“第三方”城管試驗(yàn)

印子

鄭州市金水區(qū)率先引入公安、公證、律師和法院，在城管部門設(shè)立“四室一庭”作為第三方參與城市管理。按照規(guī)定，城市管理行政執(zhí)行局下設(shè)警務(wù)室、城管執(zhí)法公證服務(wù)室、城管執(zhí)法法律援助服務(wù)室和城管巡回法庭，目的在于解決暴力抗法、證據(jù)缺失、強(qiáng)制無力等城管執(zhí)法難點(diǎn)，以提高城市執(zhí)法公信力和規(guī)范化水平。

破解城管執(zhí)法困境的新招

地方政府推進(jìn)第三方力量進(jìn)入城市管理，核心目的是克服日益突發(fā)的城管執(zhí)法難題。

首先，城管部門權(quán)責(zé)不匹配。城管部門擁有的行政處罰權(quán)實(shí)際上是專門城市管理部門行政處罰權(quán)的讓渡，除此之外，城管沒有專門的行政執(zhí)法權(quán)。然而，城管需要處理的難以有效管理的事務(wù)又必需強(qiáng)化管理，否則城市形象受損，市民對城市秩序的需求無法被有效回應(yīng)。其次，城管執(zhí)法沖突日益激烈，暴力執(zhí)法、執(zhí)法不規(guī)范等問題嚴(yán)重?fù)p害了城管執(zhí)法的公信力。同樣，暴力抗法事件頻發(fā)，城管執(zhí)法工作者對此無可奈何。第三是城管執(zhí)法合法性不足。大多數(shù)城市僅依靠城市管理辦法作為執(zhí)法依據(jù)，盡管武漢市于2013年頒布實(shí)施《城市綜合管理?xiàng)l例》，但城管執(zhí)法過程中的證據(jù)缺失、強(qiáng)制無力普遍成為提升城管執(zhí)法水平的制度瓶頸。

正是基于以上城管執(zhí)法難題，全國不少城市開始引入第三方參與城市管理，力圖將其作為破解城管執(zhí)法困境的新招。

早在2008年，杭州市“數(shù)字城管”便引入第三方實(shí)施市場化信息采集，以提高城市問題的信息搜集和專項(xiàng)普查質(zhì)量。2011年，武漢市發(fā)起“城管革命”，正式推行“第三方檢查考核”，通過政府招標(biāo)，利用社會專業(yè)機(jī)構(gòu)對城管執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行記錄、檢查和考核。2012年，深圳市在“城管外包”制度的基礎(chǔ)上推行“第三方評價體系”，以第三方考核城管“外包”服務(wù)。2014年，武漢市出現(xiàn)司法城管工作室，邀請第三方監(jiān)督城管執(zhí)法。2014年，浙江寧波試水“社會總動員”，由社會人員擔(dān)任市容環(huán)境義務(wù)監(jiān)督員和城市管理志愿者，協(xié)助城管執(zhí)法并對城管執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。

總體來看，第三方城管試驗(yàn)在全國各個城市的具體做法不同，但第三方參與城市管理越來越普及，逐步成為城市管理中不可或缺的重要力量。

“第三方”參與

城市管理的限度

從制度設(shè)置上看，“第三方”既可以由社會機(jī)構(gòu)、社會組織和其他社會力量擔(dān)任，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市管理部分領(lǐng)域中的社會治理；也可以由公安、司法等國家機(jī)關(guān)或公證、律師等專業(yè)法律力量構(gòu)成，促進(jìn)城管執(zhí)法社會效果和法律效果的優(yōu)化。

杭州市的“數(shù)字城管”、武漢市的“第三方檢查考核”、深圳市的“第三方評價體系”等，都屬于城市管理中的社會治理范疇；而武漢市的“司法城管工作室”和鄭州市的“四室一庭”，則屬于城管執(zhí)法改革中的國家權(quán)力組合。

可見，參與城市管理的“第三方”，實(shí)際上是個可以包容大量社會、政治、經(jīng)濟(jì)資源的治理容器。不同地方政府可以結(jié)合具體的社會經(jīng)濟(jì)條件，設(shè)定“第三方”參與城市管理的具體內(nèi)容。

不過，在城市管理中，城管部門依然是相對集中行政執(zhí)法權(quán)的唯一主體，“第三方”力量在城管執(zhí)法架構(gòu)中處于輔助地位。“第三方”在城管執(zhí)法中的協(xié)助功能、第三方方案推行的總體成本以及行政法治原則，決定了“第三方”參與城市管理的限度及其可能存在的問題。

