論媒體輿論監(jiān)督對(duì)立法建設(shè)的影響

劉楠　李臻

【摘要】在當(dāng)代中國(guó)，媒體的輿論監(jiān)督在法律確立、實(shí)施和完善方面都發(fā)揮著重大作用。以《旅游法》的制定和實(shí)施為背景，媒體報(bào)道形成的輿論監(jiān)督不僅在立法初期對(duì)法律制定具有“催生效應(yīng)”，通過(guò)跟進(jìn)法律實(shí)施過(guò)程中的執(zhí)行效果，對(duì)立法完善還起到“催化劑效應(yīng)”，進(jìn)而引起對(duì)媒體輿論監(jiān)督與立法良性互動(dòng)的思考。

【關(guān)鍵詞】媒體 輿論監(jiān)督 立法 旅游法 履行輔助人

【中圖分類號(hào)】G210 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2015年3月15日，全國(guó)人大第三次會(huì)議表決通過(guò)修改《立法法》的決定，新《立法法》草案明確規(guī)定立法要擴(kuò)大公眾的參與，以便更好地反映人民意愿。而媒體的輿論監(jiān)督恰恰是公眾參與立法、影響立法的橋梁和紐帶。綜觀近年來(lái)我國(guó)的法律實(shí)踐，許多熱點(diǎn)事件經(jīng)過(guò)媒體的報(bào)道或放大，在不同程度上促進(jìn)了我國(guó)立法建設(shè)的自我反思與重建。①如“孫志剛事件”直接導(dǎo)致我國(guó)收容制度的廢止與新制度的出臺(tái)；對(duì)“秦火火”、“立二拆四”等系列網(wǎng)絡(luò)造謠傳謠者的嚴(yán)厲打擊在受到公眾支持和媒體輿論大量報(bào)道的同時(shí)，“最高法”和“最高檢”也對(duì)此類刑事案件的法律適用出臺(tái)司法解釋。而在旅游領(lǐng)域，近年來(lái)熱點(diǎn)事件的媒體報(bào)道量和曝光度呈現(xiàn)井噴趨勢(shì)，不僅使一些知名景區(qū)的聲譽(yù)和游客量遭遇“滑鐵盧”，社會(huì)公眾和整個(gè)旅游業(yè)要求制定旅游法的呼聲也進(jìn)一步提高，我國(guó)第一部《旅游法》終于在2013年10月1日起正式實(shí)施。然而，法律實(shí)施兩年以來(lái)，經(jīng)媒體報(bào)道的旅游亂象依舊“此起彼伏”，是法律本身存有缺陷還是執(zhí)法過(guò)程有漏洞？媒體的輿論監(jiān)督再一次給出了正面的答案。

媒體輿論監(jiān)督對(duì)立法的“催生效應(yīng)”

在西方國(guó)家的立法史上，媒體輿論監(jiān)督對(duì)立法的“催生效應(yīng)”或者能動(dòng)作用歷史悠久，美國(guó)的《聯(lián)邦選舉競(jìng)選法》就是媒體對(duì)水門事件大量轉(zhuǎn)播和客觀報(bào)道的產(chǎn)物。同樣，在當(dāng)代中國(guó)，傳統(tǒng)大眾傳媒和網(wǎng)絡(luò)一道圍繞最新的熱點(diǎn)事件，自由展開(kāi)討論與批評(píng)，使存在于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的既成事件形成強(qiáng)大的公眾輿論，促使立法部門依法完成對(duì)法律的制定和修改，在我國(guó)的立法進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。其中，媒體輿論監(jiān)督對(duì)立法的“催生效應(yīng)”在旅游法的制定與出臺(tái)方面表現(xiàn)的尤為突出。

