多規(guī)合一：規(guī)劃“打架”的規(guī)避之路

夏自釗

皖北某市住建委主任最近很是煩惱：“我們創(chuàng)建國(guó)家園林城市，要求必須有植物園，從立項(xiàng)到選址，到現(xiàn)在施工圖都做好了，開(kāi)始準(zhǔn)備招標(biāo)，結(jié)果國(guó)土部門(mén)說(shuō)土地利用總體規(guī)劃上不允許，項(xiàng)目只能中止，現(xiàn)在我們也不知道該怎么辦。”面對(duì)《決策》記者，他大倒苦水。

針對(duì)市縣規(guī)劃存在著數(shù)量過(guò)多、內(nèi)容交叉重復(fù)、缺乏銜接協(xié)調(diào)甚至相互矛盾沖突等問(wèn)題，2014年11月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出抓住十三五規(guī)劃編制的有利時(shí)機(jī)，提高政府的空間管控能力，推進(jìn)市縣多規(guī)融合與多規(guī)合一，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。隨后，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、住建部和環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)始市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，在28個(gè)市縣推行試點(diǎn)，探索多規(guī)合一的路徑和經(jīng)驗(yàn)。

事實(shí)上，推動(dòng)多規(guī)合一的直接動(dòng)力來(lái)自于中央，在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上，因規(guī)劃“打架”造成的空間無(wú)序開(kāi)發(fā)、重復(fù)建設(shè)、土地資源浪費(fèi)等問(wèn)題，就已經(jīng)受到中央高層的關(guān)注。

但記者采訪發(fā)現(xiàn)，很多地方干部對(duì)多規(guī)合一還比較陌生，應(yīng)該如何操作多規(guī)合一？多規(guī)合一的實(shí)現(xiàn)要突破什么？將會(huì)有哪些路徑？

規(guī)劃為何老“打架”？

多規(guī)合一來(lái)源于三規(guī)合一?！叭?guī)”分別是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（ 以下簡(jiǎn)稱“經(jīng)規(guī)”）、城市總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“城規(guī)”）和土地利用總體規(guī)劃（ 以下簡(jiǎn)稱“土規(guī)”），這三個(gè)規(guī)劃也是影響城市發(fā)展最重要的規(guī)劃。三規(guī)合一是將三規(guī)中的交集部分統(tǒng)一起來(lái)，落到一個(gè)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上，以避免規(guī)劃“打架”。

翻看《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)法律條文，會(huì)發(fā)現(xiàn)“三規(guī)”之間的關(guān)系：城規(guī)、土規(guī)的編制都應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)規(guī)，城規(guī)還應(yīng)注意與土規(guī)相銜接?？梢?jiàn)，“三規(guī)”的層次關(guān)系依次為經(jīng)規(guī)——土規(guī)——城規(guī)。但是，層次高的經(jīng)規(guī)規(guī)劃期限最短，一般為5年，有的會(huì)擴(kuò)展到10年，土規(guī)的規(guī)劃期限為15 年，而城規(guī)的規(guī)劃期限卻最長(zhǎng)，一般為20年。比如說(shuō)，現(xiàn)在各個(gè)地方正在制定的十三五規(guī)劃是5年規(guī)劃，而很多城市總體規(guī)劃已經(jīng)做到了2030年。

具體到一個(gè)地市或縣區(qū)而言，規(guī)劃編制的主體有發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等多個(gè)不同的管理部門(mén)。除了以上三規(guī)，還有環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、主題功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等多種。在各類規(guī)劃中，經(jīng)規(guī)和城規(guī)是發(fā)展導(dǎo)向的，而土規(guī)和生態(tài)規(guī)劃是以資源保護(hù)為目的，各自出發(fā)點(diǎn)的不同，也時(shí)常造成規(guī)劃“打架”。

在所有規(guī)劃中，土規(guī)最為嚴(yán)格?！耙粋€(gè)縣的城規(guī)市政府就可以批，但是土規(guī)必須要省政府批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土規(guī)要市里批，而且這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)國(guó)土部還要備案，衛(wèi)星能拍到，如果不符合數(shù)據(jù)庫(kù)，就要拆除。”肥西縣國(guó)土局副局長(zhǎng)范熹穎告訴《決策》，“我們最主要的任務(wù)是保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，國(guó)家有18億畝耕地的紅線，另外刑法上也有規(guī)定，破壞耕地多少、破壞基本農(nóng)田多少都要判刑的，土規(guī)的剛性是不能隨意調(diào)整的。”