一方面，“第三方”無助于城管執(zhí)法困境的根本解決。結(jié)合各地經(jīng)驗(yàn)，“第三方”往往借助專業(yè)公司、社會志愿者、社區(qū)退休人士協(xié)助城管執(zhí)法或?qū)Τ枪堋巴獍边M(jìn)行考評，并同時對城管執(zhí)法實(shí)行社會監(jiān)督。這在一定程度上發(fā)揮了城管執(zhí)法者的勸說、教育功能，對城管執(zhí)法者的監(jiān)督也使得執(zhí)法過程更加柔性和文明，但城管執(zhí)法困境的主要原因來源于城管部門的法律性質(zhì)不清晰、職能設(shè)定不明確和執(zhí)法依據(jù)不充分，而復(fù)雜的街頭執(zhí)法環(huán)境和強(qiáng)大的社會壓力更是加劇了城管執(zhí)法中的執(zhí)法不嚴(yán)。因此“第三方”力量在城管執(zhí)法困境的化解中，僅能起到彌合外圍執(zhí)法沖突的作用，無助于從本質(zhì)上化解城管執(zhí)法困境。

另一方面，“第三方”在小城市城管執(zhí)法中面臨適用難題。鄭州、武漢、深圳、杭州等都是大城市，大城市的城管執(zhí)法對城市信息需求度更高，也具有遠(yuǎn)較中小城市雄厚得多的財政支持。廣大中小城市特別是縣城，不僅暫時無力建設(shè)信息化第三方評價平臺，而且由于城市街頭執(zhí)法環(huán)境的高度復(fù)雜，城市信息在改善小城執(zhí)法中的作用并不顯著。杭州、武漢的城管信息化不僅需要投入專門的財政資金，而且城市管理問題獲取的信息化使得被發(fā)現(xiàn)的需要解決的問題急速增加。比如采用“城管通”后，杭州市日均發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量就超過了之前的月均發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量。發(fā)現(xiàn)問題就需要解決問題，而這無疑對城管執(zhí)法人力資源極度匱乏的各級中小城市提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

城管試驗(yàn)探索的加減法

從全國城管試驗(yàn)的發(fā)展趨勢來看，第三方參與城管執(zhí)法總體上可以區(qū)分為社會力量參與模式和國家權(quán)力聯(lián)合模式。

事實(shí)上，早先的第三方城管試驗(yàn)主要著眼于信息平臺建設(shè)或是宏觀制度法規(guī)建設(shè)，而新近的試驗(yàn)版本主要著眼于一線行政執(zhí)法的優(yōu)化，而其試驗(yàn)效果也需要通過長期執(zhí)法實(shí)踐的檢驗(yàn)。第三方城管試驗(yàn)的探索可以考慮從以下幾個方面展開：

第一，進(jìn)一步發(fā)揮多元社會力量參與城管執(zhí)法監(jiān)督的力度，開出更多社會治理藥方。目前，我國社會力量蓬勃發(fā)展，城管執(zhí)法過程中的執(zhí)法監(jiān)督完全可以讓更多社會力量參與進(jìn)來。具體而言，在部分城市，可以聘請專業(yè)社會機(jī)構(gòu)或職業(yè)公司參與城市管理公共服務(wù)領(lǐng)域或是進(jìn)行執(zhí)法效度評估；在社區(qū)、街道執(zhí)法等領(lǐng)域中，只要采用一定的選拔機(jī)制，退休老干部、老黨員和其他社會人士都可以成為執(zhí)法監(jiān)督員；在交通、攤販治理等領(lǐng)域中，大學(xué)生志愿者可以成為有效的執(zhí)法監(jiān)督輔助力量。

第二，擴(kuò)展“第三方”的城管執(zhí)法輔助功能，樹立城管執(zhí)法者的權(quán)威形象。目前，社會輿論對城管暴力執(zhí)法存在很多認(rèn)知誤區(qū)，大家關(guān)心城管打人遠(yuǎn)甚于城管被人打，一線執(zhí)法的復(fù)雜性和危險性需要確保城管執(zhí)法者的合法權(quán)力能夠有效行使，否則改善城管執(zhí)法只會流于形式。要積極發(fā)揮第三方法律力量，增加第三方在一線執(zhí)法過程中的教育、勸說和法律宣傳作用，協(xié)助城管執(zhí)法者提高執(zhí)法權(quán)威。

第三，控制非城市管理國家機(jī)關(guān)介入一線執(zhí)法的程度，防止城管執(zhí)法“泛權(quán)力化”。第三方城管試驗(yàn)是為了應(yīng)對城管執(zhí)法沖突加劇、執(zhí)法證據(jù)缺失和執(zhí)法權(quán)威不足的實(shí)際問題，現(xiàn)在的改革趨勢是將司法、公安等力量納入到一線執(zhí)法中來，這就將更多的國家權(quán)力資源投入到城管執(zhí)法中，最終可能造成城管執(zhí)法演變?yōu)榫靾?zhí)法、法官執(zhí)法，其表面上是設(shè)立了執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是城管執(zhí)法的“泛權(quán)力化”。城管部門設(shè)立的初衷，就是為其他職能部門減輕負(fù)擔(dān)，將城市管理問題實(shí)現(xiàn)集中處理，最終克服執(zhí)法權(quán)分散、多頭執(zhí)法的問題。因此，城管執(zhí)法改革不能有維穩(wěn)心態(tài)，應(yīng)該直面矛盾，敢于執(zhí)法，降低非城市管理國家機(jī)關(guān)在一線執(zhí)法中的介入程度。

（作者單位：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）