改革開(kāi)放初期，制定旅游法這一立法項(xiàng)目就已確立，但是由于我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)正處于起步階段，立法條件并不成熟，這部法律草案無(wú)法提請(qǐng)審議。隨著中國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面的提升，國(guó)內(nèi)旅游業(yè)蓬勃發(fā)展。然而，一片繁榮景象的背后卻充斥著各種亂象，整個(gè)產(chǎn)業(yè)的背后存在著諸多紕漏。代表公眾輿論發(fā)聲的各種媒體適時(shí)地、持續(xù)性報(bào)道旅游業(yè)中“零團(tuán)費(fèi)”、“黑導(dǎo)游”等侵犯旅游者權(quán)利的熱點(diǎn)事件，形成輿論壓力，不僅促使立法進(jìn)程加快，也使《旅游法》在法律條文中明確各種主體之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，以側(cè)重保護(hù)旅游者權(quán)益為目的，建立和完善旅游管理協(xié)調(diào)機(jī)制。

以“零團(tuán)費(fèi)”、“負(fù)團(tuán)費(fèi)”旅游團(tuán)游客被強(qiáng)制消費(fèi)為例，2010年7月26日，據(jù)香港《文匯報(bào)》報(bào)道，一位香港女導(dǎo)游辱罵游客并強(qiáng)制游客購(gòu)物。該事件中，港女導(dǎo)游阿珍用普通話辱罵游客、強(qiáng)迫游客購(gòu)物的情況被內(nèi)地旅游者拍攝下來(lái)，并把視頻片段上傳至互聯(lián)網(wǎng)，內(nèi)地至少10多個(gè)省市電視臺(tái)轉(zhuǎn)載該消息和視頻，央視也報(bào)道了相關(guān)新聞信息。而2012年春節(jié)發(fā)生在海南三亞海鮮排檔的三個(gè)菜4000元、一條魚(yú)6000多元的“宰客”事件，更是經(jīng)由微博的大量轉(zhuǎn)載和報(bào)道，網(wǎng)友紛紛跟帖講述自己在海南三亞以及全國(guó)其他地區(qū)旅行時(shí)被狠宰的經(jīng)歷，引發(fā)社會(huì)強(qiáng)烈反響。經(jīng)調(diào)查，在海南、云南等地的旅游市場(chǎng)中確實(shí)存在“填坑團(tuán)”，導(dǎo)游沒(méi)有薪水或者報(bào)酬很低，為了確保生計(jì)被旅行社要求必須帶游客進(jìn)購(gòu)物點(diǎn)消費(fèi)，旅行社、導(dǎo)游、出租車司機(jī)等從業(yè)者從購(gòu)物點(diǎn)、景區(qū)獲取大量回扣等不正當(dāng)利益，而這一切全部都由旅游者“買單”。對(duì)于旅游業(yè)內(nèi)這一嚴(yán)重侵犯游客權(quán)益的現(xiàn)象，各地媒體打破區(qū)域限制，整合區(qū)域資源，將發(fā)生在其他地區(qū)的類似事件整合報(bào)道、深度報(bào)道。傳統(tǒng)媒體和微博等不同類型的媒體互動(dòng)，擴(kuò)大了事件傳播的維度和廣度，對(duì)形成議題的廣泛討論和催生立法起到了相當(dāng)重要的作用。②

一系列類似事件的報(bào)道促使《旅游法》第三十五條用“三個(gè)不得”明確不合理低價(jià)組織旅游為違法，同時(shí)第八十八條和第九十三條規(guī)定了旅行社強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者購(gòu)物以及導(dǎo)游索要小費(fèi)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，旨在切斷旅行社、導(dǎo)游宰客的來(lái)源。同時(shí)新《旅游法》也考慮到了導(dǎo)游的利益，希望通過(guò)第三十八條的規(guī)定防止旅行社侵害導(dǎo)游的勞動(dòng)者權(quán)益，逼迫其帶游客消費(fèi)。媒體輿論監(jiān)督促使立法做出的這一系列規(guī)定，對(duì)于保護(hù)游客權(quán)益、整頓旅游市場(chǎng)意義重大。

媒體輿論監(jiān)督對(duì)立法完善的“催化劑效應(yīng)”