在實(shí)踐中，各個(gè)規(guī)劃相互沖突的現(xiàn)象極為常見(jiàn)。土規(guī)的耕地、基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)是自上而下層層分解的，是不能突破的。而城規(guī)卻是自下而上根據(jù)人口增長(zhǎng)規(guī)模，測(cè)算得出建設(shè)用地的指標(biāo)，于是城規(guī)確定的建設(shè)用地規(guī)模和邊界不斷突破土規(guī)給定的指標(biāo)與范圍，而發(fā)改部門(mén)確立的項(xiàng)目又經(jīng)常不在城規(guī)確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)。

采訪中大家共同的感受是，當(dāng)下的空間規(guī)劃存在“重縱向控制，輕橫向銜接”的問(wèn)題，而這恰恰導(dǎo)致在同一橫向維度上，不同規(guī)劃管控的邏輯矛盾，造成城市空間管理的諸多問(wèn)題。其中問(wèn)題最突出的，是各個(gè)規(guī)劃的交集部分——城市建設(shè)空間。

具體到操作層面來(lái)看，經(jīng)規(guī)提出的發(fā)展目標(biāo)最后要落實(shí)到具體建設(shè)項(xiàng)目上，而建設(shè)項(xiàng)目需要建設(shè)用地支持。土規(guī)的工作重點(diǎn)是規(guī)定各類土地的用途，其中一個(gè)重要方面是確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)模與布局。城規(guī)本身是對(duì)城市建設(shè)用地的規(guī)模測(cè)算與空間布局，而環(huán)境總體規(guī)劃則劃定了生態(tài)保護(hù)區(qū)域，建設(shè)用地不可侵入。

由此可見(jiàn)，城市建設(shè)用地成為多規(guī)合一最需要統(tǒng)一的部分。其中，“沖突”最多的是城規(guī)和土規(guī)，這兩規(guī)在建設(shè)用地布局上的差異，經(jīng)常導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。

以廣州為例，根據(jù)相關(guān)部門(mén)對(duì)廣州市“兩規(guī)”建設(shè)用地布局對(duì)照分析發(fā)現(xiàn)，差異圖斑有29.4萬(wàn)塊，面積高達(dá)935平方公里。廣州由于“兩規(guī)”打架造成了248.26平方公里差異用地，因只符合一種規(guī)劃而不能直接使用。按照廣州2005-2012年年均建設(shè)用地增量28.57平方公里計(jì)算，此部分差異用地如果盤(pán)活可以用8到9年。

各類規(guī)劃的相互矛盾，還導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)區(qū)域經(jīng)常被侵占。城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃各自都劃定了生態(tài)用地，但面積有出入，邊界上也存在較大差異。發(fā)改部門(mén)在建設(shè)項(xiàng)目選址時(shí)，也未注意避讓生態(tài)用地，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目觸及生態(tài)用地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。以上種種都對(duì)城市急需保護(hù)的生態(tài)敏感用地造成一定程度破壞。

理想化的“合一”

與務(wù)實(shí)的“融合”

“雖然現(xiàn)在都在提三規(guī)合一，但我認(rèn)為有兩個(gè)門(mén)檻邁不過(guò)去，一個(gè)是部門(mén)利益，第二個(gè)從專業(yè)上邁不過(guò)去，不可能有一幫人什么都懂，人力上首先不可能，我們?cè)趯I(yè)上培養(yǎng)一個(gè)規(guī)劃人才都要好多年?！蓖畋蹦晨h發(fā)改委主任對(duì)現(xiàn)階段推行多規(guī)合一遭遇的瓶頸，作了細(xì)致分析。

安徽省較早開(kāi)展多規(guī)合一的肥西縣，也遭遇到“專業(yè)上邁步過(guò)去”的難題。肥西縣規(guī)劃局副局長(zhǎng)高坤梅告訴《決策》：“肥西縣規(guī)劃局跟國(guó)內(nèi)幾個(gè)比較知名的規(guī)劃設(shè)計(jì)院已經(jīng)取得聯(lián)系，想請(qǐng)他們來(lái)參加肥西的多規(guī)合一工作，但是他們擅長(zhǎng)的是專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)多規(guī)合一比較陌生，不知如何著手。”

