tǒng)稱謂相區(qū)分，又保持了內(nèi)在的一致性，以加強(qiáng)對(duì)“公益”的保護(hù)。

同時(shí)，《試點(diǎn)方案》還設(shè)置了訴前程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒(méi)有提起民事公益訴訟，或者行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法或不履行法定職責(zé)，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟或行政公益訴訟，以此提高檢察監(jiān)督的效力，有效節(jié)約司法資源。在此基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求。

對(duì)此，西南政法大學(xué)教授劉藝認(rèn)為，“這一規(guī)定與民法通則的規(guī)定基本保持一致。試點(diǎn)方案將檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求限定在撤銷之訴、履行之訴和確認(rèn)之訴三個(gè)方面，也是依據(jù)行政公益訴訟的案件范圍進(jìn)行了限縮?！?/p>

公益訴訟不是一座孤島

公益訴訟有了“國(guó)家隊(duì)”撐腰，顯得底氣十足，然而，有學(xué)者指出，檢察機(jī)關(guān)存在作為原告與法律監(jiān)督者的角色相沖突的問(wèn)題，擔(dān)心其不但可以監(jiān)督對(duì)方當(dāng)事人的訴訟活動(dòng)，還可以監(jiān)督法院的審判活動(dòng)，這就會(huì)破壞原告、被告、法院三方所形成的平衡構(gòu)造關(guān)系。有人提出應(yīng)該將檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部職能分離，建立專門承擔(dān)公益訴訟職能的部門，甚至可以成立專門承擔(dān)公益訴訟職能的檢察機(jī)關(guān)。

此外，《試點(diǎn)方案》的另一個(gè)亮點(diǎn)是，規(guī)定了關(guān)于行政公益訴訟受案范圍：檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為。試點(diǎn)期間，重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。有專家質(zhì)疑，試點(diǎn)方案所劃定的受案范圍，與司法、行政實(shí)踐的實(shí)際需要，與人們的期待相比，存在較大差距，明顯偏窄。

也有專家提出，檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)也不同于公民、法人的訴權(quán)，公益訴訟主體“檢察機(jī)關(guān)”是否適格？檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是否應(yīng)界定在一個(gè)明晰的范圍之內(nèi)？其他如歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、社會(huì)保障等領(lǐng)域的個(gè)別案件，檢察機(jī)關(guān)是否也可以提起公益訴訟？

種種疑慮，在積極推動(dòng)此番改革的學(xué)者以及頂層設(shè)計(jì)者眼中，只是技術(shù)問(wèn)題?！疤剿鹘z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度是對(duì)公益訴訟制度的重要完善，同時(shí)也對(duì)檢察制度的發(fā)展創(chuàng)新具有深遠(yuǎn)意義?！弊罡呷嗣駲z察院法律政策研究室處長(zhǎng)王莉表示，提起公益訴訟拓寬了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，過(guò)去主要是查處、追究違法行政行為人的刑事責(zé)任，現(xiàn)在則可以通過(guò)訴訟活動(dòng)，對(duì)違法行政行為本身進(jìn)行糾正。

與此相對(duì)應(yīng)的是，為了維護(hù)社會(huì)公平正義，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政，中央提出完善公益訴訟制度時(shí)，一個(gè)核心內(nèi)容就是探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)環(huán)境司法制度的完善，而此次試點(diǎn)方案正是其重要體現(xiàn)。

過(guò)去，有關(guān)法律只是籠統(tǒng)的概述，沒(méi)有明確規(guī)定哪些機(jī)關(guān)和組織可以提起公益訴訟，也未明確授予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力和訴訟范圍，很大程度地限制了檢察機(jī)關(guān)在民事、行政訴訟領(lǐng)域維護(hù)公共利益的作用發(fā)揮。而未來(lái)“行政公益訴訟的受案范圍需要設(shè)置兜底條款”，中國(guó)政法大學(xué)解志勇教授認(rèn)為，這樣才能防止列舉式的漏洞和應(yīng)對(duì)改革中不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況。這在一定程度上，也是借鑒了西方國(guó)家允許檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的立法經(jīng)驗(yàn)。

虞偉認(rèn)為，之前都是在學(xué)術(shù)圈內(nèi)呼吁建立公益訴訟制度，現(xiàn)在公益訴訟制度改革可以讓公民形成一種以司法手段解決環(huán)保問(wèn)題的意識(shí)，而更深遠(yuǎn)的意義在于，對(duì)各地試點(diǎn)公益訴訟制度所暴露出來(lái)的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)，可以為我們下一步完善公益訴訟把好方向。

“鑒于當(dāng)前我國(guó)的環(huán)保司法工作處于起步探索階段，或許在今后立法方案的選擇上，出臺(tái)專門的司法解釋是比較現(xiàn)實(shí)可行的?！比A東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師章志遠(yuǎn)建議，“通過(guò)司法解釋確立在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的公益訴訟機(jī)構(gòu)，劃定訴訟范圍，配備相應(yīng)的具有法律及相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力的人才，依照法定程序行使對(duì)相關(guān)案件的調(diào)查權(quán)，通過(guò)搜集證據(jù)、發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)、提起訴訟和監(jiān)督執(zhí)行的過(guò)程，可提升公共利益保護(hù)能力，有效遏制侵害社會(huì)公益行為的蔓延?！?/p>

也有業(yè)內(nèi)人士提醒，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟并非意味著檢察機(jī)關(guān)在環(huán)保司法領(lǐng)域的一元獨(dú)大，公益訴訟不是一座孤島，它只是整個(gè)公益訴訟制度的一部分，不僅檢察機(jī)關(guān)，全社會(huì)應(yīng)當(dāng)共同推動(dòng)我國(guó)公益訴訟立法的建立健全。未來(lái)，在我國(guó)要確立以檢察機(jī)關(guān)為主，以公民、法人或其他社會(huì)組織為補(bǔ)充的一種行政公益訴訟主體格局，以平衡檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者與公益訴訟代表人的角色定位，更好地維護(hù)公共利益。