媒體輿論監(jiān)督對(duì)立法建設(shè)的影響還在于它是完善立法的“催化劑”。這是因?yàn)?，法律在?zhí)行過(guò)程中是否發(fā)揮相應(yīng)的效果會(huì)直接體現(xiàn)在社會(huì)生活的具體事件上，而媒體會(huì)對(duì)其中的熱點(diǎn)事件集中報(bào)道并發(fā)掘立法漏洞，一經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等新媒體的傳播將以更迅捷的方式為公眾所了解，在社會(huì)擴(kuò)散后導(dǎo)致公眾輿論的形成，從而反作用于立法機(jī)關(guān)促使其完善立法。③2014年10月22日，時(shí)值《旅游法》實(shí)施一周年之際，國(guó)內(nèi)最大的在線旅行社—攜程旅行網(wǎng)首次公布《旅游法一周年旅游者滿意度報(bào)告》，通過(guò)對(duì)數(shù)千名網(wǎng)友進(jìn)行在線調(diào)查，其中45%的旅游者并不清楚認(rèn)為自己的旅游權(quán)利是受《旅游法》保護(hù)，11%認(rèn)為并未受到法律保護(hù)，在旅游體驗(yàn)中仍有諸多方面不盡人意。筆者以下文所列兩種亂象為例，分析媒體輿論如何監(jiān)督法律運(yùn)行，進(jìn)而促使立法完善的。

強(qiáng)制消費(fèi)仍存在，“三個(gè)不得”條款難有效。旅游勝地香格里拉由于近年來(lái)接連爆出的游客被強(qiáng)制消費(fèi)事件而如履薄冰，不少游客談及色變，曾經(jīng)的“七彩云南”不再是游客心目中的“香餑餑”。2013年10月，香格里拉爆出“導(dǎo)游欲刀架游客脖子”事件；2014年1月，網(wǎng)上流傳出一段“石林景區(qū)內(nèi)導(dǎo)游罵游客婊子”的視頻；11月，央視報(bào)道西雙版納發(fā)生“游客遭圍堵”一事等等。除了相關(guān)政府部門執(zhí)法力度不夠以外，媒體也將矛頭指向被公眾給予厚望的《旅游法》，盡管在旅游購(gòu)物環(huán)節(jié)、導(dǎo)游小費(fèi)等問(wèn)題上法律都有明確且嚴(yán)格的規(guī)定，但是關(guān)于第三十五條“三個(gè)不得”等條款的爭(zhēng)議一直不斷。爭(zhēng)議一，旅游期間游客確有娛樂(lè)和購(gòu)物的需求，但是《旅游法》明文規(guī)定不允許指定購(gòu)物，而國(guó)家旅游局又在發(fā)布的補(bǔ)充通知中指出，在游客和旅行社協(xié)商一致的前提下可以指定購(gòu)物場(chǎng)所，這就和《旅游法》明確的禁止指定購(gòu)物形成分歧，二者到底如何區(qū)分成為目前旅行社面臨的比較糾結(jié)的問(wèn)題，最后的選擇或者是為了避免投訴和處罰取消一切購(gòu)物環(huán)節(jié)，或者是打擦邊球，將購(gòu)物點(diǎn)寫(xiě)進(jìn)旅游合同適用補(bǔ)充通知，變相強(qiáng)制購(gòu)物；爭(zhēng)議二，《旅游法》第三十五條規(guī)定“旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng)”，如何界定“不合理低價(jià)”？執(zhí)法部門如何把控？學(xué)者以及部分媒體均建議必須盡快完善旅游法實(shí)施細(xì)則，以便執(zhí)法部門執(zhí)法時(shí)正確界定何謂“不合理的低價(jià)”。④