同時(shí)，高坤梅表示，現(xiàn)在很多地方認(rèn)為多規(guī)合一的最終目的，是把多個(gè)規(guī)劃整合到一張總圖上去，這既誤解了多規(guī)合一的本質(zhì)，也極為理想化。除了專業(yè)上不可能之外，一個(gè)重要的原因就是一張總圖會(huì)“限制”地方的發(fā)展。

按照相關(guān)規(guī)定，這張法定總圖要做到控地規(guī)劃的深度，但實(shí)際工作中，控地規(guī)劃的要求很?chē)?yán)格，調(diào)整控規(guī)又是極難的事情。一旦控地全覆蓋的話，又與發(fā)展相矛盾，所以很多地方?jīng)]有做到全覆蓋，這樣一來(lái)，即使想搞一張總圖也很困難。

“多規(guī)合一應(yīng)該是一個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)工作，而非只做一種規(guī)劃。事實(shí)上，多規(guī)合一真正要實(shí)現(xiàn)的應(yīng)該是多規(guī)融合，是幾項(xiàng)規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)融合的過(guò)程?！备呃っ氛J(rèn)為。

范熹穎也認(rèn)為：“經(jīng)規(guī)和城規(guī)是發(fā)展導(dǎo)向的，而土規(guī)和生態(tài)規(guī)劃是以資源保護(hù)為目的，各自的出發(fā)點(diǎn)不一樣，合一的話會(huì)偏剛性，部分融合還是可行的，通俗一點(diǎn)講，就是你讓我、我讓你?！?/p>

記者采訪中發(fā)現(xiàn)，皖中某縣國(guó)土部門(mén)的“剛?cè)岵?jì)術(shù)”為多規(guī)融合提供了一個(gè)很好的注腳。首先來(lái)看“剛”的一面。“我們的指標(biāo)是自上而下來(lái)的，上面定盤(pán)子定任務(wù)，盤(pán)子就是城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，這個(gè)城市建設(shè)用地的總規(guī)模是不能突破的，但是城規(guī)是自下而上的，根據(jù)發(fā)展進(jìn)行測(cè)算，上一級(jí)政府是編制到2030年，我們縣一級(jí)還是編制到2020年，后面這十年肯定是不能統(tǒng)一的?！痹摽h國(guó)土局局長(zhǎng)告訴《決策》。

然而，該局長(zhǎng)同時(shí)也表示，國(guó)土部門(mén)必須在耕地保護(hù)任務(wù)和支持地方發(fā)展之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)?！皣?guó)家是要求我們保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，但是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要用地?，F(xiàn)在我們是倒過(guò)來(lái)，先測(cè)算地方發(fā)展的需求，在保證基本農(nóng)田保護(hù)、耕地保護(hù)和城鎮(zhèn)擴(kuò)展總規(guī)模這三個(gè)基本指標(biāo)的前提下，滿足地方發(fā)展的需求。在這三個(gè)指標(biāo)都不突破的前提下，進(jìn)行‘轉(zhuǎn)移’和平衡?！?/p>

“總之一句話，經(jīng)規(guī)是定目標(biāo)，土規(guī)是給指標(biāo)，城規(guī)是安坐標(biāo)。多規(guī)融合就是協(xié)調(diào)、控制規(guī)劃之間的矛盾，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，土地利用計(jì)劃的指標(biāo)，并與城市規(guī)劃的坐標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一，最終達(dá)到這樣一個(gè)目的?！狈鹅浞f對(duì)《決策》概括說(shuō)。

一個(gè)縣域的多規(guī)融合試驗(yàn)

多規(guī)合一目前提及比較多的是“三規(guī)”、“四規(guī)”合一，而在肥西縣，卻是“七規(guī)合一”，除了經(jīng)規(guī)、土規(guī)、城規(guī)、生態(tài)規(guī)劃之外，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃以及征地拆遷規(guī)劃，悉數(shù)納入多規(guī)合一。

在國(guó)家四部委發(fā)布的試點(diǎn)名單中，肥西不是多規(guī)合一的試點(diǎn)縣，卻早于很多地方開(kāi)始推動(dòng)多規(guī)合一。肥西的經(jīng)驗(yàn)是“先干起來(lái)”，雖然肥西縣多規(guī)合一的正式文本尚未編制出來(lái)，很多部門(mén)已經(jīng)按照多規(guī)合一的思路在推進(jìn)工作了。肥西推進(jìn)多規(guī)合一，緣起于一次對(duì)歷史遺留問(wèn)題的處理。