旅游維權(quán)難成頑疾，相關(guān)術(shù)語(yǔ)需解釋。由央視報(bào)道的“香格里拉導(dǎo)游強(qiáng)迫交易事件”不僅使強(qiáng)迫游客消費(fèi)這一旅游亂象被口誅筆伐，游客事后的維權(quán)之路更是猶如一場(chǎng)夢(mèng)魘。據(jù)央視2013年10月6日?qǐng)?bào)道，部分游客拒絕接受導(dǎo)游強(qiáng)迫其參觀的“自費(fèi)項(xiàng)目”—藏民家訪后，在旅游中途被趕下旅游車。游客在后續(xù)的投訴和維權(quán)過(guò)程中，迪慶州旅游局的執(zhí)法人員威脅并辱罵拍攝的游客并說(shuō)出“滾蛋”、“我說(shuō)拘留你就拘留你”等無(wú)理的語(yǔ)言。雖然事后迪慶州旅游局對(duì)外宣稱涉事旅行社、導(dǎo)游及相關(guān)執(zhí)法人員已經(jīng)予以處罰，但該事件被央視報(bào)道后，各大門戶網(wǎng)站競(jìng)相轉(zhuǎn)載、評(píng)論，人們心中干凈而神圣的香格里拉“香氣”不再，景區(qū)游客銳減兩成。媒體在批判迪慶旅游局集體瀆職的同時(shí)，也對(duì)《旅游法》本身提出質(zhì)疑，是否法律本身還存在缺陷和短板，才會(huì)讓它在實(shí)施后的首個(gè)國(guó)慶期間通過(guò)“大考”如此艱難。

缺陷一：按照《旅游法》第九十二條的規(guī)定，游客和旅游經(jīng)營(yíng)者發(fā)生糾紛時(shí)有四種解決方式。其中，由于地方保護(hù)主義等地權(quán)限制，第一種維權(quán)方式在強(qiáng)制消費(fèi)面前根本無(wú)效；由于游客經(jīng)常是異地旅游而且基本都是小額訴訟，后兩種仲裁和訴訟的方式也無(wú)法滿足耗不起人力和物力的大眾訴求，只適合于小眾人群；針對(duì)旅游糾紛，旅游者最傾向的還是向消協(xié)、旅游投訴機(jī)構(gòu)或者相關(guān)執(zhí)法部門投訴。但是，如果遇到的是迪慶旅游局工作人員這樣的執(zhí)法者，旅游者不僅可能投訴無(wú)效，還可能受到“野蠻執(zhí)法”的雙重傷害。

2014年兩會(huì)期間，有人大代表指出，“執(zhí)法難是落實(shí)旅游法最大的難題”⑤。我國(guó)目前的旅游執(zhí)法往往是旅游部門與其他部門聯(lián)合執(zhí)法，多重執(zhí)法導(dǎo)致的不良后果就是互相推諉、權(quán)力職責(zé)范圍內(nèi)不作為。更有甚者一些地區(qū)的旅游執(zhí)法部門充當(dāng)違法旅行社、導(dǎo)游的保護(hù)傘，縱容其強(qiáng)制游客消費(fèi)，使本屬于大眾的景區(qū)成為少數(shù)人斂財(cái)?shù)墓ぞ?，甚至自己就成為非法利益的瓜分者。媒體輿論建議對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身的規(guī)制和監(jiān)督在立法當(dāng)中也要體現(xiàn)，要使旅游執(zhí)法部門既能做到權(quán)力不越位，也能在職責(zé)范圍內(nèi)執(zhí)法到位。

缺陷二：《旅游法》還規(guī)定，“旅游者索賠，可以要求地接社、履行輔助人承擔(dān)賠償責(zé)任，也可以要求組團(tuán)社承擔(dān)賠償責(zé)任”。這本應(yīng)是惠及游客維權(quán)的一條強(qiáng)有力的保障條款，但是由于《旅游法》對(duì)相關(guān)術(shù)語(yǔ)的界定存有瑕疵，并與最高院出臺(tái)的《關(guān)于審理旅游糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）存有矛盾，勢(shì)必會(huì)給司法實(shí)踐帶來(lái)一定的混亂。

首先，《旅游法》第九十七條第五款將履行輔助人定義為，“與旅行社存在合同關(guān)系，協(xié)助其履行包價(jià)旅游合同義務(wù)，實(shí)際提供相關(guān)服務(wù)的法人或者自然人。”這里存在兩個(gè)限定：第一，履行輔助人必須與旅行社存在合同關(guān)系；第二，履行輔助人只限定為法人和自然人。第一個(gè)限定明顯是對(duì)傳統(tǒng)民法下履行輔助人的范圍進(jìn)行限縮。所謂“履行輔助人”是大陸法系民法學(xué)說(shuō)的一個(gè)概念，意指輔助債務(wù)人履行合同債務(wù)的人，其與債務(wù)人有無(wú)合同關(guān)系在所不問(wèn)。由于《旅游法》將“履行輔助人”的概念限定在與旅行社存在合同關(guān)系這一范圍，諸如景區(qū)、網(wǎng)上組織的旅游能否成為旅游經(jīng)營(yíng)者的履行輔助人，旅行社是否會(huì)主張與某些履行輔助人沒(méi)有合同關(guān)系而排除為其承擔(dān)違約或侵權(quán)責(zé)任將會(huì)困擾司法實(shí)踐。第二個(gè)限定從字面上理解排除了合伙組織、個(gè)體工商戶等非法人組織。當(dāng)然，《民法通則》將“合伙”、“戶”等概念也納入自然人范疇，但還需要在旅游立法中加以明確以便更好地指導(dǎo)司法實(shí)踐。

其次，《規(guī)定》中使用的是“旅游輔助服務(wù)者”，并不存在履行輔助人的概念。兩者的外延不盡相同，后者包括履行輔助人和地接社，而前者在《旅游法》中與地接社并列，顯然互不涵蓋。并且，和《規(guī)定》相比《旅游法》為旅游者設(shè)計(jì)的索賠對(duì)象是同一順位并且沒(méi)有限制。具體而言，《規(guī)定》對(duì)于在旅游過(guò)程中因旅游輔助服務(wù)者原因使游客受到人身、財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，認(rèn)為旅游輔助服務(wù)者是第一順位責(zé)任人，而像組團(tuán)旅行社這樣的旅游經(jīng)營(yíng)者只有在未盡謹(jǐn)慎選擇輔助人這一義務(wù)時(shí)，才承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，而非同等責(zé)任。顯而易見(jiàn)，《旅游法》的規(guī)定可以有效避免組團(tuán)旅行社和其他旅游輔助服務(wù)人員如地接社、履行輔助人之間互相推卸責(zé)任，也便于游客從中選擇對(duì)自己最有利的主體主張權(quán)利、進(jìn)行索賠。雖然這一規(guī)定有利于游客維權(quán)，但與《規(guī)定》的立法沖突必然會(huì)給司法實(shí)踐帶來(lái)一定困惑，媒體建議通過(guò)修改相關(guān)法條使立法前后統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。

《旅游法》實(shí)施一年來(lái)，媒體通過(guò)熱點(diǎn)事件的報(bào)道監(jiān)督法律的運(yùn)行，分析各種亂象屢禁不止背后的原因，反映公眾強(qiáng)烈要求完善立法的愿望。針對(duì)媒體的輿論監(jiān)督，立法部門適時(shí)對(duì)既存法律進(jìn)行修改和補(bǔ)充，從而達(dá)到媒體輿論監(jiān)督推動(dòng)立法完善的效果。

對(duì)媒體輿論監(jiān)督與立法建設(shè)良性互動(dòng)的思考

媒體作為公眾輿論的排頭兵通過(guò)對(duì)熱點(diǎn)事件的報(bào)道，監(jiān)督法律運(yùn)行，檢驗(yàn)立法效果，與立法建設(shè)形成良性互動(dòng)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

不同層級(jí)監(jiān)督，有利于樹(shù)立傳播的權(quán)威性，引起相關(guān)部門的重視。在當(dāng)今社會(huì)，互聯(lián)網(wǎng)由于其零門檻、可接近性等特點(diǎn)更易放寬話題的廣泛性，由于其匿名性、互動(dòng)性等特點(diǎn)對(duì)議題討論更富有持續(xù)性，因此就形成了一定的輿論壓力。在這種情況下，各級(jí)媒體網(wǎng)站由中央到地方或者由地方到中央紛紛對(duì)事件進(jìn)行報(bào)道，由此又延續(xù)到傳統(tǒng)媒體，因此可以說(shuō)，媒介在某種程度上是法律權(quán)力的延伸或?qū)@種權(quán)力的補(bǔ)充，跨層次媒體的輿論監(jiān)督有利于樹(shù)立傳播的權(quán)威性，促使立法機(jī)關(guān)加大重視，加快法律制定或完善立法的議程。