在2013年的肥西縣城鎮(zhèn)化會(huì)議上，肥西縣委書(shū)記湯傳信發(fā)現(xiàn)，很多歷史遺留問(wèn)題是因?yàn)楦黜?xiàng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的。

“以項(xiàng)目建設(shè)為例，有些項(xiàng)目來(lái)了找不到地，結(jié)果相關(guān)部門(mén)讓項(xiàng)目單位自己去找，找來(lái)地之后，相關(guān)部門(mén)圍繞找來(lái)的地再做規(guī)劃，實(shí)際上這是顛倒了。正常程序應(yīng)該是先做好規(guī)劃，然后項(xiàng)目屬于哪個(gè)類別，就在哪個(gè)位置。這種情況下，就會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題，有的是重復(fù)建設(shè)，還有土地閑置問(wèn)題?！狈饰骺h建設(shè)局副局長(zhǎng)孫平告訴《決策》。

還有一個(gè)是關(guān)于拆遷未安置的歷史遺留問(wèn)題。近幾年肥西縣的征遷量很大，僅2014年就拆遷了200萬(wàn)平方米。在這個(gè)過(guò)程中，由于缺少系統(tǒng)思維和多規(guī)合一的指導(dǎo)，有些地拆了沒(méi)用，有些拆遷戶多年未安置。孫平說(shuō)：“政府每個(gè)月要付很大一筆費(fèi)用給未安置戶，給政府的財(cái)力造成壓力，縣領(lǐng)導(dǎo)在開(kāi)會(huì)解決這個(gè)問(wèn)題的時(shí)候，感覺(jué)到多規(guī)合一迫在眉睫。”

2014年，肥西縣多規(guī)合一正式啟動(dòng)。據(jù)了解，規(guī)劃、國(guó)土、發(fā)改、城建、環(huán)保等部門(mén)定期開(kāi)會(huì)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，謀劃下一步整個(gè)建設(shè)計(jì)劃的安排。項(xiàng)目梳理出來(lái)后，縣主要領(lǐng)導(dǎo)都要聽(tīng)匯報(bào)，相關(guān)部門(mén)都到現(xiàn)場(chǎng)，項(xiàng)目落地遇到規(guī)劃之間的矛盾，就當(dāng)場(chǎng)協(xié)調(diào)，把后面可能的遺留問(wèn)題一次性解決。

在肥西，重大項(xiàng)目布點(diǎn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃已經(jīng)結(jié)合得較好，相關(guān)部門(mén)每周都開(kāi)一次碰頭會(huì)，信息共享。高坤梅認(rèn)為：“肥西縣在實(shí)踐中更多的是多規(guī)融合，而非合一，我們講多規(guī)合一就是解決問(wèn)題，而在多規(guī)融合的過(guò)程中，已經(jīng)把問(wèn)題解決了，不一定非要追求‘合一’這一終極目標(biāo)?！?/p>

2014年，肥西縣制定了征遷安置規(guī)劃，拆遷開(kāi)始有計(jì)劃的進(jìn)行?，F(xiàn)在，拆遷之前要回答這些問(wèn)題：這個(gè)拆遷是否符合土地利用規(guī)劃、是否符合城鎮(zhèn)規(guī)劃、是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，有沒(méi)有項(xiàng)目，是否符合城鎮(zhèn)化的需求?！斑@樣一來(lái)，拆遷安置不再無(wú)序進(jìn)行，極大緩解了政府的財(cái)政壓力。”孫平告訴《決策》。

在一年多的實(shí)踐中，多規(guī)合一給肥西縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)諸多紅利。

首先是避免了項(xiàng)目建設(shè)的隨意性。過(guò)去一些項(xiàng)目來(lái)了之后，一查布局規(guī)劃，發(fā)展占用基本農(nóng)田；現(xiàn)在有多規(guī)合一的指導(dǎo)，根本不存在這個(gè)問(wèn)題。其次，可以做到控地規(guī)劃的深度，項(xiàng)目的布局達(dá)到一個(gè)非常細(xì)化的深度。在這樣的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目的落地、選址可以一目了然?！巴ㄟ^(guò)一張圖，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目的落地，可以更順利地推進(jìn)。此外，還避免了相關(guān)部門(mén)各自為政，從源頭上建立起信息的聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，有助于并聯(lián)審批?！睂O平說(shuō)。