不同地域監(jiān)督，有利于深化傳播的有效性，促進(jìn)立法進(jìn)程加快。某一旅游業(yè)不良事件發(fā)生后，由于接近性等原因，事件發(fā)生地的媒體最先報(bào)道形成一定輿論監(jiān)督。隨著消息的擴(kuò)散，其他地區(qū)的媒體也紛紛對(duì)事件進(jìn)行報(bào)道。但與當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道不同的是，其他地區(qū)的媒體除了對(duì)事件單純進(jìn)行客觀闡釋外，還會(huì)整合過(guò)去一段時(shí)間內(nèi)的相關(guān)題材進(jìn)行綜合報(bào)道，并在此基礎(chǔ)上對(duì)整個(gè)事件進(jìn)行批判性分析，比如，為何會(huì)出現(xiàn)類似不良行為，如何才能抑制此種不良行為的發(fā)生等等，最后提出合理建議。在此種情況下，相關(guān)議題傳播的有效性得以深化和提升，從而使立法變得迫在眉睫，直接促使立法進(jìn)程的加快。

不同類型監(jiān)督，有利于形成輿論的多元化，倒逼立法舉措的實(shí)施。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，新媒體與傳統(tǒng)媒體雙重互動(dòng)對(duì)事件進(jìn)行報(bào)道的情況越來(lái)越多。大多數(shù)情況下，首先由網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)某一事件進(jìn)行報(bào)道，繼而引起官方和主流媒體的關(guān)注。隨著對(duì)事件的進(jìn)一步調(diào)查，主流媒體對(duì)事件進(jìn)行更正及深入報(bào)道，引起政府職能部門的重視，加速立法的形成。法律確立后，數(shù)以億計(jì)的網(wǎng)絡(luò)受眾又會(huì)在網(wǎng)絡(luò)上對(duì)事件的處理情況進(jìn)行持續(xù)性跟蹤，并對(duì)后續(xù)類似事件的再次出現(xiàn)進(jìn)行集體監(jiān)督。多元化的媒體輿論不僅對(duì)法律實(shí)施后的有效性進(jìn)行監(jiān)督，還產(chǎn)生倒逼修改立法的效果。

如上所述，傳統(tǒng)媒體和微博等不同類型媒體的互動(dòng)，不僅披露了旅游業(yè)內(nèi)不良行為存在的普遍性，擴(kuò)大了事件傳播的廣度、維度和深度，對(duì)議題形成以及催生和完善立法都起到了相當(dāng)重要的作用。作為現(xiàn)代民主國(guó)家，媒體輿論監(jiān)督應(yīng)該加強(qiáng)與立法建設(shè)的良性互動(dòng)，這也是將人民大眾的意志上升為國(guó)家意志的過(guò)程。

（作者分別為大連海事大學(xué)法學(xué)院博士研究生，南京大學(xué)新聞傳播學(xué)院碩士研究生）

【注釋】

①陳浩：“社會(huì)輿論與媒體報(bào)道對(duì)法律實(shí)施的影響”，《消費(fèi)導(dǎo)刊》，2007年第12期。

②渠濤：“對(duì)《旅游法》中有關(guān)民事法律關(guān)系問(wèn)題的解讀和思考”，《旅游學(xué)刊》，2013年第9期。

③姚廣宜，吳珂：“涉法事件的微傳播輿論場(chǎng)：多元意志的沖突與碰撞”，《當(dāng)代傳播》，2014年第9期。

④“執(zhí)法難是落實(shí)旅游法的最大難題”，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2014年3月3日。

⑤周江洪：“從‘旅游輔助服務(wù)者’到‘履行輔助人’”，《旅游學(xué)刊》，2013年第9期。

責(zé)編 /張蕾